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推进社区治理 增强社区自治和服务功能

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李 立 国

  

(2012年12月11日)

  同志们:

  在全党全国认真学习贯彻党的十八大精神,满怀信心为全面建成小康社会而奋斗之际,我们在福州市召开全国社区建设经验交流会,具有重要的意义。会议的主要任务是:以党的十八大精神为指导,贯彻落实第十三次全国民政会议部署,总结交流近年来社区建设创新经验,分析当前面临的形势和问题,研究部署今后工作思路和任务,推进社区治理,增强社区自治和服务功能,为全面建成小康社会、构建社会主义和谐社会奠定坚实基础。

  刚才我们听取了福建省陈荣凯副省长、福州市杨岳书记的情况介绍。近年来,福建省、福州市的社区建设在党委政府的高度重视和正确领导下,在广大基层干部群众的积极参与支持下,呈现出迅速发展的势头,创造了独具特色的经验。尤其是福州市创造的“135”社区党建工作模式,以党建工作为引领,带动了社区建设整体水平跃上新台阶,受到居民群众欢迎和中央领导肯定,其特点可以概括为“四个统筹”:一是统筹社区党建和社区发展两个目标,把推进社区建设作为社区党建工作的第一职责,使社区党组织在为民服务的过程中增强自身凝聚力;二是统筹社区管理和社区服务两项职能,一方面依托管理体系整合服务资源,另一方面发挥服务功能降低管理成本,在服务中实施管理,在服务中加强管理;三是统筹社区建设和社区保障两个机制,既完善了社区共治和多元服务机制,又完善了投入保障和责任落实机制,确保建设需求与保障手段的有效对接;四是统筹社区内部和社区外部两种资源,吸纳财政资助、党费补助和社会捐助等外部投入,调动驻区单位、社会组织和居民群众等内部潜力,增强社区本身“造血”功能。福州的经验值得各地认真学习借鉴。中央纪委、中央组织部等18个部门的有关负责同志也到会指导。在此,我代表民政部,向长期关心支持民政工作的各级领导和有关部门表示衷心的感谢!向长期坚持在基层一线的民政干部和广大社区工作者表示亲切的问候!下面,我讲三点意见。

  一、社区建设取得了显著成绩

  党的十七大以来,各地认真贯彻落实中央决策部署,以加强社区党建为引领,以创新社会管理为动力,构建基层社会服务管理平台,推动社区管理体制和服务机制改革创新,取得了显著成绩,积累了宝贵经验。

  (一)创新社区管理体制,提高基层社会服务管理效能。各地按照理顺关系、完善结构、提高效能的基本思路,扎实推进社区管理体制改革,取得了制度创新的成果。一是在转变管理职能上有进展。很多地方采取编制公共服务目录、建立准入制度、下放人权财权事权等方式,为社区“定责、还权、赋能”,促进了基层社会管理的责权统一。辽宁沈阳、鞍山和广东珠海等地明确市、区、街道、社区四级在社会服务管理中的职能侧重,全面清理社区居委会承担的行政事务,增强了社区工作的自主性;山东日照、重庆渝北等地要求凡需要社区居委会协助办理的工作事项,都要报经同级社区建设领导机构批准,减轻了社区的行政负担;江苏太仓等地明确了社区居委会协助政府工作事项,形成了“政社互动”的有效机制。二是在优化管理层级上有突破。一些地方从本地实际出发,在撤销街道办事处设置或推行街道办事处“中心化”方面进行探索。安徽在全省推开社区综合体制改革,撤销街道办事处设置,将原由街道办事处承担的经济和执法职能上交区直部门,管理和服务职能下沉社区,建立了区政府直接指导社区的管理体制,减少了基层社会服务管理的中间环节,提高了工作效率;内蒙古二连浩特、湖北黄石、贵州贵阳等地也不同程度开展了此类试点工作。三是在拓展管理手段上有实效。不少地方积极培育社区社会组织,在基层社会服务管理中发挥社会力量作用。山西太原、浙江宁波、山东泰安、广东广州等地成立社区社会组织孵化机构,为初创期中小型社区社会组织提供发展条件,提升了社区社会组织发展能力,为基层社会服务管理注入了新的活力。

  (二)创新社区自治形式,增强基层社会服务管理民主。各地以社区居委会建设为重点,以保障居民民主权利为目标,开展了丰富多彩的民主实践活动,调动了居民群众参与基层社会服务管理的积极性。一是民主选举形式不断发展。各地社区居委会直接选举比例持续提高,社区民主选举的程序更加规范。天津、浙江、湖北、陕西、宁夏等地探索了流动人口在居住地参加社区居委会选举的办法;广东、青海等地建立换届选举观察员制度,全程监督社区居委会选举的各个环节,确保选举过程公开透明。二是民主管理不断拓展。许多地方涌现出院落自治、门栋自治、社区论坛、民情恳谈等新的自治方式,自治范围和途径逐步拓宽,自治内容和形式更加丰富。成都锦江区推行院落自治,完善居民自治体系,实现了社区党组织、社区自治组织、自治制度和自治活动的全覆盖;北京等地推行社区协商民主,探索社区居民会议常务会、社区联席会等制度,将议事协商延伸到基层社会管理末梢;安徽铜陵、湖南衡阳等地探索财政预算保障居民自治长效机制,创设了“管家计划”、“家门口工程”等特色载体,使居民群众在社区公共事务上有更多参与权。三是民主监督机制更加健全。各地强化社区民主监督小组和居务监督委员会等监督机制建设,实现了民主监督的规范化和常态化。黑龙江积极探索社区纪检组织设置形式,组织居民对社区居委会、街道办事处和政府部门派出站所进行定期评议;宁夏开展了“清廉社区”创建活动;重庆将每季度第一个月的15日确定为全市统一的“居务公开日”,全面公开社区财务收支状况、干部待遇和经济责任审计结果,把居民群众的知情权、监督权落到实处。

  (三)创新社区服务理念,加快基层社会服务管理体系建设。各地始终以满足居民群众需求为导向,不断拓宽服务领域、优化服务手段、提高服务质量,使居民群众得到了实实在在的好处。一是服务设施建设进展迅速。在“十一五”社区服务体系发展规划的带动下,各地加大了政府投入和多方筹资力度,建成了一大批规模适度、功能完善的社区综合服务设施。吉林省实施提升工程,采取“开发配建、包保帮建、资源共建、财政兜底”等方式解决建设资金,使全省社区服务设施平均面积跃升至500平方米;河北、湖南、陕西等地以应用“中国社区”标识为契机,整治社区服务环境,使社区服务设施内外形象焕然一新。二是服务队伍建设成效显著。各地加强社区“两委”成员、社区专职工作者和社区志愿者队伍建设中,注重配备和使用社会工作专业人才,推动了社区工作者队伍的专业化。北京、陕西等地出台社区专职工作人员管理办法,规范社区专职工作者招聘、培训、使用和评议各环节,充实了社区工作力量;江西吉安、江苏南京、广东东莞等地大力推进社区专业社会工作队伍建设,以为老、助残服务为重点,在公益性社团和社区社会组织中开发专业岗位,提供专业服务,使社区服务更加贴近居民群众需求。三是服务机制建设创新发展。上海建立一门式工作机制,将193项政府公共服务纳入社区事务受理中心,实行前台一口受理、后台内部协办,取得了“一个人办百件事、一扇门解百姓忧”的良好效果;浙江杭州实施产业化推动、项目化管理和规范化运作的发展战略,将社区服务列为现代服务业的重点发展领域,为全市3300多家服务企业和机构发放了登记证书,培育了一批社区服务龙头企业;甘肃兰州优化社区服务流程,按照民情受理、限期办结、公示反馈、跟踪监督的程序,打造了“民情流水线”。

  (四)创新社区技术手段,建设基层社会服务管理信息平台。各地大力推进社区信息化建设,建成了一批集基础信息采集、公共信息发布、社情民意反映和社区服务提供等多种功能于一体的综合信息平台,使社区服务管理逐步摆脱传统手工方式的局限,极大地提升了社区工作效率和工作质量。一是围绕资源整合做文章。各地依托社区信息平台集聚服务管理资源,在基层政府、社区组织、社区居民和服务机构之间搭建互动桥梁,形成了纵向贯通、横向联动的社区服务管理格局。北京的96156、河北的12349、宁夏的96890、浙江宁波的81890、四川成都的96118等平台整合了公共服务、志愿服务和便民利民服务各类资源,已经成为具有较高居民信誉度的社区服务品牌;江苏无锡和浙江杭州还推动信息化技术升级换代,实现了社区呼叫热线、社区网站集群和社区有线电视“三网融合”。二是围绕重点群体做文章。云南开通卫星定位助老信息服务系统,让老年人率先享受到社区信息化带来的便捷;新疆为3000多户独居和空巢老人安装呼叫器,解除了居家养老的后顾之忧;山西太原发放爱心“一键通”2.6万部,依托社区信息平台为社区老年人提供优质养老服务;河北保定建设老年人紧急救助服务平台,联合服务中心、急救机构和定点医院建立应急处置机制,成功挽救了1000余名老年人的生命。三是围绕机制创新做文章。部分地方将社区信息化建设纳入当地信息化发展的整体规划,采取政企合作、政社合作等方式拓宽融资渠道,提升了社区信息化的发展空间。福建、浙江、江西等地省级民政部门与电信公司结成合作伙伴,共同建设覆盖省域范围的社区信息平台,有效解决了长期掣肘信息化建设的资金投入和技术人才问题,获得了社会效益和经济效益双丰收。

  上述创新经验,根植于社区建设的实践沃土,得益于中央的英明决策、各级党委政府的正确领导和基层干部群众的创造热情。这些改革创新经验启示我们:必须坚持将社区自治作为社区建设的制度前提,在推进居民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督上下功夫,在保障居民群众的知情权、参与权、决策权和监督权上见实效;必须坚持将多方参与作为社区建设的主体力量,努力形成党委政府、社区组织、社区居民、驻区单位多元主体共同治理的社区建设格局;必须坚持将改革创新作为社区建设的动力源泉,立足国情实际,借鉴国际经验,使社区建设与时代发展同步前进,与人民需求同声呼应;必须坚持将造福群众作为社区建设的目的,从群众最关心最现实最直接的利益入手,让居民群众从社区建设中看到变化、见到成效、得到实惠。这些经验和启示是社区建设理论创新、实践创新和制度创新的成果,我们必须倍加珍惜、始终坚持和不断发展。

  同时,我们要清醒认识到,面对加强和创新社会管理的要求,社区建设领域仍然面临许多亟待解决的问题,主要反映在:一些地方社区管理体制滞后,政府公共服务向社区延伸不够,社区自治和服务功能不强,社区居委会行政化倾向严重,社区居民参与不足。这些问题制约了社区发展,我们应当在今后的社区建设中加以解决。

  二、努力增强社区自治和服务功能

  党的十八大明确指出“在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督,是人民依法直接行使民主权利的重要方式”,明确要求“改进政府提供公共服务方式,加强基层社会管理和服务体系建设,增强城乡社区服务功能,充分发挥群众参与社会管理的基础作用”。党的十八大第一次把社区治理写入党的纲领性文献,进一步指明了社区建设的方向、原则和任务。我们要深入贯彻党的十八大精神,以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,落实基层群众自治制度,推进社区管理体制改革,充分发挥人民主体作用,充分调动社区多元主体的积极性,推进社区治理,切实增强社区自治和服务功能,努力把社区建设成为服务完善、管理民主、充满活力、和谐幸福的社会生活共同体。

  (一)创新社区党建,夯实党的执政基础。社区党建是社区建设的政治保证,必须把社区党组织建设成为推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的坚强领导核心。一是要靠社区党建引领社区建设。健全和优化社区党组织设置,充分发挥社区党组织的领导核心作用,保证社区建设的正确方向和支持条件。建立社区党建工作联席会议制度,动员驻社区单位加大设施开放、人员交流和资金帮扶力度,形成阵地联建、活动联创、信息联通的良好态势,整合发挥社区公共资源效能。二是要靠党内民主保证居民民主。逐步实行社区党组织领导成员直接选举,健全社区党员代表议事制度,积极探索党内基层民主的多种实现形式。要按照党的十八大“以党的基层组织建设带动其他各类基层组织建设”的要求,完善社区“两委”议事协调机制,改进社区党组织的工作方式,通过支持社区居委会充分行使自治责权来落实党的任务,通过支持社区居民开展自治活动来赢得群众拥护,通过支持社区各类组织参与服务管理来体现带动作用。三是要靠党员作用带动居民参与。要加快推进服务型社区党组织建设,推广在职党员到社区报到机制,鼓励流动党员到社区参与组织生活,大力开展社区党员志愿服务、结对帮扶等活动,充分发挥党员在社区服务管理中的先锋模范作用,带动社区居民广泛参与社区自治和服务活动。

  (二)完善基层民主制度,增强社区自治功能。社区自治是基层民主制度的重要组成部分,必须把民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的实践贯穿于社区建设的全过程和各方面。一是要扩大有序参与。以《城市居民委员会组织法》修订为契机,加快完善发展社区居民自治的具体制度,稳步提高社区居委会直接选举比例。发展院落(楼宇、门栋)自治、业主自治、社团自治等民主形式,创造农村进城务工人员融入社区、参与社区管理的条件,拓宽社区媒体、互联网络、移动设备等参与渠道。二是要加强议事协商。进一步完善社区居民会议和居民协商议事会议制度,健全民情恳谈、社区听证、社区论坛、社区评议等对话机制,推进社区民主协商的制度化、规范化、程序化。要把涉及居民利益的公共服务事项纳入协商议事范围,使公共政策的制定和实施符合群众意愿。要按照党的十八大提出的要求,探索协商民主在基层的实现形式,推动建立党代表、人大代表、政协委员联系社区制度,就经济社会发展重大问题和群众普遍关心的实际问题听取基层群众的意见。三是要强化权力监督。继续推进社区党风廉政建设,进一步完善社区党务、居务、财务、服务等信息公开制度,健全社区信息公开目录,及时将社区工作的办事流程、工作进度、执行效果、经费收支等情况置于居民群众监督之下。有序开展社区居民对基层政府及其派出机构工作情况的评议,对市政服务单位和物业服务企业服务情况的监督,切实维护居民民主权利与合法权益。

  (三)提升服务能力,发挥社区服务居民的作用。社区服务是保障和改善民生的重要依托,必须把服务居民、造福群众作为社区建设的主要任务。一是要提高服务设施的可及性。加快推进社区综合服务设施建设,力争“十二五”期末社区综合服务设施覆盖率达到90%,逐步扩大社区服务设施网络覆盖。要提高社区服务设施使用效率,按照服务活动场所最大化的原则合理布局,在标识使用、窗口设置、设备配置、环境装修等方面体现服务宗旨。二是要提高服务项目的普惠性。推进社区公共服务均等化,努力做好涉及居民切身利益的劳动就业、社会治安、公共卫生、计划生育、社会保险、社会救助、社区矫正、文体教育等工作, 力争到“十二五”期末,基本公共服务项目覆盖到所有社区。制定农村进城务工人员共享社区服务的措施,推进社区志愿服务制度化和社区便民利民服务多样化,建立行政机制、志愿机制和市场机制互联互补的社区服务供给方式,推广日间照料、“四点半”课堂、康复照料、慈善超市等特色服务,满足老年人、未成年人、残疾人、困难群体的特殊需求和普通居民的多样化、个性化需求。三是要提高社区服务的便捷性。加快推进社区信息化建设,加快制定全国社区信息化政策意见和技术标准,推动建立以区(县)管理信息系统为中心、街道和社区综合信息平台为辐射、个人服务终端和社区自助终端为节点的信息网络,实现社区服务管理的“一网通”。加快社区基础信息、管理数据和服务档案集成,推动社区信息平台与行政管理系统联网,增加社区信息屏、信息亭等公益性信息设施数量,完善“家庭眼”监护系统和“一键通”紧急求助系统等个人信息终端功能,做到社区服务管理的全方位、全天候和全覆盖。支持社区信息化建设运营机制改革,强化政府支持,发挥社会组织作用,引进实力雄厚、信誉良好、群众认可的企业参与,形成公共资源、社会资源和企业资源合作协力、互惠共赢的良好局面。

  (四)提高治理水平,创新社区社会管理。社区治理是创新社会管理的体现,它变政府的单向管理为政府行政管理与基层群众民主自治有机结合,实现社区多元主体参与共治。一是要积极推动基层政府职能转变。本着优化行政层级、提高行政效能的原则,推动服务型政府建设,推进基层管理体制改革。各地可以从本地实际出发,或探索区直管社区体制,或探索街道“中心制”。达到人力、财力、物力向社区下沉,立足社区提供各类服务。二是要切实完善社区治理结构。巩固社区党组织领导核心地位,发挥社区居委会自治主体作用,积极培育社区社会组织,加强对政府公共服务机构、业主委员会、物业服务企业的指导和监督,建立驻区单位社区建设责任评价机制,推动形成社区党组织领导,社区居委会主导,社区公共服务机构、社区社会组织、业主组织、驻区单位和社区居民多元参与、共同治理的良好局面。三是大力发展社区社会组织。按照“政府扶持、社会运营、专业发展、项目合作”的思路,积极探索“社区、社团、社工”三社联动,推动建立以社区为平台、社会组织为载体、专业社会工作人才队伍为支撑的社区服务管理新机制。研究制定社区社会组织发展和社区社会工作者队伍建设的政策意见,推行政府购买服务制度,建立公益创投机制,充分发挥社区社会组织作用,并引导其他社会组织和专业社会工作人才进社区。

  三、切实提高社区建设工作能力

  党的十八大为社区建设注入了新的动力。各级民政部门要按党和国家赋予的牵头指导、协调居民自治和社区建设的职责,牢固树立大局意识、责任意识和服务意识,创造性地开展工作,为社区建设协调发展营造更好的条件和氛围。

  (一)抓统筹协调,进一步完善社区建设领导格局。要积极争取各级党委政府重视,把社区建设纳入当地社会建设的整体布局、党委政府议事日程和领导班子绩效考核,加强政策创制和政策指导,加大经费投入和人员保障,强化工作督促和任务落实。要建立健全各级社区建设领导协调机制,在各司其职、各负其责、各计其功的基础上加强协调联动,努力形成党政领导负责、部门齐抓共管的良好局面。要深入开展调查研究和政策论证,主动向党委政府提出推进社区建设的政策建议和工作计划,为党委政府决策提供基本情况和科学依据。要首先做好基层民政资源的开发利用,在完善社区服务体系中发挥示范作用,推动救灾减灾、社会救助、优抚安置、残障帮扶、日间照料等基本公共服务沉入社区,直接面向社区居民提供服务。

  (二)抓规划引领,进一步夯实社区建设基层基础。要认真贯彻落实《社区服务体系建设规划(2011-2015年)》,按照年度投资计划做好资金使用、规划设计、项目管理和检查验收等工作,优先保障社区综合服务设施建设,重点加强社区综合信息平台建设,力争在较短时间内改善社区服务管理条件。要形成从中央到地方衔接配套的规划体系,建立规划实施的部门协调机制,适时对规划实施情况进行督促检查,确保规划建设任务保质保量完成。要抓住规划实施的有利机遇,建立社区建设的多元筹资机制,整合中央投入与地方配套,基建投资与预算奖补,政府资金与社区自筹、企业投资等社会资金,加大各级福利彩票公益金投入力度,拓宽社区建设资金的来源。

  (三)抓示范创新,进一步提高社区建设整体水平。要深入开展和谐社区建设示范单位创建活动,选树一批社区服务管理成效显著、经验过硬、群众满意的社区、街道、城区和城市,充分发挥示范单位的典型示范和辐射带动作用,推动和谐社区建设再上新台阶。要推动示范创建活动的标准化和规范化,健全完善和谐社区建设示范单位测评标准,改进评估方法,加强对示范单位的动态管理,使创建活动充满生机活力。要深入推动社区管理体制改革和社区服务机制创新,充分发挥“全国社区管理和服务创新实验区”改革带动作用,各实验区要紧扣实验主题,大胆实践,勇闯新路,为全国社区建设提供鲜活样板。其他地区也要围绕社区建设的重点课题,因地制宜地进行体制机制创新,推动本地社区建设提高到新水平。

  (四)抓队伍建设,进一步焕发社区建设生机活力。要依法依章选齐配强社区“两委”班子成员,鼓励高校毕业生、复转军人等社会优秀人才到社区工作,优化社区工作队伍人才结构。推进社区服务人才队伍建设工程,加快社区工作者培训基地建设,按照“分级组织、分类推进、分步实施”的原则,加强对社区工作者的教育培训。部级层面继续实施“西部城乡社区服务人才队伍能力建设项目”,开发全国统一的社区工作者培训教材,开展面向全国街道社区工作者的示范性培训,逐步提高其服务群众、依法办事和执行政策水平。以省为单位研究制定社区工作者管理办法,统筹解决社区工作者的报酬待遇和工作经费,确保纳入各级政府财政预算,力争到“十二五”末,全部达到中办发〔2010〕27号文件所提标准。推荐优秀社区工作者担任各级党代表、人大代表、政协委员和劳动模范,推动建立选任基层领导干部与社区任职经历挂钩制度,打通社区工作者成才进步的上升通道。要积极推行社区志愿者注册登记制度,不断扩大社区志愿者队伍,更好地开展社区自我服务和互助服务。

  同志们,党的十八大奏响了全面建成小康社会的时代强音,也为社区建设开启了波澜壮阔的历史新篇。让我们紧密地团结在以习近平同志为总书记的党中央周围,奋发有为、开拓创新、扎实工作,把社区建设提高到新水平,为全面建成小康社会作出新的贡献!

  


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