国家发展和改革委员会经济研究所课题组
民政部门是政府社会建设和公共服务的重要职能部门，承担着社会救助、社会福利、灾害紧急救援、基层民主政治建设、服务军队和国防建设、民间组织管理和其他专项社会事务管理等工作任务。民政工作事关民生、民权、民利，与人民群众的利益息息相关。我们要按照“三个代表”重要思想的要求，牢记“群众利益无小事”，本着“以民为本，为民解困”的原则，为广大人民群众办实事，解难事，做好事。
随着我国进入全面建设小康社会的新阶段，党的十六届五中全会又提出从经济、政治、文化和社会四个领域构建社会主义和谐社会的任务。一方面，民政工作发展面临着许多新情况、新问题，当前及今后一个时期如何应对，这既给民政部门带来了新的要求和挑战，也提供了新的机遇。而另一方面，当前民政事业人才队伍建设不完善，还存在诸多问题。民政事业的长远健康发展依靠优秀的民政事业人才队伍。因此，全面贯彻落实科学发展观，加强民政事业人才队伍建设工作，关系着民政事业发展全局，任务艰巨，责任重大。
传统意义上的民政工作就是受政府委托，处理好人民群众中的重要事务，做好各种社会保障、社会行政管理、基层政权建设及其他社会工作，其任务就是围绕党和国家的经济体制改革，围绕现代化建设和发展，认真做好救灾、济贫、各项福利、优抚安置、社区服务，社团管理、基层政权建设、婚姻登记等及其他有关社会事务。改革开放新时期，构建社会主义和谐社会的目标要求民政事业的工作领域不断拓展，工作内容不断充实，工作对象不断增加，任务越来越繁重，责任越来越重大，与之适应的人才队伍也在不断的壮大。如果按照工作领域划分，新时期民政事业人才队伍建设应该包括三个方面：一是各级民政机关公务员队伍建设；二是民政系统事业单位工作人员队伍建设；三是工作在带有公立性质实行企业化经营的单位的员工队伍建设。如果按照工作内容划分，新时期民政事业人才队伍建设又可以基本划分为民政事业领导干部队伍、民政企事业单位经营管理者队伍建设、各类民政专业技术人员队伍建设。
一， 当前民政事业人才队伍的现状与面临的挑战
（一） 现状
1，民政事业的人才和人力资源
新中国成立以来，特别是改革开放以来，以毛泽东、邓小平、江泽民同志为核心的三代中央领导集体高度重视人才工作，提出“尊重知识、尊重人才”，实施人才战略，开发人才资源，大批优秀人才脱颖而出、健康成长，在改革开放和现代化建设中发挥了重要作用。民政系统积极响应党中央和国务院的号召，人才队伍建设取得了显著成绩。一方面，民政系统人才队伍不断扩大，各类人力资源总量由1978年的19.7万人发展到2004年的209.1万人。其中，民政行政机关职工总量基本稳定在11万人左右；各种社会福利单位职工由1978年的5.2万人发展到2004年的45.3万人；社会福利企业职工由1978年的14.5万人发展到2004年的152.5万人。另一方面，民政系统人才素质不断提高，结构得到改善。“十五”期间，民政机关干部人事制度改革取得重大进展，民政事业和企业领域市场配置人才资源的格局正在形成，民政系统人才环境逐步优化。
表1， 民政系统分部门的人力资源状况（万人）
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年份
|
合计
|
＃行政机关职工 |
＃提供住宿的社会福利单位职工 |
＃不提供住宿的社会福利单位职工 |
＃社会福利
企业职工 |
|
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004 |
19.7
21.9
2513
27.8
29.1
41.5
48.0
83.4
104.1
132.2
166.9
171.5
179.3
192.7
213.9
230.0
243.1
245.7
229.2
252.5
239.8
228.5
216.9
214.5
203.6
203.8
209.1 |
14.3
14.8
14.8
13.5
12.1
11.2
10.8
11.3 |
2.8
4.3
5.2
5.8
6.4
73
9.2
11.0
12.8
13.5
14.4
14.8
15.6
16.3
17.1
17.5
17.6
17.6
18.1
18.4
18.5
19.9
21.5
22.2
21.0
23.1
23.3 |
2.4
3.1
3.2
3.3
3.4
3.4
3.7
4.3
4.7
4.8
4.9
5.2
5.5
5.7
5.9
6.3
6.4
6.6
7.0
9.9
11.2
13.6
16.1
20.5
19.1
19.4
22.0 |
14.5
14.5
16.9
18.7
19.3
30.7
35.1
68.0
86.6
113.9
147.6
151.5
158.3
170.7
190.9
206.3
219.0
221.4
204.2
209.8
195.3
180.2
165.8
159.8
152.3
150.5
152.5 |
注释：民政事业单位职工＝民政行政机关职工＋民政事业单位职工＋民政企业单位职工
民政事业单位职工＝提供住宿的社会福利单位职工＋不提供住宿的社会福利单位职工。
民政企业单位职工＝社会福利企业职工。
资料来源：中华人民共和国民政部编：《中国民政统计年鉴－2005》，中国统计出版社，2005年7月，北京。
表2， 民政系统收养单位和福利企业职工人数的所有制分布（万人）
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项 目 |
2002年 |
2003年 |
2004年 |
比上年增减(％) |
|
一、收养类单位
合计
国家办
集体办
民办
二、社会福利企业
合计
国有
集体办
民办 |
20.9
7.3
12.6
1．0
152.3
10．0
121.9
20.4 |
20.6
7.6
11.7
1.3
150.5
8.0
118.1
24.3 |
21.1
8.0
11.5
1.6
152.5
7.0 111．0
34.0 |
2.4
5.3
-1.7
23.1
1.3
一12.5
—5.9
41.6 |
|
资料来源：中华人民共和国民政部编：《中国民政统计年鉴－2005》，中国统计出版社，2005年7月，北京。
表三 民政系统人力资源中人才构成现状
|
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民政事业中具有中专及以上学历或专业技术职称的各类人员 |
其中专业技术人员 |
各类人才中具有大学以上学历的达到 |
人才人均年脱产学习时间累计达到 |
|
年份 |
占总人力资源的比重(%) |
绝对人数(万人) |
占民政事业中具有中专及以上学历或专业技术职称的各类人员的比重(%) |
绝对人数(万人) |
占民政事业中具有中专及以上学历或专业技术职称的各类人员的比重(%) |
绝对人数(万人) |
(年) |
|
2005 |
6.30 |
13.53 |
65.0 |
8.79 |
58.0 |
7.85 |
12.0 |
资料来源：根据典型调查推算数据。
表四 民政系统人才的定性情况
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革命化
程度 |
年轻化
程度 |
专业化
程度 |
知识化
程度 |
信息化
程度 |
|
高 |
√ |
|
|
|
|
|
较高 |
|
|
√ |
|
|
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中等 |
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√ |
|
√ |
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较低 |
|
|
|
|
|
|
低 |
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|
|
√ |
资料来源：根据典型调查推算数据。
2，民政教育的体系
民政教育是以民政院校为依托，以民政特色专业建设为基础，以培养合格民政事业专业人才为目标的国民教育。在国家对部属院校管理体制进行改革以前，民政系统共有16所大中专院校。其中，部直属院校5所。
1994年11月民政部人事教育司在上海召开了民政系统中专、干校工作会议，研究探讨了民政教育办学方针和下一步发展思路。部人事教育司李学举司长做了重要讲话，提出了“立足民政，面向社会，多层次、多形式办学”，“院校自主管理、自我发展”等方针，并全面部署了实行民政院校领导体制和内部管理体制改革的措施、步骤，拉开了民政教育深化改革的序幕。1995年民政部人事教育司提出了转变管理职能，对直属民政院校实行宏观管理，以“管方向、管班子、管计划监督、管指导服务”为工作任务，明确了部教育主管部门与民政院校的职责分工，充分发挥了部机关和院校的两个积极性，提高了工作效率和办学效益。1996年10月第一次全国民政系统教育工作会议明确提出了民政教育工作的基本思路：“以有中国特色的社会工作教育为方向，以提高办学水平和层次为目的，深化教育体制和教学改革，搞好民政教育与民政工作实践的结合，加强队伍建设，改善办学条件，增强办学活力，全面提高教育质量和办学效益，为民政事业的发展培养合格人才。”指明了民政教育的发展方向和工作重点。
2000年，根据国务院关于调整国务院部门所属学校管理体制和布局结构的统一部署，民政部积极、稳妥地组织推进了五所直属院校的管理体制改革。对长沙民政职业技术学院和重庆社会工作职业学院分别实行部省共建、“中央与地方共建，以地方为主”的管理体制；济南民政学校交山东省人民政府管理，并入济南大学，成立本科层次的民政学院；民政部管理干部学院、中国假肢矫形技术中等专业学校转制为非学历教育的培训机构。虽然院校管理体制发生了变化，但民政部对民政教育的指导力度并未减小，仍然一如既往地支持民政类院校建设。2001年10月，第二次全国民政系统教育培训工作会议召开，民政部杨衍银副部长、部人事教育司米勇生副司长出席会议并讲话。会议对“九五”时期民政教育工作进行了系统的成果总结和广泛的经验交流，并提出了国家宏观教育体制改革后民政教育继续为民政事业发展服务的工作思路。
经过这些年努力，民政行业已初步形成了一个教育结构基本合理，民政特色专业突出，中等专业教育、高等职业教育、成人高等教育协调发展的教育体系，并取得了明显成就：
(1)深化了院校管理制度改革。逐步形成了主管部门宏观管理、学校自主办学的管理新机制，“管人与管事相结合”的领导班子建设体制，以教育目标责任制、全员聘任制、后勤服务社会化为主的运行新机制，有力地推动了民政教育工作改革发展进程，使民政部属院校改革走在了全国同类院校改革的前列。原国家教委、院校所在省、市教委均给予了肯定和推广，《中国教育报》、《中国青年报》、中央电视台等多家新闻媒体进行了报道。
(2)加强了社会工作、民政管理等民政特色专业建设，使学科内容基本覆盖了民政业务方方面面。其中，长沙民政职业技术学院的民政管理、社区服务等14个民政类专业被国家教育部确定为“国家管理专业点”，民政院校特色专业教育的社会影响力明显提高。
(3)教育投入大幅增长，院校基本建设逐步加强。据不完全统计，截止教育体制改革顺利完成的2000年，民政部对直属民政院校投入资金累计达5亿多元。各省、市、自治区民政部门对所属院校和干部教育培训中心也加大了资金投入。
(4)制订了《关于民政学（干）校教学管理办法》，并逐步建立了教学质量监控体系和教学评价制度，提高了教学质量。同时，针对学生数量大幅度增长的情况，各民政院校高度重视学生管理工作，实施素质教育，大力加强和改进学生德育工作，学生管理水平得到明显提高。
(5)民政院校办学层次实现突破，在校生规模普遍扩大，实现了民政教育工作目标。经过民政部和有关院校的努力，1999年和2001年教育部先后批准原长沙民政学校和重庆民政学校升格成为长沙民政职业技术学院和重庆社会工作职业学院，迈出了高等教育为民政事业服务的实质性步伐。这两所院校正采取联合办学、专升本等形式向本科层次发展，民政系统高层次人才培养基地逐步形成。在办学条件逐步改善的基础上，通过部人事教育司和各省市民政（厅）局的大力协调组织，民政院校的年招生人数也得到了长足发展。目前，长沙民政职业技术学院学院面向全国招生，现有全日制在校学生 12621人。学院有专任教师632人，其中高级职称教师193人、具有研究生学历和硕士以上学位的青年教师158人、专业基础课和专业课教师中具有双师素质的教师337人，另有兼职教师158人。学院设有民政系、社会工作系、殡仪系、康复医学系等 11个教学系（院）部，设置了42个三年制高职专业及专业方向，还有3个专本沟通专业（方向）、6个高职两年制试点专业；民政管理专业为国家级教学改革试点专业，社区管理与服务、老年服务与管理、现代殡仪技术与管理、计算机及应用四个专业为省级教学改革试点专业。2006年3月1日，经重庆市人民政府批准，重庆社会工作职业学院更名为重庆城市管理职业学院，学院现设有民政学院、工商管理系、电子信息工程系、工程管理系、人文艺术系、技师学院管理部（继续教育学院）、基础教学部等7个教学部门，开设33个专业。现有在校生近5000人。
(6) 民政干部培训工作不断进步。民政部管理干部学院的主要职能是：根据民政事业的需求，培养民政高级专业人才；按部规划和计划开展民政干部培训；在部指导下组织开展民政政策理论研究和假肢、殡葬等特殊民政行业技术的研究开发；依托科学研究，举办相关产业；协助部有关部门组织开展民政教育培训对外合作与交流。目前学院（中心）共设有六个系、两个研究所和一个基础教育部。现在学生3000多人，开设了19个专业；教师115人，其中教授、副教授45人。年培训总人数达到8000人次，其中，民政系统干部培训要达到4000人次，村务管理和社区干部培训等要达到3000人次，职业能力培训要达到1000人次。民政部管理干部学院近年以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观为统领，牢固树立“以民为本，为民解困”的理念；紧紧围绕快速发展的民政事业大局，切实发挥学院人才培养、科学研究、社会服务的三大功能，力争合作办学的模式取得新突破，培训工作的水平迈上新台阶，科研工作的能力取得新进展，和谐学院的建设取得新成效。
(7) 民政行业职业技能鉴定培训教材编写工作全面启动。2006年3月27日，由民政部人事教育司、民政部职业技能鉴定指导中心主办的“民政行业职业技能鉴定培训教材审纲会”在北京召开。会议按照民政行业特有工种国家职业标准的要求，分组审议了假肢、殡葬领域殡仪服务员、遗体接运工、遗体防腐师、遗体整容师、遗体火化师、墓地管理员、假肢师、矫形器师等八部职业技能鉴定培训教材的编写大纲，在此基础上形成了教材编写大纲定稿；会上还下达了教材编写任务。来自假肢、殡葬领域的专家以及民政部职业技能鉴定指导中心的有关人员共30余人参加了会议。目前教材编写工作已经全面铺开，书稿有望在2006年年底出版发行。
（二） 挑战
1，新阶段
目前，我国正经历着一场复杂、特殊的社会转型，即从社会主义计划经济社会转向社会主义市场经济社会，从农业型社会转向工业型社会，从乡村型社会转为城镇型社会，从人治型社会转变为法制型社会，从单一同质型社会转变为多样异质型社会。在新旧两种社会体制转轨的撞击和摩擦中，社会原有结构失衡，必然出现新的社会矛盾，产生大量新的社会问题，其中许多社会问题现在已经非常突出，如失业和低度就业现象严重，城市出现新的贫困人口群体，社会转型对婚姻和家庭带来的影响，农业人口的流动，青少年犯罪现象等等。
随着改革进程的不断深入，改革的边际收益将不断递减，反之，改革的边际成本将不断递增，不断出现的各种社会问题单靠过去的思想政治教育是无法彻底解决的，沿用过去行政手段靠各级政府、党团组织去做工作既不能真正解决问题，也会使政府和党团组织不堪重负。
解决社会问题、落实科学发展观、构建和谐社会需要的不仅仅是科学理论的指导，以及具体的有效的方法和技巧的运用，一切先进的理念和方法的付诸实践都需要一大批具有职业道德规范、训练有素的专业社会工作者。任何一种良好的社会保障和社会福利制度，如果没有与之相配套的专业人力资源去实施，都是难以奏效的。因此，通过中等高等学校不断培养专业的社会工作者、通过有效的培训机制不断提高在职社会工作者的综合素质迫在眉睫。
2，新要求
十六届五中全会关于“十一五”规划的建议，开宗明义对我们所处阶段有一个判断——工业化、城镇化、市场化、国际化日益加速的时候。城市化是社会发展的必经阶段，城市化率每增加一个百分点，我国就要新增城市人口一千多万，按照“十一五”规划预定的发展目标，五年我国将转移农业劳动力近五千万人，也就是说大量的农村人口将流动到城市。如何建设一支强大的民政事业人才队伍，管理好新增社会群体，避免或减轻西方城市化过程中造成危害的“城市病”，是摆在民政部门面前的一道难题巨大。
“十一五”时期对民政事业人才队伍建设提出的新要求不仅仅是人才数量上的增加，更重要的是人才知识和技能结构上的调整。城市社会中社区是最基本的构成单位，城市社区工作是社会工作的重中之重，它几乎涵盖了社会工作的所有形式和内容，如社会福利服务、社会生活服务、家政劳务服务等。随着社会转型和改革深化，“单位人”最终将转变为“社区人”，实现社区自我管理和自我服务。现代社区主要是指城市社区，城镇化过程完成之后，社会上的大部分人群都会生活在城市社区中，都市将成为人类居住的家园。因此，在一定程度上，未来社会工作者的主要工作对象是城市居民。城镇化的发展趋势要求我们的专业社会工作者掌握社会工作的一般原理和技能，而且要求他们了解城市，懂得城市经济和城市社会发展的基本特点，了解居民的社会心理，掌握社区生活特点，懂得有关城市的相关知识。
进入21世纪，民政工作（民政管理、社会工作、社区服务、优抚安置、社会保障、社会福利、殡葬改革、老年人服务、戒毒康复等）将成为政府部门的一项重要的基础性工作。社会的需求为广大民政、社工人才提供了前所未有的发展机遇。“十一五”时期是我国经济和社会发展的重要时期，也是民政系统进一步转换职能的关键时期。坚持以科学发展观为指导，实现“十一五”规划确定的民政事业发展目标，把新时期民政工作不断推向前进，人才是关键。开创民政工作新局面，必须抓住机遇，迎接挑战，走人才强部之路。
3，新问题
我国民政事业工作直接面对普通群众，涉及业务领域复杂，工作战线较长，工作人员种类繁多且不断增加，同时，民政部门人才统计的系统工作薄弱，没有经常性的进行人员结构调查摸底，各级各部门之间也缺乏有效的信息协调和沟通，因此，目前我国民政事业人才队伍的存量和增量缺乏科学、准确的统计分析资料，对民政事业各类工作人员的身份结构、年龄结构、文化结构、专业技能现状等基本信息，没有全面的统计数据，人才队伍建设处于初级阶段。目前民政系统人才队伍现状同新形势、新任务的要求还不相适应。主要问题是：
（1） 人才总量相对不足，结构不够合理，创新能力亟待提高。比如我们在调研中发现当前基层民政干部队伍总量不足,尤其是以县(区)级民政部门突出；优抚医院普遍存在的主要矛盾是：管理人员管理水平不高，人员素质偏低，岗位设置和人员结构不合理；地理位置偏僻，缺乏区位优势，难以引进高水平高层次人才。
（2） 人才工作的制度和机制不够健全，人才的积极性、主动性、创造性还没有得到充分发挥。已经有人呼吁强化对基层民政工作效能的考核,因为有压力才能有动力。
（3） 人才资源素质偏低，不能适应新时期工作的需要。我们调研中发现有人认为：无论是哪一级民政干部队伍,一要在"公转"(按照上级业务主管部门的要求)的基础上,还要学会"自转"(有创新、有探索);二不仅要学会"坐而论道"(具有一定的业务水平、政治素质),而且还要敢于"身先士卒";三要正确理解"有限政府"与"无限服务"之间的关系,也就是要开展职业道德教育,把职业道德与党和政府对人民百姓的关怀结合起来。现在基层的人员,极个别的已经把党和政府对百姓,尤其是对困难弱势群体的关怀,当成他们自己个人对百姓的施舍了,此风当刹。
（4）基层民政干部的办公条件差，对人才队伍没有吸引力。基层民政工作是我们整个民政工作的基础，在目前民政业务量不断增加、要求越来越高的情况下，如何提高老、边、少地区基层民政工作人员的素质和办公条件已成为一个重要问题。如新疆许多乡镇仅有一名民政助理员，身兼职务最多的达6项之多（民政工作、残联工作、民族干事、信访干事、乡镇秘书等），而且还要住村下乡。他们整天忙于各种检查、上报材料、村务工作，没有时间参加业务培训和学习，上报的材料很难按时保质完成。现在许多材料上报要求是微机化，但许多乡镇没有钱配设备。他们多数愿意给残联干工作，因为残联给他们配备办公设施，每年还发放诸如保温瓶等小礼品，而民政部门连下乡用的雨鞋子都很难给予解决，且工作量越来越大，以至于一些乡镇民政助理员想调换工作。因此，有人要求要彻底解决基层民政干部的办公条件，实行乡镇民政干事专职化。
民政部部长李学举认为：未来民政工作要适应新形势，关键在民政干部。民政干部是民政事业人才队伍的核心。民政干部需要在思想观念上适应、工作上适应、作风上适应。思想观念上适应，最重要的是思想观念更新。工作上适应，最重要的是要深化改革。作风上适应，重要的是工作落实到位。求真务实，应是民政干部的座右铭，应是民政事业人才队伍的职业道德准则。
4，新趋势
（1）“十一五”期间民政事业人力资源总量增长及其分类预测
|
年份 |
职工合计(万人) |
全部职工人数增长率 |
事业单位职工人数(万人) |
事业单位占职工总人数比重 |
企业单位职工人数(万人) |
企业单位占职工总人数比重 |
行政机关职工人数(万人) |
行政机关占职工总人数比重 |
|
2006 |
212.57 |
-0.99% |
48.56 |
22.66% |
153.54 |
71.66% |
10.47 |
4.89% |
|
2007 |
211.04 |
-0.72% |
49.68 |
23.31% |
151.23 |
70.96% |
10.13 |
4.75% |
|
2008 |
210.15 |
-0.42% |
50.95 |
23.96% |
149.39 |
70.26% |
9.81 |
4.61% |
|
2009 |
209.94 |
-0.10% |
52.38 |
24.61% |
148.03 |
69.56% |
9.53 |
4.48% |
|
2010 |
210.47 |
0.25% |
54.00 |
25.26% |
147.19 |
68.86% |
9.28 |
4.34% |
资料来源：根据中华人民共和国民政部编《中国民政统计年鉴－2005》推算数据。
（2）“十一五”期间民政收养类单位和社会福利企业人力资源所有制分布情况预测(万人)
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2006年 |
2007年 |
2008年 |
2009年 |
2010年 |
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一、收养类单位 |
|
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|
合计 |
| 
