湖北省民政厅课题组

【摘要】

任何一个国家都面临着如何为其公民提供必要福利和保障的问题，并不可避免地遇到一定的经济和社会条件的约束。随着我国改革开放的进一步深入，许多经济及社会问题已经难以为经济快速增长这个单一的指标所涵盖，摸索中的改革实践显然已经大大超前于理论的发展。新一届中央领导集体提出了新的执政理念和执政思想，这表明民政工作的社会背景、工作内涵及外延都发生了较大变化。为适应形势要求，我们全面透彻地分析了民政事业经费理论特征及现状；力求从制度机制上有所突破，重点介绍了国外社会福利、社会救助制度，以及社区建设发挥的职能作用；最后针对我国国情和经济文化特点，为建立合理完善的民政事业经费保障机制，提出了八个方面的构想。以履行好民政职能，维护民利、解决民生、落实民权，实现民政事业新的整体跨越，努力在新一轮“十一五”规划期内再铸辉煌。

【关键词】      民政      经费保障        研究

一、民政事业经费概述

我国当代的民政事业是社会事业的重要组成部分，以“以人为本，为民解困”为发展宗旨，以社会工作为核心，以维护民利、解决民生、落实民权为工作任务，是一个具有悠久历史的中国特色工作体系。民政部门是承担社会保障工作任务重的政府组成部门，担负着社会救济、社会福利、优抚安置及社会互助、基层政权建设、民间组织管理等多项职能，是我国的常设国家行政机构，国务院及地方各级人民政府都设置民政管理机构，行政上受各级政府领导，业务上受上级主管部门指导。长期以来，民政事业一直被看作社会“安全网”、“减震器”，民政部门在维护社会稳定、保障人民群众的基本生活权益、合理调节社会分配、促进经济社会的协调和谐发展等方面发挥了不可替代的作用。但是，民政部门这些功能的发挥是有条件的，也就是说民政事业的发展必须具备一定的物质基础，是以一定的财力保障为前提的。

从某种程度上来说，民政事业的发展取决于两个方面，一方面受到国家经济和社会发展的制约和影响，有赖于国家财政预算安排的民政事业经费的增长；另一方面，取决于如何调度、管理、使用好有限的资金，建立适合民政事业特点的生财、聚财、理财体系。近年来随着民政部门职能的增加、职责的加重，民政事业经费也在不断地增加。民政事业经费70％以上是民政对象的生活费、“救命钱”，因此民政资金能否合理、规范地使用，直接关系到广大民政对象的切身利益，影响着党和政府的形象，事关国家保障政策的落实，关系到社会的稳定和谐、国家的安全。

（一）民政事业经费的理论阐述

第十届全国人民代表大会第二次会议于2004年3月14日通过并公布了《中华人民共和国宪法修正案》，第十四条、四十四条、四十五条规定“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”；“国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障”；“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残疾军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”根据上述规定，国家应当从资金上保障老年人、退休者和残疾者等，在丧失劳动能力的时候有获得物质帮助权利即支付养老金、抚恤金或救助金。国家将维持丧失劳动能力和缺乏生活来源的社会成员的生活保障的大部分工作任务交给了民政部门，国家财政应当支持民政事业发展。

1．民政事业经费的性质与特征

民政事业经费是指国家财政预算用于民政事业方面的专款，是国民收入再分配中属于消费基金的一部分。在目前政府预算收支科目中，指抚恤和社会福利救济费类，包括抚恤费、安置费、城市居民最低生活保障费、农村及其他社会救济费、社会福利费、自然灾害生活救助费、其他民政费七大项。狭义上，就是通常所说的抚恤救济金等。

民政主管部门及所属事业单位在组织兴办和资助社会福利事业，管理有关社会行政事务，开展社区建设和医疗救助等，都需要经费作保证。烈属、牺牲病故军人家属和伤残军人需要抚恤，复员退伍军人和军队离退休干部需要安置，社会孤老、残、幼和发生自然灾害后导致人民群众生活和住房困难的，也需要及时进行救助，以及城市生活无着的流浪乞讨人员救助、民间组织登记管理、婚姻和收养登记管理、行政区划和地名管理、殡葬改革等方面需要的资金和民政事业单位所需的管理经费、供养经费、维修建设等各项经费，统称为“民政事业经费”。因此，广义上讲的民政事业经费，不仅仅是指国家财政预算安排的消费基金部分，还包括用积累基金的一部分安排民政事业基本建设投资的部分，还包括民政部门为有效保障优抚和社会救助对象的生活，而通过多渠道、多形式以捐赠、幕集等方式向国内外企事业单位、社会团体和个人筹措的（预算外）资金和其他资金（含事业创收）。

显然，民政事业经费是民政部门和所属事业单位做好社会救助、社会福利、优抚安置的物质基础和财力保证。民政事业经费不同于一般的行政管理经费，具有涉及面广、法规政策性强、支出稳定等特点，专款专用、重点使用、民主管理是民政事业经费使用的最基本原则，尤其是救灾款、救济款、城乡居民最低生活保障经费等资金被我们称作“救命钱”、“高压线”，这也从另外一个侧面说明了民政资金的严肃性。

⑴涉及面广，是民政事业经费支出范围比较广。这主要是由于民政事业所涉及多元性、群众性、社会性的工作特点决定的，民政部门具体负责救灾救济、最低生活保障、优抚安置、福利服务、医疗救助、民间组织管理、基层政权建设、社区建设、婚姻和收养登记管理、行政区划、殡葬改革等多项工作。而且随着社会经济的发展与我国经济体制的转型，民政事业正全方位、多层次、宽领域地融入社会经济发展各个领域，在更大范围内影响着人们的生活。根据有关统计，目前民政内容已由过去的20多大项，增加到现在的30多大项，越来越事关国计民生和广大人民群众的根本利益。据民政部办公厅统计，2004年，中央领导有关民政工作的批示达372件、新华社发出的民政新闻720条。民政事业经费是民政工作的物质基础，确保了民政事业职能的发挥。

⑵法规政策性强，表现在安排、分配、使用民政事业经费时，一方面要坚持有计划、有重点、区分轻重缓急等基本原则，对直接用于发展民政事业的经费，要给予充分安排，对贫困地区的扶持，自然灾害救济等方面的经费要予以安排；另一方面要严格执行国家的法律法规，执行党和政府有关优抚、救济的方针、政策。对指定的民政事业项目经费，要坚持专款专用，不能挪用。

⑶支出稳定，是指除特大自然灾害救济费以外，民政事业经费支出一般比较稳定，并呈稳定增长的趋势，民政事业单位实行定员定额管理，各类优抚救济对象都要严格按照政策规定标准给予抚恤、救济和补助，支出比较稳定。但是，随着民政事业所涉及内容的拓展与社会经济的发展，要保证民政事业经费逐年有所增长，确保民政事业与社会经济同步、协调发展。

2．民政事业经费预算管理体系演变

民政事业经费主要来源于国家预算安排的资金。民政事业经费预算管理体系是随着国家预算体制的逐步建立、完善而相应建立发展的。新中国成立初期，在国家实行高度集中的统收统支预算管理体制下，民政事业经费支出预算也相应地集中到中央和大区两级，各地方、各单位支出的民政事业经费由中央将支出指标下达到各大区，地方和单位的支出逐级向各大行政区民政部核报。1954年随着大行政区的撤消和各级地方财政的建立，民政事业经费的预算指标则由中央内务部、财政部确定后，逐级下达到县级民政、财政部门。这种方法一直沿用到1979年。其中1968年至1978年的内务部被撤消期间，民政事业经费支出预算指标由财政部直接安排下达。

1980年国家预算管理体制实行重大改革，施行“划分收支，分级包干”一定五年不变的体制。按照规定，国家用于抚恤和社会福利救济费属于地方财政包干范围。财政包干第一年由财政部根据1979年中央下达到地方的民政事业经费支出数额，扣除一次性拨款，作为地方财政包干的民政事业经费支出基数。1980年财政部计划安排18.7亿元，列入地方包干基数的为10.8亿元。省级以下采用何种包干形式由各省自行确定。当时黑龙江、新疆等六省区采用了民政事业经费仍由省级民政、财政逐级下达支出指标，不列入县级财政包干范围。大多数地方实行逐级包干到县级，将民政事业经费包干基数逐级下达到县级。中央财政包干办法又规定，特大自然灾害救济费作为中央专案拨款，不列入地方财政包干支出范围。1980年核定特大自然灾害救济费支出指标6亿元，遭受特大自然灾害的地方，当地方财力确实无力全部解时，由省级人民政府向国务院申请拨款。1982年财政部、民政部又规定，民政部门接收安置的军队干部退休干部和军队无军籍职工的退休费逐级编列预算汇总上报，由中央采摘拨款。1983年中央、国务院决定军队离休干部也移交民政部门管理后，其离休费亦由中央财政拨款。另外，中央财政根据财力每年安排一部分支出指标，以专项拨款方式下达给地方，如提高烈士和牺牲病故军人遗属定期抚恤金和残疾军人抚恤金标准，提高复员军人生活补助标准，给予红军失散人员定期定量生活补助。1994年，中央实行“分税制”财政体制改革后，民政事业经费预算管理体制没有变化，中央财政逐步加大了对地方民政事业经费的转移支付拨款力度。如从2001年开始对城市生活困难居民的最低生活保障制度进行补助，前三年的补助金年年翻番，后两年稳步增长，2005年补助经费达到112亿元。近几年中央财政下拨主要民政经费项目情况也可以说明这一点，见下表：

3．民政事业经费来源分析

1980年以前，国家预算拨款是民政事业经费的唯一来源。随着社会经济体制的改革和社会进步，除国家财政预算安排的民政事业投入以外，近几年各类事业单位面向社会，拓宽服务领域增加服务项目，生产和经营活动的收入增加，发行社会福利彩票募捐公益金、慈善救灾捐赠等资金大幅度增长，但国家财政预算拨款仍然是民政事业经费的主渠道，以2004年为例，占整个民政事业经费开支总额的80％。

在目前建立社会主义市场经济体制的条件下，我国民政事业经费的来源主要有四个方面：

首先，由于民政事业所涉及的工作内容是政府的重要职责，因此，政府拨款是民政事业经费来源的主渠道。如表格1，说明的是1996－2004年民政事业各项费用支出占国家财政支出的比重，以及国家财政投入在民政事业经费中的比重。财政是发展民政事业的物质保证和坚强后盾，民政事业资金主要是通过国民收入分配和再分配形成的，中央和地方财政部门根据国家财政收入情况和民政事业发展的需要，在国家预算中安排用于抚恤和社会福利救济事业的经费。（如表格2）

表格 1   1996－2004年民政事业费支出占国家财政支出的比重 (单位：亿元、％)

资料来源：《2005年中国民政统计年鉴》

其次，是各级民政事业单位的生产经营收入。基于服务的范围、对象不同和接受者的经济承受能力，部分社会福利事业通常采取收费方式和有条件地开展其它经营服务活动来筹集部分资金，以弥补资金的不足或籍此扩大福利事业的规模。（见下表）