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关于民政职能的演进和基本认识

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文/李学举

  “民政”是一个源远流长的历史范畴,民政工作是在历史长河中长期演进而来的,既有一脉相承、生生不息的永恒成分,也有与社会发展同行、与时代发展同步的新鲜内容;既有中国特色的社会事务管理工作,也有与世界各国政府相似、相通的元素。我国民政工作具有多元性、群众性、社会性、协调性、开放性和基础性的特点。

  我国古代和近代的民政工作

  在我国,民政工作是一项古老的社会事务管理工作。早在原始社会就有了婚姻、殡葬、救灾等工作的萌芽,“女娲补天”、“夸父逐日”,以神话的形式记述了古老的抗灾救灾;“大禹治水”是古老的抗洪斗争。进入奴隶社会和封建社会,随着国家政权的产生,民政事务管理也应运而生。夏、商、周时期就曾设立司徒,也称“司土”,主要是负责教化、荒政、疆域等事务。《周礼•地官•司徒》在阐释“大司徒”职责时曾提到保障百姓蕃衍、生息的“保息六政”,这就是:慈幼、养老、赈穷、恤贫、宽疾、安富,还提到了十二条荒政措施。商汤时期官府曾承担赎子职责,也就是由官府出钱为灾民赎回被迫出卖的子女。战国时代,齐、卫两国曾给饥民施粥,这种办法到汉代以后得到普及。西汉设置民曹尚书,掌管民户、农桑,兼管部分救灾事宜。隋朝设立民部,唐朝因避唐太宗李世民之讳,改称户部,民政事务归其管理。宋、元、明、清时期,民政事务管理基本沿袭了这种体制。

  “民政”作为专有名词最早出现在宋朝,北宋的司马光曾提出“修治民政”的主张,南宋的徐天麟在编纂《西汉会要》和《东汉会要》时,最早把“民政”作为政府的特定职能,列为国家的15类管理职责之一,包括户口、风俗、乡役、荒政、置三老、乡亭长、尊高老、恤鳏寡孤独、劝农桑、崇孝行、戒奢侈、禁厚葬等方面的工作。此后“民政”一词日渐流行并成为专门术语。

  中央政府专门的民政机构诞生于清末的1906年。戊戌变法时期,康有为上书光绪皇帝,奏请设立专管民政事务的机构。1905年清政府派端方、载泽等五人出国考察各国政体,通过考察他们发现,各国中央政府的基本职责是内务、外交、财务、司法、军事这五者,遂奏请改革官制,设立内务部,强调“内务为民治事,职要而任繁”。光绪三十二年(1906年),清政府改革官制,设立民政部,主要管理地方行政、地方自治、行政区划、警务治安、编审户口、风俗礼教、荒政、移民、侨民、管理文物、官办土木工程、宗教寺庙、丧葬等与外交相对应的诸多社会事务,随后,禁吸鸦片、禁种罂粟、卫生防疫等也纳入民政部的职能。

  民国时期,南京临时政府设立内务部,作为中央政府的五个组成部门之一,与外交、财政、军务和交通等四部平列,内设民治、警务、礼教、土木、疆理、卫生等业务司,基本上沿袭了清末民政部的职责,1928年南京国民政府将内务部更名为内政部;在地方政府中,省设民政厅、县设民政科或第一科,与财政、建设、教育等管理机构平列。

  中国共产党领导的民政工作

  在革命战争年代,苏区、边区和解放区的各级政府,都曾设立过民政机构,管理民政事务。1931年11月中华苏维埃共和国宣告成立,根据中央苏维埃组织法和地方苏维埃暂行组织法,中央政府设立内务部,省、县、区、市、乡等地方苏维埃设立内务部或内务科。当时民政部门的主要职责是指导选举、优待红军、社会保障、民事行政、义务劳动以及交通、民警、卫生等。1937年9月陕甘宁边区政府成立,设立民政厅,职责达18项之多,主要是对任免县市行政人员提出建议、管理土地行政、警察行政、选举、户口统计、卫生行政、赈灾抚恤、儿童保育、社会救济、婚姻登记、礼俗宗教、劳资及佃业争议、禁烟禁毒、人民团体登记等。在战时极其艰苦的条件下,民政工作为保障人民生活供给、巩固革命根据地和解放区、支援抗日战争和解放战争等,做出了历史贡献。

  新中国成立后,各级人民政府迅速建立了民政工作机构。1949年11月7日,内务部正式成立,内设干部司、民政司、社会司、地政司和优抚司等业务管理机构。各大行政区军政委员会设置民政部,各省、市、自治区设民政厅,大城市设民政局,专区和县设民政处(科),区(乡镇)设民政助理员,形成了新中国民政管理体制的基本架构。

  建国初期,民政部门的职能范围涉及地方人民政权建设、地方行政机关设置、行政区域划分调整、户籍国籍管理、社会救济、社会福利、土地改革、城市营建规划、社团和宗教团体登记、军工属和革命残废军人优待抚恤、复员军人安置、烈士褒扬追悼等关乎国计民生的诸多重要领域。因应政权更替、社会变革的需要,解放初期民政部门还承担了民主建政、资遣国民党散兵游勇、取缔妓女、禁烟禁毒、改造游民等特殊历史任务。

  “文革”期间,民政工作受到严重冲击,1969年1月内务部被撤销。撤销内务部给地方民政工作带来了极大的困难,也给民政对象和人民群众的基本生活权益保障带来了不利影响,许多地方呼吁国务院恢复设立民政工作机构。1978年3月,第五届全国人大第一次会议通过决议,恢复设立民政部;5月,民政部正式成立,内设优抚局、农村社会救济司、城市社会福利司、民政司、政府机关人事局和中国盲人聋哑人协会等业务机构。自1982年以来,国务院进行了六次机构改革,民政部一直作为国务院组成部门,职能不断得到加强和扩展。

  在2008年国务院机构改革中,民政部的职能得到进一步加强:一是强化了保障民生职能。在原最低生活保障司的基础上设立了社会救助司,增加了统筹城乡社会救助体系建设的职责;将国家减灾委员会办公室、全国抗灾救灾综合协调办公室设在救灾司,进一步明确了负责组织、协调救灾工作和组织自然灾害救助应急体系建设的职责;设立社会福利和慈善事业促进司,履行慈善事业协调促进的新职能。二是强化了社会管理职能。民间组织管理局对外可称国家民间组织管理局,同时加挂了民间组织执法监察局的牌子,增加了涉外民间组织登记管理职能;在国际合作司加挂“难民安置办公室”的牌子,扩大了民政部安置在华国际难民的职责。三是强化了公共服务职能。成立社会事务司,加强婚姻、殡葬、生活无着人员救助、收养等专项社会事务管理工作;在人事司加挂了社会工作司的牌子,推进社会工作人才队伍建设和相关志愿者队伍建设。四是强化了法制建设和宏观规划职能。在取消一些微观管理职能的同时,增设了政策法规司;将财务司更名为规划财务司。

  经过2008年机构改革之后,民政部作为国务院主管有关社会行政事务工作的职能部门,具体职责有20多大项,大致可以归结为四个方面:一是保障民生方面,主要是减灾救灾、社会救助、社会福利、促进慈善事业发展等工作。二是发展民主方面,主要是指导城乡基层自治组织建设,促进城乡基层民主政治建设,牵头推动村务公开、民主管理工作,推进城乡社区建设。三是服务国防方面,主要是军人优待、抚恤、安置,烈士褒扬、革命纪念物管理和拥军优属等工作。四是服务社会方面,主要是社会组织注册登记和监督管理,行政区划和地名管理,行政区域界线管理,婚姻、殡葬、儿童收养和生活无着人员救助等方面的工作。

  外国政府相关职能的历史演变

  外国政府类似我国民政工作的社会管理和公共服务职能,古已有之。早在公元前5世纪的雅典城邦,近半数成年男性接受着政府的某种资助,古罗马奥古斯汀时期的城邦政府10%的开支用于给罗马平民发放救济金,古罗马的城邦政府还用捐款和公款购买谷物分配给丧失劳动能力者和阵亡将士的家属。中世纪的济贫事业主要由教会和行会承担。15~16世纪资本主义工商业在欧洲兴起,大量农民失去土地、流入城市,失业、贫困、流浪、乞讨问题日益严重,政府逐渐承担起了济贫的主要责任。1601年,英国伊丽莎白女王颁布实施《济贫法》,征收济贫税,给贫民发放救济,为丧失劳动能力的人设立收容所,建立贫民习艺所。16世纪30年代,法国地方政府接管了教会掌握的福利设施,在城镇组织济贫机构,派人到穷人家访问,发放救济物品和款项。18世纪中叶以来,随着工业革命的深入推进,欧洲工业化、市场化和城市化进程不断加快,失业、贫困问题更加严重,英国于1834年出台了《新济贫法》,政府进一步承担起社会救助的责任,在每个教区设立济贫机构,派专人负责济贫事宜。

  20世纪以来,为了妥善解决两次世界大战的遗留问题,有效处理经济发展、经济危机、石油危机和金融危机带来的社会问题,积极预防自然灾害的侵袭,有效应对人口老龄化的挑战等,各国政府普遍强化了社会管理和公共服务职能,呈现出以下发展趋势:一是机构职能不断强化。各国政府普遍建立了灾害应急、社会福利、社会事务、优抚安置等多个部门专司其职。二是财政投入不断加大。世界主要发达国家,用于与我国民政工作大体相当的财政支出,从不足1%增加到10%以上;通过一个世纪的努力,建立了惠及全民的社会福利制度。三是体制机制不断完善。主要是引入竞争机制,打破政府对公共服务的垄断,提高服务效益;建立激励机制,吸引私营企业和非营利组织参与提供公共服务;完善税收政策,促进慈善事业发展,形成个人、家庭、社区、政府和市场多元参与的社会福利服务格局;推行“公共服务协议”,激励地方政府提供灵活、多样的公共服务。四是管理和服务质量不断提高。在法制化方面,许多国家形成了完备的法律法规体系和强有力的执法体系;在标准化方面,许多国家就老年人、残疾人、儿童的社会服务制定了详细标准;在科学化方面,形成了专家学者参与的科学决策咨询机制,建立了业务技能培训体系;在人性化方面,发展专业社会工作,提供充满人文关怀精神的多样化、个性化的有效服务。

  对民政工作的基本认识

  从以上我国民政工作的历史沿革和世界其他国家相应的社会管理、公共服务职能的演进中,反映了民政工作的本质属性,体现了民政工作的发展规律,从中可以总结出对民政工作的基本认识。

  第一,民政工作是保障人的基本生存发展权的永恒工作。民政工作做的是人的工作,业务内容涉及到人的生老病死、衣食住行,根本目的是要保障人的生存权、促进人的全面发展。从人类社会发展的规律来看,不管是原始社会、奴隶社会、封建社会、资本主义社会,还是社会主义社会,一切社会秩序的建立及其正常运行,都离不开对民众基本生存需求和基本发展需求的满足,离不开对民众的组织、管理和服务。在生产力不发达的古代和近代社会,需要通过民政工作增进社会互助,提高人类应对贫困、灾害、风险的能力。在当今社会生产力高速发展的情况下,自然灾害、贫富差距、社会冲突等诸多矛盾和问题依然不可避免,需要民政工作来推动解决。即使到了未来的共产主义社会,人与自然的矛盾依然会存在,自然灾害对人的威胁也不可能消失,群体和个人都还会遇到这样或那样的风险和困境;从另一个角度看,发展民主,满足人的结社和社会参与愿望的要求也会更高,民政工作非但不会终结,而且需要有更大作为,只是发挥职能作用的方式方法会有新的变化。可以说,满足人的基本生存和发展需要是民政工作的永恒任务。

  第二,民政工作是所有政府均须认真履行的政府工作。民政工作是政府履行社会管理和公共服务职能的重要方面,是国家意志的体现,民政乃国政,国计连着民生。所以有人说,民政工作是“纯政府性质”的工作。恩格斯曾指出,政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础的,而且,政治统治只有在它执行了它的社会职能时才能持续下去。16~17世纪的一些著名思想家对此曾有过许多深刻论述。洛克曾指出,“政治权力只是为了公共福利而存在和行使的。权力主体不能满足公民对公共福利的要求,就要丧失权力。”现代社会中,政府职能的扩张主要是社会职能的拓展,尤其是在市场经济条件下,政府职能的重心逐渐向社会管理和公共服务领域移动,民政工作在保障基本民生、发展基层民主、提供基本公共服务方面的任务将越来越重。

  第三,民政工作是实现治国理政理念的民心工作。自古以来,“得人心者得天下”,要得人心就要做好为老百姓操心、服务的工作。从本质上看,奴隶制国家、封建制国家和资本主义国家发展社会福利和公共服务,并非真正以全体人民的利益为出发点和归宿,往往只是统治者的御民之术,是消除社会抵抗、维护统治阶级根本利益的一种策略和技巧,正如毛泽东同志所说,封建统治者讲爱民同爱牛差不多,爱牛是为了从牛身上挤出更多的奶,让牛耕更多的田。同时我们也要看到,不论什么制度的国家和社会,实施社会救济和发展社会福利事业,在客观上起到了满足百姓尤其是困难群体基本需要的作用,这对于一个政治集团争取民心、赢得政权、维护执政地位往往具有至关重要的作用。我国历史上开明的封建帝王都标榜“亲民”、“爱民”,把救灾、济贫等工作,作为安抚民心、巩固政权的重要手段。在西方的竞选政治中,一个政党要想取得政权、维护执政地位,往往把自己的政治态度融化到社会福利政策取向中,以此作为争取选票的筹码。战后世界西方国家的政党纷纷完善社会保障和社会福利政策,也确实起到了缓和社会矛盾、赢得选民支持、维护阶级统治的作用。但是,也有一些执政党在发展经济时,忽视了人民群众特别是低收入群众的正当利益诉求,导致贫富悬殊、两极分化,各种社会矛盾凸显和激化,逐渐失去民心,最终丧失了执政地位。我们党坚持全心全意为人民服务的宗旨、“立党为公、执政为民”的理念和“以人为本”为核心的科学发展观,坚持以人民群众的利益为出发点和落脚点。因此,民政工作成为密切党同人民群众血肉联系的桥梁和纽带。可以说,民政工作做好了,党和人民群众的关系就会更加密切,党的执政基础和执政地位就会更加巩固。

  第四,民政工作是检验各种社会制度优越与否的基础工作。民政工作与民生、民主、民权直接相连,与社会制度的价值取向直接相关,不同社会制度下的民政工作既有一些普适性的价值,也有一些原则性的分野。我国是坚持社会主义制度的国家,社会主义建设的根本目的就是要解放生产力、发展生产力,消灭剥削,消除两级分化,走向共同富裕,实现人的全面发展。做好民政工作是抑制贫富分化、促进共同富裕的重要手段,也是推动社会文明进步的重要途径。民政工作的对象是百姓大众,特别是社会上的困难群体、特殊群体、优抚群体。这三个群体虽然只是人民群众中的一部分,但是处于特殊的境遇中,需要政府和社会给予更多的关怀,只有这三个群体的生活得到保障,权益得到维护,全面建设小康社会的目标才能真正实现,社会的富裕、民主、文明、和谐程度才能整体提高,人民群众的生活水平和生活质量才能全面提升,社会主义制度的优越性才能得到充分体现。

  第五,民政工作是与经济社会发展相适应的联动工作。一般来讲,经济社会发展水平高,为人民群众谋福祉的民政工作就会“水涨船高”。在我国历史上出现的几个太平盛世,往往也是民生安排最好、百姓安居乐业的时期。改革开放以来,民政工作之所以快速发展,原因是多方面的,其中最根本的是经济社会的快速发展。从历史唯物主义的观点来看,经济基础决定上层建筑,民政工作是上层建筑的组成部分,必然与经济基础和社会生产力发展水平相适应;另一方面,上层建筑反作用于经济基础,民政工作做好了,也必然促进经济的发展和生产力水平的提高。因此,民政工作适应经济社会发展,是个定律,不能滞后,也不能超前,滞后或者超前都会带来社会问题。

  第六,民政工作是政府主导和社会参与相结合的社会工作。将政府的功能与社会的功能有机地统一起来,推动民政类的工作,是古今中外的共性做法。在政府主导与社会参与二者之间,政府主导是第一位的,社会参与是不可缺少的。政府主导就是要履行立法建制、规划协调、行政管理、财政投入、政策引领、监督服务等职能;社会参与主要是社会组织运作、社会资源投入、社会公民参与,加大民政工作的社会开放度、增强社会透明度、扩大社会参与度。人民群众和社会组织的广泛参与是开展民政工作的重要方面,通过社会互助、社会互动、社会慈善、社会组织、社会工作等,集结并有效发挥全社会的力量,一起解决民生、民利、民权方面的问题,是做好民政工作的有效方式。

  作者 李学举 民政部部长

  原载《社会主义论坛》2009年第8期

  


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