――民政体制机制创新研究
课题申请单位：安徽省民政厅、阜阳市民政局
课题合作单位：中共安徽省委政策研究室
“创新是一个民族的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力，也是一个政党永葆生机的源泉。”在我国全面建设小康社会、努力构建和谐社会新的历史时期，如何以理论创新为指导，推进民政体制机制创新，加快民政事业发展步伐，实现传统民政向现代民政转型，是民政工作面临的重大课题。
按照《辞海》的解释，“体制”是指国家机关、企事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等的总称；“机制”原指机器的构造和运作原理，借指事物的内在工作方式，包括有关组成部分的相互关系以及各种变化的相互联系。从以上定义中可以看出，体制和机制密不可分，体制是机制的宏观基础，机制是体制的微观构成。在本文中，民政体制机制包含两个基本层次：一是民政管理体制和运行机制，即国家行政机关和各种社会组织管理民政事务、发展民政事业的机构设置、组织体系、职责权限、制度安排及其运行中的相互关系和有机联系；二是民政领导体制和工作机制，即各级党委、政府领导民政工作和民政事业的机构设置、组织形式、制度安排及其运行中的内在关系。两者既相互区别又相互联系，共同构成了民政工作和民政事业发展的制度系统，而这一制度系统本身，又是在经济体制、政治体制、社会体制等更大的制度系统或制度背景下存在和运行的。
本文依据民政所处的社会经济基础，以及组织功能、体制特征、管理方法和总体运行机制等因素，将民政分为两大基本模式：传统民政与现代民政。传统民政是与传统农业社会和计划经济体制相适应的社会行政管理模式，现代民政是与现代工业社会和市场经济体制相适应的社会行政管理模式。本文认为，通过改革，不断创新民政的体制机制，是推进传统民政向现代民政转型的必由路径和强大动力。
课题组坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，牢固树立科学发展观，借鉴西方社会科学中的公民社会理论、公共行政理论、治理理论以及新制度主义关于制度变迁和制度创新的理论，广泛涉猎国内外相关研究成果，同时理论联系实际，围绕重点难点问题，深入调查研究，努力就民政体制机制创新提出符合实际的政策建议。
一、民政历史沿革及其体制机制嬗变
中国民政就其内容而言，历史悠久，源远流长，古称“民事”。“民政”一词源于唐代“安民立政”之说，正式使用“民政”概念，是从北宋司马光提出“修治民政”起始的。《宋史·职官七》所载“军谓兵，州谓民政焉”，这里的民政泛指军政以外的一切社会事务管理,其范围非常广泛。由于传统农业社会利益结构简单，社会分化也不那么复杂，国家政权体系的构成也是单一的。中国封建时代的行政、立法和司法机关合为一体，政府功能机构也极为简单，一般只有“吏、户、礼、兵、刑、工”六部。在传统中国的漫长历史中，国家并无专门的民政部门，民政行政管理由各个不同部门所分管，大量社会性事务由地方和乡村宗法社会自治管理。
清末新政时，首次设立民政部。当时民政部承担了现在公安、城建、卫生、测绘、国土管理、民政等部门的全部业务和司法、人事、工商行政管理、税务等部门的业务，可称之为中国近代史上的“大民政”时期。民国时期，中央政府曾先后设立内务部、内政部，主管民政工作，在地方，省政府一般设有民、财、建、教4厅，县一级设有数科，以第一科主管民政。清末和民国时期，由于社会冲突加剧，战乱频繁，国家陷于总体性危机，民政实质上是国家统治社会、管制人民以及缓和阶级矛盾的工具。
新中国成立后，中央人民政府设立内务部，管理全国民政工作。在中国共产党的领导下，民政工作以崭新的面貌出现在世人面前，从此开始了社会主义民政事业的新纪元。新中国成立迄今，在不同的历史时期，由于时代背景、经济体制、社会政治环境的变化，民政的职能任务、机构设置、体制机制也有很大改变。大体上可以划分五个发展阶段：
1、新生初建阶段（1949－1953）。
1949年11月7日，内务部正式成立，新成立的内务部受中央人民政府政务院领导和政务院政治法律委员会指导（当时政务院下设政法、财经等委员会，地位较高）。地方各级人民政府相应地设立了管理民政工作的职能机构，各大行政区设立民政部，各省、自治区设民政厅，城市设民政局，专署和县设民政处或民政科，地方民政部门受同级人民政府统一领导，并受内务部的业务指导。这样，从中央到地方各级政府形成了完整的民政工作管理体系。
为适应新生政权改造旧社会、建立新社会的需要，这一阶段民政部门的职能以建政（承办地方政权建设）为中心，同时开展生产救灾、优抚安置、社会福利、取缔妓女、禁烟禁毒、改造游民等多项工作，内容比较宽泛。由于国家政权刚由“军政”创建而来，民政工作方式和运行机制带有明显的准军事化特点。这一时期，各级民政部门为解决旧社会遗留问题，医治战争创伤，建立和稳定社会秩序，开展了大量的工作，做出了应有的贡献。
2、调整变化阶段（1953－1968）。
随着地方政权创建任务已经基本完成，适应国家进入全面建设社会主义的需要，内务部和各级民政部门把工作重点调整转移到优抚、复员、救灾和社会救济上来。从领导体制变化的看，50年代初期开始，中共中央开始加强对中央人民政府系统各部门工作的领导，后来党中央决定成立财经、政法、外事、科教等小组，将政府工作划分为五大块，各由专人负责分口领导，民政归政法口领导即始于此。同时，各级政府行政管理的分工逐渐向专业化和正规化发展，民政部门与其他部门的分工进行了多次调整，过去“凡属没有专业部门管的人民政事，都属民政部门的业务范围”的分工状况得到了改变。
这一时期，国家逐步建立了高度集中的计划经济体制，民政工作运行机制呈现出计划式、指令性特点，政府对社会事务大包大揽。值得一提的是，在“大跃进”和三年自然灾害时期，民政部门在开展救灾救荒、搞好收容遣送、防止灾民外流等方面，发挥了特殊作用。
3、受挫削弱阶段（1968－1978）。
十年“文革”浩劫使民政事业的发展遭受严重的挫折。1969年党中央决定撤销内务部，原主管的各项民政工作业务分别移交有关部门。其中，救灾、救济、优抚等工作，由财政部管理；行政区划、收容遣送等工作，由公安部管理；残疾人、精神病人等的安置和管理，由卫生部管理；复员转业军人的安置等，由国家计委管理。从省、市、自治区民政厅、局到基层民政组织，都受到冲击，有的被撤销，有的与其他部门合并。随着机构的撤销、合并，民政工作的实际效能受到严重损害，各项业务陷入停滞和削弱，造成了巨大的损失。
4、重建恢复阶段（1978－1992）。
1978年2月召开的五届全国人大一次会议通过了新宪法，决定设置中华人民共和国民政部，作为国务院的一个职能部门，指导全国的民政工作。民政部成立后，地方各级民政机构也随之得到恢复和重建，并且基本上恢复了内务部时期的民政业务和范围。
十一届三中全会后，适应全党工作重点的转移，民政职能相应转移到为改革开放和经济建设服务上来。1980年，中共中央根据加强和改善党对政法工作领导的需要，决定各级党委设立政法委员会，民政部门作为成员单位参加同级党委政法委员会。1983年召开的第八次全国民政工作会议，将民政部门职能界定为社会行政工作，提出“三个一部分”（民政工作是政权建设工作的一部分，是社会保障工作的一部分，是行政管理工作的一部分）的工作属性和“民政工作社会化”的工作思路。这一时期，随着农村和城市改革的推进，民政工作除了救灾救济、优抚安置等传统业务外，新增加了城乡基层民主选举、城市社区服务、社团登记管理等新型工作。
5、加快发展阶段（1992－）。
小平同志南巡讲话后，中国改革开放的步伐大大加快。随着社会主义市场经济的深入发展，经济体制转轨和社会结构转型提速，民政工作的职能范围有了新的拓展，地位作用进一步提升。1998年的国务院机构改革对民政部的职能进行了重大调整：一部分职能被划出，一部分职能被转变，同时新划入一部分新职能。这样，民政部门的职能任务在原来基础上扩展到目前的四大类、20多大项。随着改革的不断深化，民政的工作对象和任务大量增加，运行机制也更为灵活，民政事业步入了加快发展的新阶段。“十五”时期，各级民政部门以“三个代表”重要思想为指导，在党委、政府的领导下，在有关部门的密切配合下，紧紧围绕改革发展稳定大局，以制度建设和体制创新为重点，城乡基层群众性自治制度进一步健全，城市居民最低生活保障制度进一步完善，社会福利社会化进程进一步加快，民间组织管理进一步加强，各项工作的制度化、规范化和法制化水平有了新的提高。特别是党的十六大以来，各级民政部门系统牢固树立和贯彻落实以人为本的科学发展观，紧扣为民主题，把握发展机遇，努力开创新的工作局面，为改革开放和社会主义现代化建设做出了新的贡献。
二、 民政体制机制亟待进一步创新
总体上看，以改革开放为分水岭，我国民政正经历着从传统民政向现代民政转型的历史性转变，这是与我国经济体制转轨和社会结构转型的进程相一致的。这一时期，民政体制机制相应地呈现过渡性特点。因此，在充分肯定成绩的同时，还应当看到，当前旧的体制机制已经解体，但并没有完全消除；新的体制机制初步形成，但尚未健全完善，影响和制约民政工作和民政事业发展的各种体制性、机制性因素依然存在。
党的十六大以来，我国发展步入重要战略机遇期。科学发展观的鲜明提出、经济体制和社会结构的深刻转型、全面建设小康社会与构建社会主义和谐社会的历史性任务，对民政工作提出了全新要求。但是民政体制机制状况还不能够完全适应新形势、新变化、新任务和新要求。其中，事关民政工作全局和民政事业长远发展的体制机制性问题，主要表现在以下四个方面。
（一）社会三大部门的结构性分化和现代公民社会的兴起，要求更好地发挥民政工作在社会建设和社会管理中的重要作用，而现行体制机制还不能够与此完全适应。
所谓社会三大部门，是指现代社会日益分化为三个既相互关联又彼此独立的领域：第一，国家或政府或政府组织，也叫公共权力领域，通常叫“第一部门”，它们属于政治领域；第二，市场或营利组织，也叫私人领域，通常叫“第二部门”，属于经济领域；第三，社会组织，也叫公共领域，是前两者之外的“第三域”，它们属于狭义的社会领域。相对于政府组织，它是非政府组织（NGO），相对于营利组织，它是非营利组织（NPO）。第三部门的其他表述，还有公民社会、市民社会等。在我国，正式文件称之为民间组织。
第三部门的兴起有其必然性，它以民间性、非营利性、公益性、自愿性与组织性为特征，与政府及企业相比有其独特的优势，有助于弥补政府失灵和市场失灵。第三部门的发育与否，已被联合国作为判断一个国家和地区社会资本高低的主要依据。当社会经济发展到一定阶段，非政府组织或非营利组织就应运而生。研究证明，在现代化进程中，当一国人均GDP处于1000到3000美元之间时，由于经济条件与社会土壤开始具备，如果政治条件与政策环境宽松，该国非政府组织和非营利组织将会出现爆炸式增长。
改革开放以来，随着经济体制的转轨以及经过长达27年的经济持续高增长，我国非政府、非营利组织大发展的条件已初步具备。发展社会主义市场经济，深刻改变了政府与市场、政府与企业、政府与社会的基本关系，社会的组织结构、阶层结构、利益结构相应发生了深刻的变化。原有二元社会结构即政府与单位以行政方式维系的社会管理体系逐步走向瓦解，大量人员成为“社区人”、“社会人”，原来“两个阶级、一个阶层”的简单社会结构被新的复杂结构所取代，社会各阶层之间利益日趋多元化与分化重组，第三部门逐步在中国兴起。突出表现在民间组织的数量不断增加，种类日益增多，独立性渐渐增强，影响日益扩大。据统计，截至2004年底，全国民政部门共登记社会团体15.3万个，比上年增长7.7％；共登记民办非企业单位13.5万个，比上年增加8.9％。民间组织越来越成为政府和企业之外，参与社会活动和承担社会事务的一种不可忽略、不可或缺的重要力量。
近年来尽管我国民间组织有了很大发展，但目前仍然数量偏少、质量较低、活力不强，总体上仍处于发展初级阶段。比如，目前我国的慈善公益组织大约100多个，而美国1998年豁免减免税收的慈善公益机构就有120万个。和120万个相比，100个的声音显得比较弱小，得不到社会的足够重视和信任。筹款能力最强的中华慈善总会和中国法律援助基金会的年筹款额还不到8千万元，全部100多家筹款机构的年收入不到GDP的0.1％。又比如，我国农村新型合作经济组织发展严重滞后，目前全国注册较正规的国家级涉农协会只有48家，省级400家，县一级的才有1万家，各类合作经济组织所联系农户数只占总户数的5%左右，功能较弱。
民间组织发展是我国改革开放、市场经济与民主法制建设的必然产物，它本身是“双刃剑”：一方面，民间组织的兴起在我国全面建设小康社会、构建和谐社会中可以起到很大的积极作用，有助于缓解转型时期面临的一系列紧迫而严重的社会问题，分担政府忧愁；有助于协调各方利益，促进社会稳定和谐；有助于开展社会互助、发展公益事业，促进社会文明进步；但另一方面，在经济全球化、政治多极化的国际背景下，由于本土民间组织良莠不齐，国外非政府组织大举涌入，加上中国特殊的复杂国情，如果疏于管理，不善于引导和监督，则很容易失控，影响社会政治稳定。构建社会主义和谐社会，加强社会建设和社会管理，迫切要求改进和完善民间组织管理体制与机制，这已经成为民政工作面临的重大挑战和难题。
改革开放以后，我国逐步建立了以登记管理机关和业务主管单位双重负责为框架，以登记管理、日常管理、监督管理为主要内容的民间组织行政管理体系，对于保障民间组织健康发展起到了积极作用。但是目前民间组织管理体制和机制仍存在诸多问题，突出表现在：
1、大量的民间组织没有进行合法登记。
由于现行法律规定的登记门槛过高，致使大量的民间组织处在游离状态，难以监督管理。据国内专家学者研究，中国各类非政府组织实际数目约300万左右，远远大于登记数字。
2、多头管理、部门分割状况突出。
从民办非企业登记情况看，目前仍分散在民政、工商、卫生、教育等部门；从业务主管单位看，更是部门分割严重。例如与农业管理体制分割类似，现有农村新型合作经济组织分别挂靠在农业、畜牧、水产、农机、水利、林业、粮食、供销、科委、科协、工商联等10多个系统，各自为政，矛盾重重，难以实现跨地域、跨系统、跨所有制发展。
3、民政部门管理力量严重不足。
国务院有关条例规定，民政部门为社团和民办非企业的登记管理部门，负有登记管理、年检审核的管理职责。但是多数地方的基层民政部门没有专门的民间组织管理机构，即使有，人力也很有限，难以应对繁重的工作任务。
4、业务主管单位责任难以落实。
按规定，业务主管单位担负着民间组织的日常管理责任，但事实上很难落实，一些业务主管单位对民间组织的活动很少过问和检查，起不到必要的监督管理作用，更缺少有效、有力、具体的服务和指导。
5、民间组织自律机制不健全。
受长期计划经济体制惯性的影响，加之对民间组织引导不够，民间组织的自律机制普遍发育不足，存在“一放就乱、一管就死”的“两难”困境。
由于民间组织管理中存在的“重登记、轻管理”，“重行政管理、轻依法管理”，“重管理监督、轻培育发展”等诸多不良现象，形成了“表面上管理权力很大，但实际上管理能力很弱”的被动局面，影响和制约了民间组织的健康发展。如果不创新民间组织体制、问题长期积累，必然会给社会发展与社会稳定带来不利影响。面对民间组织兴起带来了一系列矛盾和挑战，迫切需要加强民政部门在社会建设和社会管理中的重要职能作用，进一步创新民间组织管理的体制和机制。
（二）完善社会主义市场经济体制和建设公共服务型政府，要求更好地发挥民政工作在社会保障和公共服务中的重要作用，而现行体制机制还不能够与此完全适应。
在社会主义市场经济条件下，政府职能主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。2003年爆发的“非典”危机给我们的一个重要启示就是，发展不能仅仅理解为经济增长，不能仅仅理解为GDP的增长。坚持以人为本的发展观，促进经济社会全面、协调、可持续发展，应当成为全党全社会的共识。科学发展观对于政府改革的要求是，在社会主义市场经济体制已初步建立新的历史条件下，政府必须适时实现角色的转型，由“经济建设型政府”转变为“公共服务型政府”。
所谓“经济建设型政府”，是指发展中国家在向现代工业社会转变的过程中，以推动经济发展为主要目标，以长期担当经济发展的主体力量为主要方式，以经济增长作为政治合法性主要来源的政府模式。经济建设型政府，比照传统计划经济体制下的政府职能，这是一个进步。但从改革的要求说，这又只能是一个过渡。“公共服务型政府”的理念，是在20世纪80年代“新公共管理”运动蔚然成风的背景下，首先由西方发达国家提出的。这一理念主张管理就是服务，以提供私人或者社会不愿意提供，或者没有能力提供的公共产品为主要职能的政府模式。以公共服务为目标的政府转型是一场深刻的“政府革命”。以政府转型为重点的结构性改革，对于解决我国社会经济发展中的长期失衡、实现全面协调可持续发展以及完成市场化改革都具有决定性的影响，同时也对民政工作的职能、体制与机制提出了全新的要求。
社会保障是现代国家最重要的社会经济制度之一，也是建设公共服务型政府的重要内容。建立健全与经济发展水平相适应的社会保障体系，是经济社会协调发展的必然要求，是社会稳定和国家长治久安的重要保证。 目前我国广义上的社会保障体系，包括社会保险、社会福利、优抚安置、社会救助和住房保障等；其中，社会福利、社会救助、优抚安置等属民政部门主管，工作对象主要是社会弱势群体、困难群体和涉军特殊群体，主要任务是通过多种渠道筹集资金，为老年人、孤儿和残疾人等群体提供社会福利；最大限度地对生活困难的城乡居民实行最低生活保障，对受灾群众进行救济，对城市流浪乞讨人员予以救助，提倡并鼓励开展各种社会互助活动；对以军人及其家属为主体的特殊对象进行优抚安置等。
改革开放以来，在各级党委政府的正确领导和民政部门的积极努力下，我国的社会福利、社会救助、优抚安置等工作取得了长足的发展。民政社会保障工作已经成为整个社会保障体系不可或缺的重要组成部分，对于保障社会安定团结、促进社会和谐发展起到了重要的积极作用。但是应当看到，随着市场经济的发展和社会阶层结构的分化，随着统筹城乡发展和新农村建设的推进，随着国防和军队现代化建设的推进，民政部门所担负的社会救助、社会福利、优抚安置等各项社会保障任务将会更加繁重，而相关领域的体制机制还很不适应新的形势任务需要，存在的突出问题有：
1、民政在整个社会保障体系中处在辅助性的边缘地位。
目前，我国社会保障体系的核心部分是社会保险，包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险等，由劳动和社会保障部门主管。民政部门负责的社会救助、社会福利、优抚安置等各项社会保障工作，处于辅助性位置。根据财政部的报告，2002年中央财政用于社会保障方面的支出达1362亿元，而用于民政事业的财政性支出总计427.2亿元。全面建设小康社会，必须保障民生的基本需求；构建和谐社会，面临的一个很大挑战就是如何避免因贫富分化造成的社会断裂。近年来，我国社会主要群体弱势化程度不断加深，社会成员中人口最多的农民和工人处于严重的弱势地位(比较贫困的人口约达2.2亿，其中农村约1.5亿，城市约3000万，农民工约4000万)，他们的生活处于困难状态，他们的基本权益难以得到保障，由此带来一系列社会问题。加强和完善民政保障体系，绝不是权宜之计，而是一项长期的艰巨的政治任务。
2、城乡二元分割的社会救助制度。
在我国长期形成的“二元结构”下，城乡公共产品供给上实行“两种制度”，城乡之间社会各项事业发展呈现严重的不平衡状态，社会救助也不例外。目前，城市居民享有最低生活保障，基本做到“应保尽保”，而农村低保制度还处在探索阶段，截至2004年底，全国只有8个省份建立了农村最低生活保障制度。由于城乡分割、地区发展各异，城市与农村低保资金投入不平衡、救助水平相当悬殊。在一些地方，实行税费改革之后，集体公益金的来源阻断，地方政府又无力投入，使得贫困群体的生活很难得到保障。统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设，迫切要求加大公共财政和公共服务对农村的覆盖，加快建设城乡一体化的社会救助管理机构和体系。
3、社会福利服务难以满足社会实际需求。
目前，我国社会福利事业仍然严重滞后于社会和经济发展，社会福利机构数量严重匮乏。许多地方计划经济时期形成的只对“传统民政对象”服务的观念还没有彻底转变，民政部门“直属、直办、直管”的做法还没有完全改变，对计划经济条件下形成的社会福利事业管理体制和运行机制的改革还不到位。据有关部门调查，全国现有1400万左右的老年人要求进入福利机构养老，占老年人口总数的11%以上，而各类福利机构中能够提供的老年人床位不到全国老年人总数的0.8%，与发达国家的5%－7%的机构供养比例相比，差距较大。同时，现有社会福利机构布局不合理，多为集中在机构的收养服务，而广大老年人、残疾人最需要的就近就便、支持居家养老的社区福利服务严重匮乏。
（三）巩固城乡基层政权和完善城乡基层治理，要求更好地发挥民政工作在城市社区建设和农村社区发展中的重要作用，而现行体制机制还不能够与此完全适应。
扩大基层民主，完善城乡社区治理，是发展中国特色社会主义民主政治的必然趋势和重要基础。科学地指导城市居民自治和村民自治工作，推进城市社区建设和农村社区发展，加强基层政权建设，是新形势下各级民政部门担负的重要职责和民政工作的重要内容。
“社区发展”作为一种理论和社会实践，是伴随着现代社会的变迁和现代化转型而出现的。依据联合国关于社区发展的标准定义，社区发展意指“一种过程，即由人民的自己的努力与政府当局联合一致，去改善社区的经济、社会、文化环境，纳入国家生活之中，对国家的进步，克尽其最大的贡献。此一复合的过程，包括两大基本要素，即由人民自己的参与并尽可能靠自己创造的努力改进其生活水准；由政府以技术或其他服务以促进其发挥更有效的自觉、自助与互助。”
上世纪80年代中期以后，社区发展的一个新趋势是与“治理”理论日益结合起来，从社区发展向社区治理转变，在全球范围内产生了越来越大的影响。所谓“社区治理”，是指以社区为基本范围，以与社区公民生活直接有关的公共政策制定和公共服务提供为主要治理对象，依靠社区内政府、企业组织和公民组织之间建立的社会网络组织，通过社区内公民直接的、广泛的参与而形成的基本治理模式。治理意味着一系列来自政府，但又不限于政府的社会公共机构和行为者；意味着公民社会正承担越来越多的原先由国家承担的责任；意味着政府有责任使用新的管理方法和技术更好地对公共事务进行管理和引导等。
中国最早开展社区发展的实践是在上个世纪初，当时产生了著名的“乡村建设运动”。改革开放后，民政部“漳州会议”提出“社区服务”的概念，由此开展了城市社区发展的新实践，继而社区建设被列为我国城市管理工作和城市民政工作的重心。与时同时，随着农村基层民主政治建设的推进，以村民自治为核心的乡村社区发展也迈出新的步伐。特别是近年来，在各级党委、政府的领导和民政部门的大力指导下，全国各地城乡基层民主不断扩大，城乡社区普遍建立了基层民主自治体系。广大人民群众在城乡基层群众性自治组织中，依法直接行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权利，对所在基层组织的公共事务和公益事业实行民主自治，已经成为当代中国最直接、最广泛的民主实践。但是，由于实践探索时间还不长，加之我国社会体制还处在转型时期，城乡基层治理和社区发展中不可避免地还存在一些问题，其中体制机制性的问题主要有以下几个方面：
1、基层民政工作的广泛性与民政机构协调能力较弱的矛盾。
民政工作具有广泛性、社会性、群众性特点，横向和纵向联系的部门、单位都较多，而且越是到基层，越是面广、量大、情况复杂。但是县、区一级民政机构职责、权限及功能与此明显不相适应。目前基层民政机构普遍处在“小马拉大车”的运行状态，在开展社区建设、社团管理、双拥创建、基层民主选举等工作的过程中，往往感到十分吃力。
2、基层民政工作的繁重性与民政队伍力量薄弱的矛盾。
我国城乡社区缺乏专业性的社区工作者队伍，大量的民政工作和社会工作依靠基层乡镇、街道的民政力量完成。但是目前城乡基层的民政力量十分薄弱。据调查，农村税费改革以后，一些地方民政助理员在乡镇机构改革中被精减分流，由于失去专职民政干部，基层民政工作无人去落实；有的乡镇虽然挂了一块民政所的牌子，但是有庙无和尚；有的乡镇虽然有民政助理员，但大多是聘用的，并兼任了乡镇许多打杂的工作，根本无暇顾及民政事务。基层民政工作任务十分繁重，如优抚金、养老金、低保金、救灾款物的登记造册审核发放、婚姻登记、基层政权和村委会建设等等，这些具体工作都要做，且要求件件落实到村与户，没有一个专职机构，没有2~3个办事人员是难以完成的，基层对这个问题的呼声非常强烈。
3、基层民政工作的服务性与社区服务组织发展滞后的矛盾。
搞好基层民政工作，需要多元化的组织主体、多元化的资金投入渠道。但目前城市社区服务的主体还比较单一，主要由街、居组织承担，非政府、非营利组织发展严重滞后。农村新型合作经济组织虽然方兴未艾，但总体上发展滞后。社区服务组织发育不足，难以满足城乡居民多样化、多层次的服务需求。
4、基层社区的自治性与群众性自治组织行政化的矛盾。
调研发现，长期行政推动下的城市社区建设，很容易演变成一项自上而下的行政任务和指令，变成政府直接参与社区建设的实施活动，变成在城市基层不断强化行政目标、权力和功能的过程，社区居委会成了部门工作任务的承受层、操作层、落实层，面对流动人口、计划生育、社会治安、文明创建、社会保障、环境卫生等各项任务，工作不堪重负，疲于应付。这与社区发展的理念大相径庭。农村群众性自治组织也存在同样的问题。农村税费改革和免征农业税后，村级组织虽然不再充当催粮派款的工具，但仍以完成乡镇下达的各项工作任务为主，加之村干部报酬改为财政转移支付，乡镇通过“管人、管账、管工资”的办法，加强了对村级组织的行政管理和控制，强化了村民委员会的行政化倾向，村民自治功能日趋萎缩，这不符合农村社区发展和社会进步的方向。
（四）加强党的执政能力建设和完善领导方式，要求更好地发挥民政部门在主管社会行政事务中的重要作用，而现行领导体制机制还不能够与此完全适应。
党的执政能力，是指党提出和运用正确的理论、路线、方针、政策和策略，领导制定和实施宪法和法律，采取科学的领导制度和领导方式，动员和组织人民依法管理国家和社会事务、经济和文化事业，有效治党治国治军，建设社会主义现代化国家的本领。进一步创新民政工作和民政事业的领导体制和工作机制，是加强执政能力建设，提高构建社会主义和谐社会能力的客观要求。
改革开放以来，我国民政的领导体制状况发生了两个矛盾的变化：
一方面，民政部门作为政府主管社会行政事务的职能部门的地位得到确立，并逐步强化。在改革开放之后的历次国务院机构改革中，民政部都是保留单位，其基本职能一直没有改变。1988年和1993年国务院两次机构改革，都确定“民政部是国务院主管社会行政事务的职能部门”。1998年的国务院机构改革除了规定民政部是主管社会行政事务的政府职能部门之外，在政府部门序列上将民政部列入“国家政务部门”， 这表明民政部门作为政府主管社会行政事务的部门，职能地位有进一步强化的趋势。
而另一方面，民政部门作为党委政法口成员单位的状况沿续至今，但地位逐步边缘化。民政部门归政法口，始于建国初期的政务院政治法律委员会，沿袭至五十年代党中央成立政法领导小组，改革开放初期中央设立政法委员会后，继续保持了这一归口体制。但是随着党委政法委职能逐步演变为领导和协调公安、检察、法院、司法行政、国家安全等部门分工协作，支持、监督和保障司法机关依法独立行使职权，社会行政事务日益从政法工作中分离出来，由此导致民政在政法口地位的边缘化。
据调研，目前市、县一级民政工作的分管领导一般有分管政法的党委副书记，常委、政法委书记，政府分管副职等；组织形式一般是在党委、政府分管领导牵头下，成立各种议事协调机构，如城市社区建设工作领导小组、村务公开与民主管理工作领导小组、民间组织管理领导小组、殡葬管理改革工作领导小组、双拥工委等等，领导小组办公室设在民政局。由于领导分工交叉重叠，各部门职责不清，容易出现议而不决、决而难行等现象，工作效率很受影响。此外，由于民政局和民政工作在政法口及政法工作中的边缘化，除了救灾、慰问等应急性、政治性工作外，平时摆不上重要议事日程，民政工作没有从根本上摆脱“救火器”、“大保姆”的传统形象。上述矛盾和问题的出现，反映了现行民政领导体制机制已经不能够适应新的形势变化和时代要求。
1、与民政工作职能的变化不相适应。
根据1998年机构改革的定位，民政部门担负的职能任务，主要包括：“八项管理”，即行政区划管理、勘界管理、地名管理、社团管理、民办非企业单位管理、婚姻管理、殡葬管理、收养管理等，是专项社会行政管理方面的工作；“六项服务”，即拥军优属、优待抚恤、烈士褒扬、退伍安置、军队离退休干部安置和服务管理、军队无军籍退休退职职工安置等为军队和国防建设服务的工作，是政府承担的涉军工作方面的社会行政事务；“五项救助”，即对城乡贫困户、鳏寡孤独、老弱病残、灾民难民、生活无着人员实施救助，是政府维护和保障弱势群体基本人权方面的工作；“二项建设”，即基层政权建设和基层群众自治组织建设，这是政府对基层民主政治建设工作实施的管理。以上这些工作，均属于社会性事务行政管理的范围。而政法口其他各部门，如公安、检察、法院、司法、国家安全等部门的职能，均属于专门的执法、司法性质的工作，且相互之间存在着法制上的分工合作及相互监督的有机关系，唯独民政部门例外。因此，民政部门作为成员单位参加同级政法委员会，不再适宜，实际工作也不需要。
2、与以人为本执政理念的要求不相适应。
民政归口政法体制的形成，是与计划经济体制时期民政工作在社会治安管理中的作用相适应的，带有明显的“管制性”、“工具性”痕迹。管制行政是传统政治管理的特征，在管制行政理念下，政府与公民的关系不对等，政府的行政方式以强制手段为主，政府以管制手段进行行政管理活动。进入新的历史时期，面对我国体制转轨、结构转型的重大转变，面对政治、经济、文化、社会等各个领域的深刻变化，我们党鲜明地提出以人为本的科学发展观，要求坚持最广泛最充分地调动一切积极因素，努力构建社会主义和谐社会，这是执政理念的与时俱进和重大创新。社会主义和谐社会应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。坚持以人为本，构建和谐社会，要求政府从“管制行政”向“服务行政”转变，做到依法管理社会行政事务，更好地为发展服务、为人民群众服务。
3、与完善党的领导方式不相适应。
十六届四中全会《决定》明确要求，“按照党总揽全局、协调各方的原则，改革和完善党的领导方式”，“地方党委要结合本地实际，确定经济社会发展的基本思路和工作重点，加强和改进对经济社会重大事务的综合协调，确保中央的方针政策和各项部署的贯彻落实。涉及国民经济和社会发展规划、重大方针政策、工作部署以及关系国计民生的重要问题，由党委集体讨论决定，经常性工作由政府及部门按照职责权限决策和管理。”民政工作中的许多事项，有的关系到国计，有的关系到民生，任务十分艰巨而又繁重，迫切需要各级党委、政府摆上重要议事日程，切实加强领导和组织协调，及时研究民政工作中遇到的重要问题，帮助解决基层开展民政工作中遇到的难题，提高领导效率。而目前民政的领导体制和机制，还不能够完全适应这一要求。
三、 国外相关领域状况、发展趋势与启示
国外对我国民政有借鉴意义的领域，主要集中在社会管理、社会保障、社区发展、社会工作行政等方面。西方国家尤其是欧美等发达国家，在完成工业化和城市化的历史进程中，逐步形成和完善了与资本主义政治制度、经济制度相适应的社会管理、社会保障和社区发展的体制与机制。
（一）国外社会管理：政党、政府与非政府非营利组织之间结构互联、功能互动的体制与机制。
上个世纪60、70年代以来，特别是近年来，世界各国的非政府组织或非营利组织迅速发展，日益成为显著的经济、政治和社会力量，并且逐步向国际化、全球化发展。从西方各国的政党、政府、民众与非政府组织或非营利组织的关系看，具有以下几个明显特点：
1、各国政党普遍重视建立与非政府组织的体制化联系，为政党竞选服务。
西方各国民众的自治水平较高，拥有大量的形形色色的社会团体和特殊利益群体。可以说，基本上选民都属于这些非政府组织中的一个，有的还是几个非政府组织的成员。比如在美国，70%的人至少属于一个非政府组织，1/4的人是4个或更多组织的成员。非政府组织的声音对政党选举的影响是很大的，任何一个政党和政治家都不可能无视这种力量的存在。西方各主要政党通常以选举活动为主轴，竭力加强与非政府组织的沟通和联系，把各种民间组织团结在自己的周围，扩大政党的社会基础，增强政治影响力。
为了赢得选举胜利，西方各国主要政党都非常重视与社会团体和特殊利益的联系，一般都要求自己的党员积极投身于各个社会团体，争取各个团体的支持，最典型的当属西方各国的工会与社会民主党和共产党的关系。政治精英、政党与社团、民众等之间的体制化联系其实是密不可分的，共同交织在一起，多渠道多层次地作用于政党与民众、政党与社团、政治精英与民众和社团之间，形成了政党与民众相互联系的复杂交错的巨大网络。
2、各国政府普遍重视对非营利组织的财税支持，资助其开展社会福利服务。
西方各国对非营利组织的资助达到相当高的水平，在美国，非营利组织的收入中有31%来自政府基金或政府合同；英国非营利部门总收入的40%左右来自政府拨款；德国的资助水平更高，给予非营利组织的财政支持约占非营利组织收入的68%。
政府对非营利机构的扶持还体现在税收方面的优惠政策上。比如美国联邦税法区分了25种可以享受豁免联邦所得税的非营利组织，此外，还给予向非营利机构捐赠的机构和个人以税收优惠。与此同时，政府与非营利组织的合作日益增多，逐步形成了相互依赖、比较密切的伙伴关系：前者出钱、后者办事。如美国政府参与社会管理的方式之一是资助慈善和志愿组织参与社会性服务，包括直接为他们提供基金支持和直接与慈善和志愿组织签署合同；直接为那些参与低收入阶层服务的慈善和志愿组织会费；间接支持包括免税、减税；为从事儿童照顾、老人照顾、住宅补贴的慈善组织和志愿组织提供税收信用等。为了争取政府的高额资助，非营利组织之间往往围绕服务质量和效果展开竞争。
3、对非营利机构实行分类管理，简化注册管理，完善法律监督。
分类管理是美国政府对非营利组织管理的特色之一，根据美国法律，其非营利组织包括150多种类型，覆盖的领域非常广。非营利机构的注册则很简单，例如在美国，只需要提交一份两页纸的机构章程，写明机构名称、目标，说明不为任何私人谋利益的宗旨，然后交由州内政司批准即可。政府对非营利机构管理的形式，主要是税收控制和法律监督。比如联邦税收法是美国管理非营利机构的主要工具，国内税务局是负责监管和规制非营利部门的主要机构，主要是对非营利机构的经营活动进行管理，审查和判定其经营活动与自身工作性质的相关性，区分与非营利机构有关及无关的经营活动，并依法对其减免税。
4、非营利机构的自律机制比较健全。
例如美国独立部门、美国基金会联合会、美国全国非营利机构董事会中心、美国慈善信息局等，全是由非营利机构的负责人自发地联合组成的全国性行业机构。主要功能是交流信息、研究公共政策、增进组织的公开性和透明度，以保证非营利机构具有活力的健康发展。如美国慈善信息局是一个民间的专事评估的组织，其服务对象是希望捐赠的捐款人，评估对象是面向全国公众筹款的慈善机构，评估结果以季报形式公诸于众。
(二)国外社会福利：逐步从“福利国家”向“福利社会”的体制机制转变。
社会福利制度是现代社会调控机制的重要组成部分，西欧是这个制度的发祥地。1942年英国发表著名的“贝费里奇报告”，提出了系统化的“福利国家”政策。此后欧美国家纷纷效法，国家开始大规模承担社会福利事业，使社会保障领域的国家调控职能全面扩大，福利支出成为国家的主要支出之一。20世纪下半叶，英国率先宣布建成“从摇篮到坟墓”均有保障的福利国家。接着，欧美各国陆续宣布实施“普遍福利政策”。虽然各国的具体形式和措施有所不同，但基本内容包括三个方面：提供基本收入以维持生活；减少由于生老病死和失业所产生的“不安全”；提供全体社会成员享有的一系列社会服务。“福利国家”是欧美国家社会保障体系的历史性转折点，它是英美等西方国家在20世纪后期的矛盾危机中，得以保持政权稳定的一个主要原因。
但是，福利国家在其发展过程中也不断地积累并暴露出其负面作用，主要表现在是国家社会福利开支大、负担重；二是企业成本上升，竞争力降低；三是增加了个人对国家和社会的依赖，使整个社会缺乏活力。上世纪70年代以后，欧美国家盛行“新自由主义”，开始对福利国家政策进行大幅度调整。进入90年代，源于社会民主主义的“第三条道路”应运而生，为西方国家社会调控机制的发展提供了新的思路。在福利政策方面，该理论不主张取消福利国家，而主张重建福利国家，即由积极的福利社会或社会投资国家来取代传统福利国家。在此指导下，英美等国家的社会福利政策呈现以下变化：
1、推行“工作福利”计划，使福利政策经济化。
工作福利计划强调教育在福利改革中的重要作用，认为缺乏工作的经济动力只是失业的一个原因，劳动者在教育、劳动技能、工作经验方面的不足是导致失业更为重要的原因。因此，政府把为失业的年轻人、长期失业者等提供工作培训或全日制教育，作为福利政策改革优先考虑的领域。
2、推动社会福利服务社会化，建立社会福利行政新模式。
政府将大量的公共服务项目，采取合同承包、公私合作、凭单制度等市场化的办法，交给第三部门来经营，政府负责制定政策，提供资金支持和监督执行。在美国，非营利组织及其服务在全部社会服务中的比例相当高，几乎占所有社会服务的一半，甚至更高。
3、逐步下放社会福利权。
英国、法国、美国是较早推行权力下放的国家。美国将社会福利服务经费改为总括性补助方式，由地方政府自主决定服务内容，支配所需费用。地方政府又采取委托形式让非营利组织提供服务，政府提供补助。这样，社会福利服务就出现了从联邦到地方、再从地方到非营利组织层层下放的发展趋势，不仅提升了社会服务的质量，也增进了效率，节约了资源。
(三)国外社区发展：自治化管理与多元化服务有机结合为一体的体制机制。
世界各地社区的组织管理大都有自己的特色，现代社区组织管理模式的差别往往取决于政府和社区以及其他社会服务机构之间权能配置的方式。由于社会政治、经济制度和专业社会工作的发展，欧美等国家到现代已经形成了比较完备的城市社区自治组织管理体系，具有以下特点：
1、社区享有高度的自治权。
欧美国家的城市社区自治组织管理机构健全，权限职责清晰。许多城市都订有自己的宪章或者相应的法规，对社区自治组织机构的权限作出明确的规定，并且具有法律保证。例如美国的城市社区没有政府基层组织或派出机构，实行高度民主自治，依靠社区自治组织来行使社区管理职能。美国的社区委员会成员由居民民主选举产生，具有一定的任期，他们大都是志愿利用业余时间义务为社区服务。社区自治组织不仅享有社区发展规划与目标、社区公共事务、社区文化活动等方面的决策权与管理权，还享有对市政府行政管理以及专业机构的社区服务管理的建议权、监督权。
2、社区福利服务主要由非政府非营利组织承担，政府给予资助。
在西方发达的工业化国家中，英国的社区福利服务起源最早，早期的慈善会社、睦邻运动都起源于英国。20世纪中叶，英国在福利国家政策变化下形成了“社区照顾”模式，它是一个由多元主体构成的以社区为中心的社会福利与服务体系。德国的“邻里之家”也是颇具特色的一种社区服务活动，“邻里之家”是自我经营、自我管理、自负盈亏的社区服务机构，但其服务活动得到政府的一定资助与监督。
当代美国的社区服务颇具规模，大量的、具体的社区福利服务项目，由非政府非营利组织承担和实施。社区服务组织在美国第三部门中占有重要地位，享有美国政府的资助和税收等方面的优惠政策。美国的社区福利服务是以“社区干预”为主要目标，这种“社区干预”包括对贫穷、失业、犯罪和环境污染进行的干预。通过居民的广泛参与，了解自身的需求，并采取积极的改进行动，重在公众的参与和公私机构的协助，以提高社区居民的福利和生活质量。
(四)国外社会工作行政：依法管理、宏观调控、行业自律、开放合作的体制机制。
相对于我国的民政工作，西方国家称之为社会工作。社会工作行政，是西方国家推行相关社会福利工作的公共行政事务的一部分，亦称社会福利行政，范围比较宽泛。在各国政府机构中，有的专门设立内政部、社会部进行管理，有的由相关职能部门分工管理。总体上看，欧美国家的社会工作行政体制和机制有以下几个特点：
1、注重依法管理。
欧美各国政府对非营利非政府组织的管理、对社会福利的管理、对社区发展的管理等，都有相关法律法规作保障，从宏观层面上加以管理和调控。
2、注重通过政策、立法推动社会工作发展。
包括社会福利、社区建设、社会发展等在内的社会政策，历来是现代西方各政党竞选纲领中的重要口号，也是执政后的重要施政内容。比如克林顿竞选美国总统时，就鲜明地提出包括社会福利改革、社区发展等政治口号。克林顿当政期间，美国政府批准支持以信仰为基础的组织或社区组织参与社会服务，批准支持信仰为基础组织的法规，并给予资金支持。现任总统布什在２０００年的竞选纲领中，把支持以信仰为基础的组织和社区组织提供社会服务作为任期目标之一。当选后，布什立即成立白宫信仰为基础和社区办公室，拨款支持社会弱势群体。最近发生的一个变化是，美国政府开始关注政府拨款和捐款的绩效问题，并委托大学和研究机构进行研究，评估非营利组织的投入和产出。美国国会参议院财经委员会正在就非营利组织的问题责性、透明性和运作能力建设等治理问题进行听证。
3、注重发挥全国性社会工作者协会的作用。
如美国社会工作协会下属社会工作行政委员会，专门从事行业公共管理和指导，还制定通过了全国社会工作者守则。
4、注重建设专业化的社会工作者队伍。
在西方国家，社会工作者是指受雇于公、私立社会福利服务机构或设施中、从事社会服务的专业工作者，即是以帮助服务对象克服社会生活障碍，提高社会生活适应能力为职业生涯的人员。这类人员有别于一般利用业余时间从事社会公益事业或社会服务的志愿工作者，要求具有一定专业认证资格。
5、注重国际间的合作。
目前，国际社会工作者组织的构成多种多样，包括国际组织与机构、国际性组织机构以及专业性的从事国际社会工作的国际社团与组织等。近年来，在联合国有关机构推动下，西方国家和许多发展中国家的社会工作在交流合作中不断向前发展。
西方国家的社会管理、社会保障、社会发展以及社会工作行政的体制和模式，建立在本国政治制度、经济制度的基础之上，有着特定的历史背景和社会经济条件。从本质上说，西方资本主义国家的社会管理、社会保障等职能，是为资产阶级的政治统治和多党政治服务的，与我国民政工作的社会主义属性有着根本不同。但是其管理体制和运行机制中的某些方面，比如：通过政党的政治活动、政府的资金支持和完善法律法规，加强对非营利组织的监督管理和宏观调控，使之为政党和政府服务；完善社会保障制度，推进社会福利的社会化，建设福利社会；充分发挥社区的自治功能，与福利政策相结合，大力资助发展非营利福利服务组织；注重建设专业社会工作者队伍；注重社会管理政策、社会保障政策、社区发展政策之间的衔接协调，形成系统的社会政策体系，等等，对于我国民政工作和体制机制创新有一定的借鉴、参考意义。我们应当吸取其中合理的内容，坚持走中国特色民政之路，努力探索符合我国国情，符合社会主义市场经济发展，符合社会主义民主政治要求的民政工作体制与机制。
四、推进民政体制机制创新的若干思考和建议
当前和今后一个时期，我国处在全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设新的发展阶段。面对我国社会经济结构转型和政府职能转变的新形势，适应社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“四位一体”的新要求，迫切需要进一步解放思想，与时俱进，加快民政职能转变和体制机制创新，推动由传统民政向现代民政转型。
推进民政体制机制创新，必须坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，牢固树立和全面贯彻以人为本的科学发展观，坚持走中国特色民政之路，以理念创新为先导，以制度创新为核心，以组织创新为关键，以建设“民本、服务、法治、效能”民政为目标，切实加强社会管理体制的建设和创新，完善社会管理体系和政策法规，整合社会管理资源，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，建立健全政府调控机制同社会协调机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量同社会调节力量互动的社会管理网络和机制，推进传统民政向现代民政转型，努力开创民政工作和民政事业新局面。
推进民政体制机制创新，必须正确处理民政工作的政治性与社会性的关系，既要坚持正确的政治方向，又要突出民政工作的社会管理属性；必须正确处理政府管理行为与社会管理行为的关系，既要强化民政部门在社会建设和社会管理中的功能作用，又要充分发挥其他社会组织在社会事务管理中的作用；必须正确处理民政工作社会化与社会工作本土化的关系，既要重视借鉴西方社会工作经验，又要充分考虑中国国情，走中国特色民政之路。
(一)解放思想，创新理念，抓住新时期民政工作面临的重大机遇。
推进民政体制机制创新，首先要解决思想理念问题。党的十六届四中全会从全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面的全局出发，提出了构建社会主义和谐社会的重大任务。这表明，中国特色社会主义事业的总体布局，更加明确地由社会主义经济建设、政治建设、文化建设三位一体发展为社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体。明确提出构建社会主义和谐社会，反映了我们党对执政规律、执政能力、执政方略、执政方式的新认识，为我们紧紧抓住和用好重要战略机遇期、实现全面建设小康社会的宏伟目标提供了重要的思想指导，为做好新时期民政工作指明了方向。
胡锦涛总书记强调指出：要努力做好构建和谐社会的各项工作，切实加强社会建设和管理，善于把加强社会建设和管理同推进经济社会协调发展紧密结合起来，同推进基层民主建设紧密结合起来，同加强党的执政能力建设紧密结合起来，把社会建设和管理提高到一个新的水平。创新民政体制机制，做好民政工作，对于加强党的执政能力，促进社会和谐，具有两大无可替代的重要作用：一是内部化的功能。通过充分发挥基层党组织和共产党员服务群众、凝聚人心的作用，发挥城乡基层自治组织协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用，能够将大量矛盾化解在基层，消化在内部。二是社会化的功能。通过充分发挥社团、民办非企业单位、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，发挥社会福利机构、慈善机构和社区服务机构服务群众、满足需求、分忧解愁的作用，使大量的矛盾和难题通过社会化渠道分流，通过社会化的机制解决。民政部门作为主管社会行政事务的国家政务部门，理应抓住和谐社会建设的重大机遇，进一步解放思想，与时俱进，创新民政理念、民政理论、民政体制和机制，切实担负起社会建设和社会管理的历史重任。
（二）创新民间组织管理体制，努力形成国家与社会的良性互动机制。
1、完善双重管理，加强政治领导。
进一步完善登记管理和业务主管单位双重管理的体制，借鉴国外经验，对民间组织实行分类管理，建立健全依法分类管理的具体办法。
以党建为载体，加强对民间组织的政治领导，建议各级民间组织管理局成立党委，协助配合组织部门抓好民间组织党建工作。同时适当提高民间组织管理局的机构规格（建议民政部民间组织管理局为副部级），扩大人员编制，充实队伍力量。民政部门对民间组织的管理工作，由登记管理转到登记管理、政治领导和行政监管“三结合”上来。
2、降低登记“门槛”，依法加强监管。
在目前还不具备完全放开各类民间组织条件的情况下，建议适当放宽对经济社会发展急需的民间组织的登记控制。对尚不符合登记条件的非正式民间组织可以实行备案制，以便加强引导和指导。
要依法加强对民间组织的监督和管理，及时查处非法活动，维护社会政治稳定。实行严格的年检制度，由民政部门协同工商、税收、公安等部门，对民间组织运作的规范化及质量状况进行监管。
健全完善民间组织管理的法律法规体系，建议国家在现有法律法规基础上，研究制定《民间组织管理条例》，条件成熟时出台《民间组织法》。
3、加大扶持培育，加强宏观调控。
建议制定相关经济社会政策，探索建立政府与非营利组织的合作伙伴关系，形成良性互动机制。大力培育扶持符合国家社会政策的公益性非营利组织，各级财政要专列经费，为民间组织发展提供更多的资金支持。
建立健全对民间组织进行结构性调整的政策调控机制，把培育发展的重点放在真正按照市场经济要求建立的行业中介组织、社会公益性和服务性民间组织上来，提高民间组织的整体素质。
4、加强行业监督，培育自律机制。
根据民间组织分类情况，建议在民政部指导下分类成立全国性的非营利组织联合会，由行业管理协会对民间组织实施行业监督，建立客观公正的资质评估制度，定期向社会公布。
(二) 以社会救助为基点，推进社会保障体系的制度整合。
所谓“制度整合”，是指消除不同制度之间不相一致、甚至相互冲突的内容，实现制度内容之间的相互协调和功能互补。实现制度整合的前提，是从整体出发，跳出部门限制，超越部门利益。同时在中央和地方之间，形成制度制定和实施的一致，统一性和多样性并存，原则性和灵活性相结合。目前我国社会保障制度建设主要是由政府各职能部门承担的，没有形成结构合理、功能互补的完整体系，缺乏整体效应。而且，国家政策把建立社会保险为核心的社会保障制度放在优先位置，在一定程度上忽略了对最困难社会群体进行救助和提供服务，需要进一步改革。为此建议：
1、建议国家调整社会保障制度改革和建设的重点。
目前，国家政策把建立以社会保险为核心的社会保障制度放在优先位置，在一定程度上忽略了最困难社会群体进行救助和提供服务，同时也不利于将资金保障和服务保障结合起来，促进和扩大劳动就业。建议将下一步社会保障制度改革的重点调整为：以社会救助为基点，以社区服务为依托，建立资金保障和服务保障相结合的社会保障制度，切实加大投入，同时制定相应的社会经济政策，动员全社会参与，实现资金筹集多渠道，保障内容多层次，保障方式多元化。
应当看到，所有以社会保险为核心构建社会保障体系的福利国家，都无一幸免地陷入了高税收、高福利、高消费、财政赤字巨大而又骑虎难下的困境。我们应吸取西方国家经验教训，探索真正适合中国国情的、可持续的社会保障模式，把保障基本的民生需求作为社会保障制度建设的基点和核心，而不应该不加分析地坚持社会保险为核心。与过于倚重资金形式的社会保险相比，社会救助更便于实行资金保障和服务保障相结合。以社会救助为基点，不是不要社会福利，而是要明确社会福利的有限性；不是不要社会保险，而是要明确社会保险的适应性，做到“有限(社会)福利，适度(社会)保险，确保(社会)救助”。
2、加快建设城乡一体化的社会救助体系。
各级政府都要按照以人为本的科学发展观的要求，坚持以保障民生基本需求为目的，大幅度增加对民政社会保障工作的投入。
按照统筹城乡发展、建设社会主义新农村的要求，以省一级为单位，以灾民救助救济、城乡低保、医疗救助等为救助重点，进一步完善灾害救助、社会救助和社会互助三大体系，加快建立以基本生活救助为基础，医疗、教育、就业、住房、法律援助等专项救助为辅助，其他救助救济和社会帮扶为补充，各项政策协调、管理统一、机构健全、制度完备的城乡一体化社会救助体系。建议由在党委、政府统一领导下，由民政部门牵头抓好这项工作。
3、大力发展社会救助性民间组织。
参照国际社会通行的做法，制定相关税收优惠政策，成立资助民间组织专项资金，允许设立私立社会救助基金会，鼓励发展各类社会救助性民间组织。
建议修订《社会团体登记管理条例》和《基金会登记管理条例》，规范民间组织的法律地位、作用和权利义务，明确建立中国特色的以政府为主导、社会各界广泛参与、以民间组织为辅助力量的社会救助体系。
大力发展慈善事业，加快立法和制度建设步伐，在短期内尽快改革慈善事业的准入制度，健全公益财产管理制度、公益机构分类分级监管制度、行业评估制度和信息统计制度，使行业组织的进入和运行初步得到有法可依，在政府之外独立发展。目前迫切需要对公益机构的双重审批、注册的进入制度进行重大改革，在尽可能大的范围内取消公益机构的主管部门审批制，采取直接注册或备案制的进入制度，培育更多的慈善公益组织，由市场优胜劣汰。
发挥党的群众工作优势，推动社会力量举办多种类型和规模，吸收社会各界人士和组织广泛参加以社会救援、社会互助为宗旨的民间组织，使由群众自愿组织起来的扶危、济困、安老、助残、扶幼、救孤等慈善会、福利会、基金会遍布城乡各地，承担起帮助社会困难群体的社会事务工作，使民间组织成为社会救助服务的重要载体。
4、推进社会福利社会化。
坚持社会福利社会办的路子，发挥政府、民间组织、基层群众性自治组织、企事业单位及个人在社会服务中的作用。现阶段社会福利社会化的关键，是如何使民办福利机构能够同国有福利机构平等竞争。建议制定出台福利服务市场公平竞争规则，抓紧出台民办公助的资金扶持政策，同时区别对待，分类深化国有福利服务机构改革。
(三) 加强基层民政工作，增强民政推动和促进城乡社区发展的能力。
1、加强基层民政机构建设。
以建设社会主义新农村为契机，推进农村综合改革，切实把乡镇政府职能转变到社会管理和公共服务上来，加强农村基层民政工作。深化城市行政管理体制改革，进一步理顺区、街关系。建议抓紧修订《城市街道办事处组织条例》，明确街道办事处的具体工作事项由区民政部门管理。
整合政府各部门在乡镇、街道的办事机构，设立综合性的管理服务中心，内设民政办公室，明确2－3名专职民政工作的助理员，实现县（市、区）－乡镇（街道）信息联网。
2、积极鼓励发展社区非营利组织。
把发展社区非营利组织同完善社会救助体系结合起来，和社会福利社会化结合起来。在城市社区，提倡有条件的离退休人员和下岗失业人员自己组织起来，以社会团体的名义在社区开展各种类型的互帮互助活动。政府财政可以设立专项资金，对承担社会救助责任的社区非营利组织给予资助。
3、建设专业化的社区工作者队伍。
积极发展专业化的社区社会服务机构，从制度和法规上明确政府、社区服务机构、社区自治组织在社区工作中的职能和权限，确立社区工作和社区工作者专业性的职业地位，在人事、工资、劳动保障等方面进行配套的改革。
各级民政部门应抓住我国刚刚颁布社会工作者国家职业标准的契机，加大对社区工作人员的培训力度，在推进社区工作专业化的同时，推动中国专业社会工作体系的形成。
4、在全社会大力倡导发展志愿者、“义工”队伍。
培育志愿服务意识，制定相关制度，积极动员共产党员、共青团员、公务员、专业技术人员、教师、青少年学生以及身体健康的离退休人员等加入志愿队伍，共产党员、共青团员“评先”、“评优”需具备一定工时的志愿服务条件。推行志愿者注册制度，建立志愿服务激励机制。
5、增强城乡社区自我治理、自我服务功能。
进一步扩大公民有序的政治参与，推进城乡基层直接选举。保障社居委、村委会的自治功能，政府有关部门不得将应由自身承担的行政性工作摊派给群众性自治组织。一律取消政府对社居会、村委会的考评考核，切实将基层政府对自治组织行政命令式的管理转变为指导和服务。
(四)进一步加强和改善党委、政府对民政工作的领导，保证民政部门依法行政，强化综合协调职权。
1、建议改变民政归口政法体制现状。
建议将民政部门改归党群口或政办口，明确民政部门不再作为成员单位参加同级党委政法委员会，继续保留民政部门作为各级社会治安综合治理委员会的成员单位。鉴于民政领导体制改革涉及政法工作体制，可以走渐进式制度变迁的路子，鼓励地方尤其是市、县大胆探索，待时机成熟后中央再作统一决定。
2、落实地方党委常委分工负责制。
落实十六届四中全会《决定》，规范党政机构设置，完善党委常委会组成结构，适当扩大党政领导成员交叉任职，减少领导职数，切实解决分工重叠问题。结合地方各级党委换届，减少地方党委副书记职数，实行常委分工负责制，明确民政工作由一名常委分管，建议由常委中分管党务工作的副书记或负责政府常务工作的副职分管。
3、强化民政部门主管社会行政事务的综合协调职能。
在政府机构改革中，应继续加强民政部门在社会管理、社会福利、社区发展方面的职权。由于传统的“民政”概念现已涵盖不了现代社会综合性的社会建设、社会管理和社会发展事务，建议适当时机提请中央研究，将民政部改称为“民政和社会发展部”。（人口和计划生育委员会、劳动和社会保障部机构改名都是如此）
建议中央参照中央其它工作领导小组的规格，成立社会建设和社会管理工作领导小组，领导小组办公室设在民政部门，赋予领导小组办公室综合协调社会建设和社会管理的职权，明确各成员单位的职责，同时适当撤并涉及民政工作的其他各类领导小组。
乡镇、街道可成立由社区内企事业单位、社区服务组织、群众性自治组织参加的社区建设委员会或社区治理委员会，形成基层社会管理的合力。
主要参考文献：
一、著作类：
1. 金双秋主编：《中国民政史》，湖南大学出版社，1988年版。
2. 崔乃夫主编：《当代中国的民政》，当代中国出版社，1994年版。
3. 刘伟能、刘国林主编：《民政理论与实务》，中共中央党校出版社，1993年版。
4. 王文彦主编：《中国社会福利与社会进步(2003)》，社会科学文献出版社，2003年版。
5. 俞可平著：《权利政治与公益政治》，社会科学文献出版社，2003年版。
6. 王浦劬、谢庆奎主编：《政治改革与政府创新》，中信出版社，2003年版。
7. 李文良等编著：《中国政府职能转变问题报告》，中国发展出版社，2003年版。
8. 李惠斌、薛晓源主编：《中国现实问题研究前沿报告》，华东师范大学出版社，2006年版。
9. 唐娟等著：《中国中央政府管理》，经济日报出版社，2002年版。
10. 吴锦良著:《政府改革与第三部门发展》，中国社会科学出版社，2001年版。
11. 吴亦明著：《现代社区工作》，上海人民出版社，2003年版。
12. 徐柳凡等主编：《社会工作行政》，合肥工业大学出版社，2005年版。
13. 张钟汝、范明林编著：《城市社会保障》，上海大学出版社，2002年版。
14. 汪大海、孔德宏编译：《世界范围内的社区发展》，中国社会出版社，2005年版。
15. 吴必康主编：《美英现代社会调控机制》，人民出版社，2002年版。
16. 二、论文类：
17. 宋协娜、戚攻：《论民政工作转型与社会关系重构》，载《社会科学》2002年第4期。
18. 李凤瑞、刘福旺：《中国民政的发展里程：历次全国民政会议回顾》，载《中国民政》2000年第2期。
19. 宋协娜：《社会良性运行与民政工作改革》，载《理论学刊》2001年第2期。
20. 侯猛：《中国政法治理方式的制度变迁——以政法委员会为研究中心》，参见北大法律信息网
22. 中国社会工作协会课题组：《社会主义市场经济条件下的民政工作与社会管理研究》。
23. 柏晶：《社会组织开始走向社会管理历史舞台》，载2005年6月21日《中国经济时报》。
24. 郑杭生：《社会三大部门协调与和谐社会建设》，载《中国特色社会主义研究》2006年第1期。
25. 徐永祥：《社会体制改革与和谐社会建设》，载《学习与探索》2005年第6期。
26. 沈洁：《社会保障、社会福利政策的架构与未来发展》，首届社会政策国际论坛《学术讨论》2005年第15期。
27. 张秀兰：《社会政策的国际经验》，首届社会政策国际论坛《学术讨论》2005年第16期。
28. 陈向阳：《非政府组织在中国的现状及挑战》，载《中国经济时报》2005年5月26日。
29. 丁元竹：《当前美国的社会管理》，载2006年5月8日《学习时报》。
30. 高灵之、崔恒展：《加入WTO与民政体制改革》，载《长沙民政职业技术学院学报》2002年第4期。
31. 李为生、李巍：《新世纪初我国社会发展趋势及其对民政工作的影响》，载《发展论坛》2000年第10期。
32. 许耀桐：《论政党执政文明与党政关系改革》，载《理论探讨》2004年第3期。
33. 张正兰：《论行政责任虚化的防治对策》，载《云南行政学院学报》2005年4月。
34. 刘 奇：《免征农业税背景下的乡村社会治理》，载《改革》2005年第7期。
35. 刘见君：《国内外城市社区管理的模式、经验与启示》，载《江淮论坛》2003年第2期。
三、 其它
36. 《辞海》，上海辞书出版社1999年版。
37. 安徽省民政厅：《第十七次全省民政工作会议经验交流材料汇编》，2002年9月。
课题负责人：刘 奇 叶如强 司学龙
课题参与人：阜阳市民政局领导班子全体成员
课题主要执笔人：刘 奇 司学龙 刘见君
| 
