福建省民政厅
【内容提要】本文在对福建省基层民政工作实地调研和问卷调查的基础上，分析了当前基层民政工作的主要特点与功能，揭示了基层民政工作在机构、编制队伍建设，执法工作，经费运行机制及装备，内部运行机制等方面存在的问题。本文认为，要加强党的执政能力建设，构建社会主义和谐社会，促进人的全面进步，使民政事业与我国经济社会发展协调一致，必须加强基层民政建设。思路是：在县一级，加强机构、编制、队伍方面，可以采取“两人以上股”配备模式和“两个二级局（民间组织管理局、社会救助局、基层自治建设局）模式”；在执法方面，可以采取综合执法大队模式或分项执法模式；在业务经费保障方面，自然灾害救济费、抚恤费、救济事业费、基层政权经费宜采取“民政一口上下“模式，设立民政事业费内审站；在运行机制方面，应创新激励机制和培训机制，可以导入CIS运行机制，可以进行ISO质量体系建设。在乡镇一级，机构、编制建设，可以参考福建莆田模式、延安模式、南京模式和条管模式、派出所模式；要要进一步加强经费装备，以适应新时期救灾、低保、民管、火化、统计台帐等工作的需要。在村一级，应建立村级民政联络员队伍，实行村级联络员职务补助，开创基层民政工作的新局面。
【关键词】基层民政工作 调查研究 政策分析
长期以来基层民政工作在服务经济社会发展、保障社会稳定、促进社会和谐方面作出了较大的贡献。但在地方政府行政逻辑支配，主要是追求GDP政绩观的影响下，因无法直接体现经济效益和财税收入增长，民政工作出不了彩，而且每年还需花费政府相当的资金用于扶贫、救济、社会福利、社区建设等社会建设与管理事业，致使基层民政部门的地位始终不高，影响了各级政府的重视程度和支持力度，加大了基层民政工作的难度。基层民政建设是民政事业发展的基础，关系到民政事业发展的成败。同时，民政工作的对象在基层、根基在基层、重点在基层、优势在基层、活力在基层、实效在基层、受益在基层，难点也在基层。这些工作特性决定了打造“强势民政”的着力点和关键环节是加强基层民政组织建设。
一、基层民政工作主要特点与功能
基层民政工作是指县级民政和县以下民政机关及其直属事业单位完成同级政府或上级民政机关交办（委托）任务与自身建设任务的总和。本调查报告受调查目标、任务的限制，未涉及直属事业单位的情况。
（一）基层民政工作的主要特点
⒈多元化。基层民政部门直接服务民政对象，既有群众个体，也有民间团体，还有基层政权组织，所提供的服务既有常态性的职能，也有紧急状态的任务（如救灾），还有政府临时性安排（如，在调研中发现，泉州市洛江区民政局机构职能中还承担了该区政府安排的三峡移民安置任务）。因此，基层民政工作呈现出多元化的特征。据调查统计，县一级民政业务涉及22大项，140多小项。就服务群众个体而言，通俗的说，服务五种具有代表意义的群众：⑴最可怜的人。以服务困难群众为主体，包含受灾户、五保户、城乡低保对象和流浪无着的困难群众。⑵最可爱的人。主要是服务现役军人和革命功臣，后者主要包括烈属、军属、在乡复员军人、在乡退伍军人、带病回乡复员军人、在乡红军老战士、西路军、红军失散人员和伤残军人等。⑶最幸福的人。指服务结婚对象。⑷最悲伤的人。指服务丧属，提供殡仪、殡葬服务。⑸最异化的人。指服务和管理职业乞丐、贫困精神病患者（特别是武疯子）等社会转型期出现的异化群体，工作岗位具有一定的危险性，工作人员的人生安全和生理健康可能受到威胁。
⒉敏感性。首先是政治敏感性，主要表现在基层政权建设和民间组织监管上；其次是法律敏感性，主要表现在救灾、优抚、救济款物的管理使用上升到《刑法》法典调整的高度，被定性为“国家特定款物”；第三是民间敏感性，主要是救灾、救济、低保、抚恤、慈善等工作凸显“为民解困”的工作宗旨，村委会、社区居委会等群众自治组织运转以及地名服务都是与群众日常生活息息相关；第四是行政敏感性，主要体现在行政区划调整职能上，区划调整事关行政区域的财税资源、自然资源、人文认同、历史遗留问题的解决以及管理幅度等等，牵动地方党政领导的神经。
⒊拼版隔仓型。民政工作职能结构特殊，由工作多元化决定，此业务与彼业务之间关联度低，工作性质迥异，工作程序各异，因此，对公务员的任职资格条件也有不同的要求，突出表现在知识结构和经验技能上。整个基层民政工作就像相互密封的小船舱拼装起来的大船舱，各自对民政工作产生支撑力。对承担民政工作的公务员而言，民政部门是多种职业的集合体，这些职业并不归属于某个职业大类，与归属于一项职业大类的教育、卫生、计生、科技、文化、体育等承担公共服务的社会事业部门不同。如社区建设与婚姻登记的工作性质分别是公共管理和公共服务，职业称谓分别是社会工作者和婚姻登记员。拼版隔仓型的职能结构，决定了此岗位与彼岗位的知识、技能可融性差，在第三部分的问卷调查中，问及工作繁忙的原因时，就有40.0 %的民政工作人员选择了“工作专业性强，他人代替不了”，使得工作人员相互流动比较困难，这给工作人员调配、轮岗和培训带来困难。由于调配、轮岗和培训机会匮乏，在调查中许多基层民政工作者觉得自己工作不被领导重视，不被职位进阶制度看好，对工作前景不抱理想。同时，就群众而言，由于基层民政部门提供的公共服务互不关联，其公众形象模糊。
㈡主要功能
⒈安全网特性。基层民政工作具有多路径维护社会稳定的特殊功能，它通过基层民主建设发挥群众自治组织的“减震”作用，通过双拥工作起到军地双方的聚合作用，通过社团登记和民办非企业登记对社会生活的“热点”、“敏感点”进行疏导，通过救助贫困群体、救助灾区、救助老区减少因贫困引发的社会不安定因素，为社会和谐和社会长治久安构筑社会安全网发挥特殊的、不可替代的作用。
⒉守夜人角色。基层民政部门的职能之一是主管村民自治组织和社区建设自治组织，牵头、协调各部门进行社区建设。早在第八次全国民政会议（1983年4月）上，民政部就提出了民政事业可以概括为“三个一部分”，即“政权建设一部分，社会保障一部分，行政管理一部分”，得到国家领导人的认同。可以说，解放以来，基层民政部门一直担当着维护基层政权稳定排头兵的角色，也就是国家“守夜人”。
⒊军地团结的纽带和基石。基层民政部门一直具体承担着优抚、退伍安置、军休、双拥等联结军地双方的工作，是军地团结的纽带和基石。当前，我国改革处于攻坚阶段，发展处在关键时期，各种深层次的矛盾逐步暴露出来，影响社会安定的因素很多。做好优抚工作、退役士兵安置工作、军休及双拥工作，使他们各得其所、各施其才，对密切军政军民关系，搞好双拥共建，保持社会稳定具有十分重要的作用。
二、当前基层民政工作困局
㈠机构、编制和队伍建设存在问题
政府机构改革的目标是建立与社会主义政治体制和经济体制相适应的，具有中国特色和符合现代化管理要求，功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的管理体制。但基层民政机构在政府机构改革中被弱化，出现功能残缺、结构畸形、运转梗阻、失范低效等与工作任务不相适应的状况，值得高度重视。
⒈工作量激增，机构和编制缩减。随着我国社会主义市场经济体制的逐步确立，民政工作业务领域不断拓宽，内涵不断丰富，外延不断扩展，工作量从三个方向激增：
⑴在体制调整与创新方面。2000年以来，基层民政工作因国家管理体制调整与创新，就全国范围而言新增了社区建设、老龄工作、城乡医疗救助、农业专业经济合作组织培育与监管、城市标准地名设置、民办非企业登记管理和慈善事业等业务工作，福建省新增了农村低保工作（详见附表1）。此外，当今我国社会人口流动节奏加快，人口流动地的民政工作不仅公共服务数量剧增，而且因为体制尚不理顺，工作难度很大。
表1： 民政新增业务开展情况
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新增业务 |
启动时间 |
省级成立机构 |
业务开展最初依据 |
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民办非企业单位登记 |
1998年10月25日 |
2000年成立民办非企业登记管理办公室 |
《民办非企业单位登记管理暂行办条例》（国务院令第251号） |
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老龄工作 |
2000年8月19日 |
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《中共中央 国务院关于加强老龄工作的决定》（中发〔2000〕1３号） |
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城市设置标准地名标志 |
2000年年初 |
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民政部、交通部、国家工商行政管理局、国家质量技术监督局联合下发《关于在全国城市设置标准地名标志的通知》（民发〔2000〕67号） |
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社区建设 |
2000年12月12日 |
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《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发<民政部关于在全国推进城市社区建设的意见>的通知》（中办发〔2000〕23号） |
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农村医疗救助 |
2003年 |
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《民政部、卫生部、财政部关于实施农村医疗救助的意见》（民发〔2003〕158号） |
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农村专业经济协会培育发展和登记管理 |
2003年10月29日 |
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民政部关于印发《关于加强农村专业经济协会培育发展和登记管理工作的指导意见》的通知（民发〔2003〕148号） |
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城市医疗救助 |
2005年4月 |
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《国务院办公厅转发民政部等部门关于建立城市医疗救助制度试点工作意见的通知》（国办发〔2005〕10号） |
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农村低保 |
2004年1月 |
2004年 月成立城乡居民最低生活保障处 |
《福建省实施农村居民最低生活保障制度试行规定》（闽民救〔2004〕32号 ） |
⑵在机制创新方面。2000年以来，基层民政工作因机制创新，增加了许多工作量，重要的是加大了相当的工作难度。比如，低保工作从“悬崖效应”转向“斜坡效应”，救助范围延展到低保线的20％；社区居委会推行“直选”，积极寻求自治与可控的平衡点，相关准备工作剧增；推行统计台帐取数生成统计报表的科学方法，台帐记录到村（社区）一级，基层工作量猛增；社会救助工作与婚姻登记信息化管理全面铺开，救灾、低保、流浪救助、婚姻登记等信息录入、加工、分析与咨询工作全面开展、全国联网，基层工作负荷很大。
⑶在法规、政策间不配套衍生工作量方面。如《收养法》和《人口与计划生育法》，《民办非企业登记管理暂行条例》与《民办教育促进法》，《殡葬管理条例》和寺庙僧尼火化规定，农村低保规范性文件和计生规范性文件等不配套，《救助管理条例》单方运作等等，给基层民政工作衍生了许多工作量，滋生了众多自身难以化解的矛盾。调研中发现，往往好不容易纳入法治轨道的工作，又出现“人治”的局面，曾经付出的工作代价付之东流，如火化、迁坟工作等。另外，值得注意的是，计生部门以计生身份识别作为低保入保标准，有别于低保法规和省政府规范性文件要求的收入界定的单一标准。“双重标准”使得群众对基层低保工作的公正性产生质疑，一些村（居）委员会出现“惜保”，个别地方“一刀切”停止新批或平均分配低保金，由此带来基层民政部门大量的接访、调查、解释工作。
工作量猛增的同时，县级民政部门缩编。自2000年以来，政府两次机构改革均“一刀切”，分别缩编30％和20％；乡级民政机构在乡镇机构改革中普遍被撤销。据对福建省基层民政工作的实地调查和问卷调查，全省乡镇（街道）原有民政办基本被撤销，并入社会事务办。原民政工作人员还要承担民政工作以外的许多社会事务工作，承受着超负荷的工作量和巨大的工作压力。调查中，67.2 %的民政工作人员认为自己的工作岗位“人手不够”；在问及相应工作岗位应该配备的人数时，回答者均填答应比现今实际情况多1-3人，工作人员普遍感觉工作量大，人手不够。同时，有92.5％的人认为“本单位的人存在一人多岗”的现象，95.4％的人对一人股或单人股“表示”不接受“，68.7％的人举例回答“过去一年中，您哪些工作是岗位以外的？”
⒉编制不到位，一些重要工作难以有效开展。随着推行行政执法责任制的推行，暴露出的因现行机构编制短缺而难以开展却必须开展的业务为数不菲。在关于基层民政业务分类统计调查中，我们发现不同样本点民政业务开展过程中存在着不同程度和不同内容的空缺。这就给我们的分类汇总带来了极大的困难，但同时这也反映出基层的许多民政业务难以按照制度文本和“三定”方案持续运转。如低保制度中的县、乡、村三级现场入户联审，民间组织管理中的发票管理、经费监管、达标评比、特定从业人员资格准入，减灾教育，退役士兵推荐就业信息平台，以及基层民主决策、民主管理、民主监督的推进力量比较弱化等等，由于编制不到位，难以有效、深入地开展，这是体制性的困难，其解决的途径不在基层。只有通过自上而下的方式进行体制方面的改革，才能解决问题。
表2 编制与实际工作人数分布（单位：人数）
（表2说明反映了县级民政机构编制内人数与实际工作人数的差异程度。每个样本的编制人数都≦1/2实际工作人数，编制数远远不能满足实际工作需要，样本缺编的情况普遍而严重。）
⒊县级民政部门内设机构不尽统一，部分工作职能界定模糊。目前县级民政部门内设机构没有统一的标准，股室个数不同、名称不一。问卷调查第一部分关于基层民政机构编制及人员构成的调查中，就暴露了这个问题。比如低保机构设置，有的地方称低保股（站、中心），有的称救灾救济低保股；又如民间组织管理机构设置，有的地方称民间组织管理股，有的地方附属于基层政权和社区建设股，有的地方附属于社会事务股；再如社会事务机构各地设置最为混乱，传统上涵盖婚姻登记、收养登记、殡葬改革和民间组织管理，有地方的婚姻登记机构为适应集中登记要求而单列设置，有地方殡葬改革机构单列设置，有地方则与殡仪馆合署办公，有的地方向社会招聘临时工组成临时机构常设运转等等。内设机构紊乱直接影响了相关工作实施主体的稳定性，造成不同股室之间混岗，有意无意中削弱了制度设计上应该单列股室而实际运作中混入它股的工作。混岗还容易在科层体系中边缘化，容易受长官意志干扰，偏离制度轨道。
4.干部队伍配备结构不合理，素质不能完全适应新时期民政工作的要求
目前基层民政干部配备结构存在的主要问题有：⑴县级民政局领导职数配置比例过大，挤占了非领导干部的合理配置比例。按照省级编制部门的要求，一般部门配备一正两副，个别部门配备一正三副，情况特殊的部门配备一正四副。据2004年底统计，全省符合该要求的仅占52％（见表3）。此外，党组织的科级职务配备也是导致领导职数配置过大的又一个原因，据2004年底统计，全省单列正科级书记或副科级副书记（剔除同时兼任副局长的情况）的县级民政局有23个，占27％；单列纪检组长的有21个，占25％。行政领导和党的专职领导职数过大，挤占了一般干部和行政非领导职数的配置，也影响了行政决策效率。
表⒊ 2004年福建省县市区民政局领导职数配备情况
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指标 |
一正一副 |
一正两副 |
一正三副 |
一正四副 |
一正五副 |
一正六副 |
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数量（个） |
3 |
40 |
32 |
6 |
2 |
1 |
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比例（％） |
4 |
48 |
38 |
7 |
2 |
1 |
⑵县级民政局干部中退居二线的乡（镇）领导多。据所走访的民政局调查结果，县级民政局干部中，2001年机构改革后退居二线的乡镇领导占有一定比例。这部分人作为民政队伍的一部分，弊端十分明显：一是因其占用科级职数，使得本部门年轻同志和任劳任怨的老同志提拔空间受限，影响干部积极性；
表⒋
表⒌编制与实际工作人数分布（单位：人数）
（表4表5说明不论是沿海还是山区，科级和副科级人数远远超过了非科级人数——在县级民政机构，科级和副科级别为领导层次，“官多兵少”，干部配备结构严重不合理。）
二是因年老多病、精力、体力不济，或是“资格老”致使不能按时按质完成工作任务；三是有的同志因业务不熟或其他心态只占编制不做具体工作，成为民政队伍中的“另类”，有的县（市、区）委书记甚至把民政局当作安置年龄大的科级干部的“第二老干局”。
⑶干部“只进不出”比较普遍。调查了解到，干部进入基层民政部门工作后，基本锁定在民政部门，对外交流鲜见，十年民政干部、二十年民政干部比较普遍，升迁无望容易造成“干不如混”、“混不如调”、“调不走就当懒汉”的工作情结，形成老气横秋、越来越弱化的“怪圈”。
⑷兼职化导致疲于应付，文化业务偏低又导致整体素质不强。受编制限制，基层民政干部兼职过多，“副业”多于“主业”，疲于应付中心工作、日常事务性工作和各类检查，工作局面被动。客观上也致使他们没时间、没精力抓好本职业务工作的学习，难以对新时期新形势下新增民政工作及出现的新问题进行认真分析研修，对新增业务比较生疏。调查中发现，大学毕业生难以考入基层民政部门，制约了干部队伍整体文化素质的提升。一种情况是无编制无法录入公务员，另一种情况是民政局虽空编，但受县（市、区）政府总体满编或超编的影响无法录入工作人员。
⑸公务员队伍年龄结构老化和断层并存。据2005年末统计，我省县级民政局机关工作人员实有人数1484人，其中46岁以上年龄较大的占44％（56岁以上接近退休的占9％），年轻人（35岁以下）占15％；没有年轻人的县级民政局达26个，占全省县级民政局总数（84个）的31％，年龄老化特征显著。老中青比例为3：3：1，按合理比例1：3：5衡量，“老”的比例超出3倍（应占11％，实际占44％），“中”的比例超过1／4（应占33％，实际占41％），“青”的比例不足1／3（应占56％，实际占15％），队伍“青黄不接”令人担忧。年龄段拥挤现象也比较突出： 46岁以上干部占6成以上的县级民政局达13个，占全省总数的15％，其中100％属于46岁以上干部的县级民政局有3个。如下图所示：
表⒍ 2005年福建省县级民政局机关工作人员的年龄结构分布情况(单位：%)
（说明：实际比例指2005年我省县级民政局机关工作人员的实际情况统计。以工作人员退休年龄为上限，其中老年指46岁以上（含46岁）的工作人员；中年指35—45岁之间的工作人员（含35岁）；青年指35岁以下的工作人员。图5说明了福建省县级民政局机关工作人员年龄结构比例在老、中、青三个层次的分布状况。）
⑹文化素质偏低。据2005年末统计，我省县级民政局机关大专以下文化的工作人员实有人数712人，占48％，比市级高28个百分点，比省级高30个百分点；而本科以上学历者仅190人，占13％，比市级低27个百分点，比省级低35个百分点。如下图所示：
表⒎ 2005年我省各级民政局机关工作人员文化程度结构分布情况（单位：%）
⒌乡镇（街道）民政机构普遍被撤销，民政机构及民政助理配备存在“五乱”
据2005年末统计，我省乡镇（街道）民政助理人数达1423人，平均每个乡镇（街道）1.3人，平均每名民政干部要服务11.5个村（居）委会、 上万人的相关事务（按每个村<居>委会平均900人算），其工作难度非常大。一名兼职民政干部的配备情况也占有相当比例，尢其是偏远的乡镇，民政干部配备形成了“越偏远越贫穷，越需要民政干部的地方配备却越少”的不合理现状。具体说来，存在五乱：
“一乱”是民政办属“黑户口”。乡镇机构改革后，民政机构普遍并入社会事务办，原民政办（民政站）撤销。绝大多数乡镇（街道）只在称谓上保留“民政办”，目的是便于群众办事，但编制序列里无民政办机构。因为机构编制“黑户”，很多人不能享受股级或相应的职级，政治和职级问题得不到解决。
“二乱”是编制乱。主要有三种情况：⑴局部无编。撤销机构后的民政工作者出现局部地方无编配备的情况，要么占用其他部门编制（如农业、司法）、要么借用编制外的合同工。⑵编制性质不统一。有的是行政编制，有的是不同类型的事业编制，有的是机关事业编制。⑶编制个数不确定。相同人口级次的乡镇（街道），核定编制1个到4个不等，致使工作量安排人为不公。
“三乱”是人事管理体制不顺，人员更换频频，人员身份复杂。目前乡镇、街道民政干部的编制、人事权都在所属单位，县级人事局、民政局对其没有管理权，导致了基层领导随意更换民政干部的现象时有发生，致使工作衔接差，新到任的民政干部业务不熟，影响了民政工作的质量。人员随意更换的结果直接导致了身份复杂化：有的是公务员身份，具备执法主体资格，有的是事业单位干部，有的是行政工勤人员，有的是事业单位工人，有的是社区居委会（村委会）专职人部员，有的是企业人员，有的是公开招聘的合同工性质的大中专毕业生等等。
“四乱”是普遍兼职化。兼职的共同特点是抽调中心工作，常见形式是成为包村（居）干部（队长），从事包村（居）区域的与民政工作不相干的计划生育、社会治安综治、村容村貌整治（社区环境卫生清理）、公共卫生、发展经济、征地迁移（城区改造）和党建等等；兼职的个性特征随民政助理编制不一和身份各异，所兼之职变化较大，如农技、农机、土地、司法等。兼职的直接后果是主次不分，民政工作居次，疏于自身职责。
“五乱”是“老大难”干部多。调查发现，相当的乡镇（街道）民政助理中，有一定比例的干部属于其他科室不好安排的“老大难”干部，造成民政干部不好管和民政局管不了的现状。
⒍村级民政工作网络残缺
村级民政工作网络是基层民政工作的基石，是一个具有战略性的问题。在当前社会主义新农村建设的宏观背景下，建设村级民政工作网络显得迫切而重要。现时期，多项农村工作已延伸向村级组织，比如计生、卫生、农技、水利，这些岗位均已形成了县、乡、村三级网络，并且工作者均享受一定的职务补贴。民政工作在农村面广、事杂，业务多元，主要担负着保障农民最低生活保障底线公平、民主管理、殡葬改革等重任，迫切需要扩大基层民政工作覆盖面。但乡镇民政工作机构弱、编制少、人员少，与其职能很不适应，因此向村级组织延伸民政工作网络十分迫切，十分需要建立县、乡、村三级网络，以适应建设社会主义新农村的需要。
㈡基层执法工作存在问题
我国民政执法的贯彻落实主要由基层民政工作者来承担。目前，基层民政执法工作存在的障碍，突出表现为法条本身操作性不强、刚性太差、法律责任不明、执法主体不清、执法程序欠规范等弊端，也存在覆盖不到边不到角的情况，地方性法规难以有所突破。这些情况一定程度上影响了民政法制建设的进程，降低了民政部门行政执法能力，对民政事业的全面发展构成法制性的障碍。在调研座谈中，基层民政工作的许多同志对加强执法能力建设呼声很高。除此之外，两个现实问题亟待解决：
⒈基层执法手段欠缺
目前，基层民政行政执法人员在外在形象上没有任何标志，在具体执法过程中，主要是靠口头说明、出示执法证件表明身份，执法活动缺乏权威性，执法公务行为识别性差。执法手段的欠缺主要表现在：
⑴基层民政部门缺乏必要的强制执法权。基层民政行政执法监督刚性太弱，普遍存在“三重三轻”现象，即：重政策、轻法律；重实体、轻程序；重登记、轻监督。这致使民政部门对层出不穷的违法行为常感力不从心或束手无策，如查处社会团体非法开展营利性经营案件、查处非法经营殡葬服务设施案件、推行农村遗体火化等等，难以实施有效的监督管理，执法软弱，出现“软执法”现象。结果，形成了负面刺激的不良循环，越是“软执法”，执法人员越是在思想上存在畏难情绪，担心因执法不当而惹麻烦，因此，在通常情况下对各类违法违规现象视而不见，当起了“好好先生”。较为典型的是，在对社会团体的年检中，对部分社团存在财务管理不规范等问题是较易发现的，但有的碍于情面，有的自认为财务不精，民间组织管理机构在办理年检中只要求社团出示财务年度银行对账单，只求收支平衡，而对违规收费、违规开支等行为很少予以关注。
⑵民政部门缺乏限期治理决定权、家庭收入调查取证权、贿选处置权等刚性的执法权力。对不依法登记民办非企业或社会团体、骗取低保、贿选等不法行为均难以查处。
⑶民政执法对各种违法行为缺乏可依据的处罚条款或者条款本身处罚过轻。
⒉基层执法队伍建设滞后
新时期民政监管对象迅速扩大，但行政执法队伍“人单力薄”，难以适从。基层民政执法队伍建设在体制、职能、人员编制、经费等问题尚不明确，距离法律的要求和应承担的职责差距甚远。省、市、县三级均未设置法制机构，也无专职法制工作人员，各项日常法制工作由办公室承担。法制机构建设的滞后与日益繁重的行政执法任务不相适应。大多数地方的行政执法处于被动应付或“虚拟”状态。目前依赖各股（室）自身人员依法行政，谈不上机构综合能力建设，执法队伍建设滞后。根据《行政处罚法》、《行政许可法》的有关规定，在办理行政处罚、承办行政许可工作中的调查取证，必须由两名以上持有效执法证件的机关工作人员同时到场并制作调查笔录。目前我省基层民政系统的执法队伍状况很难满足工作需要。由于执法队伍薄弱，行政执法过程中的程序和规范容易被忽视，很容易发生执法违法案件。
《行政许可法》的颁布施行进一步取消和简化了行政审批项目，改原来的事前审批为事后监管，基层民政部门承担的事后监管任务将不断加重，执法手段欠缺和执法队伍建设滞后与之极不适应，迫切需要加强基层民政行政执法工作。
㈢经费运行体制及装备问题
⒈办公经费“白条”。税费改革后，镇乡、街道一级财政收入捉襟见肘，入不敷出，民政办、民政工作、民政干部的正常工作经费无法保障。为了民政工作的正常开展，许多基层民政干部自己垫付经费走村进户办理公务，但事后垫资长期得不到报销，出现经费“白条”，导致民政干部不能安心于本职工作。据调查，多数乡镇民政干部下村的车费、外出办事或开会的差旅费发票大都揣在自己怀里，排队等待年终财力好转后依次解决，相当多的乡镇民政干部等到乡（镇）长工作调动或自己工作调动时都未能解决。近年来，基层民政业务工作量不断增加，但工作经费却没有随之配备，导致基层工作非常被动，疲于敷衍，影响了民政工作的全面顺利开展，也影响了民政“为民解困”形象的塑造，不利于民政工作公平、正义社会效应的发挥，不利于和谐社会的建设。
⒉专项经费运作不规范。专项资金拨付渠道受财政体制和地方政府行政逻辑制约，运行不顺畅，在乡镇层面梗阻、失灵、失范现象较为普遍。
⒊装备滞后。调查中发现，相当数量的乡镇（街道）民政机构没有专门的文档资料柜和财务帐册，更没有资料室；有的乡镇（街道）民政业务日常所需纸、笔、打字、复印等许多办公经费等多由民政干部赊帐（紧急的才有保证）；有的与社会事务办的同志同挤在一间6平方米的办公室内办公。新时期民政业务开展不可或缺的的三大件，即照相机、传真机、电脑，普遍缺乏，直接影响救灾工作、殡葬工作、低保工作、慰问救济工作等业务的开展。装备的滞后，使得办公自动化、信息化建设无从落实，极不适应现代民政工作业务量大的要求，结果，大部分工作不得不靠民政干部加班加点，依靠手工操作完成，且准确率差，工作效率低下。
㈣内部运行机制问题
⒈职能结构特殊，编制安排方法不科学。突出表现在干部培训、调配和AB岗效能制度方面难以适应、难以落实。县级民政部门业务分类为22个大项，140多个小项，业务彼此间“隔股如隔山”，不是互相关联的链状结构，而是拼板隔舱结构。特殊的职能结构造成干部专业培训成本大，干部调配余地小，AB岗效能制度难以达到专业治理的水平。
⒉激励机制不完善，干部活力不足。民政部门归入“政法口”，承担大量的社会稳定工作，却未享受政法津贴；基层民政部门中属于事业单位序列的干部因民政系列的职称设置空白而难以评聘，影响其工作积极性；基层民政部门因撤销民政办而失去享受股级干部待遇机会，抑制了干部职业生涯的动力驱动；基层民政部门表彰机制欠缺，效能考核奖惩办法较为弱化等等。
⒊协调职能突出，协调手段薄弱。社区建设、村务公开、双拥工作、殡葬改革、退役士兵安置等工作是地方党委、政府应该承担的公共服务，基层民政部门作为其授权下依托设立的的综合协调部门，虽有授权，但协调手段薄弱，执法手段欠缺，资金调配、监督权缺失，协调力度较弱。就地方党委、政府的行政逻辑而言，县一级民政部门通常由政府副职分管，非常委领导，制约了民政部门协调力度；乡一级民政部门民政办（站）股级建制，难以协调习惯上同样是股级的村（居）委会主任（书记）工作；未设立机构的，仅设民政助理，协调难度更大。
⒋公众形象片面，与自身定位不相适应。传统上，民政部门的公众形象存在“发发钱、拜拜年”的误区，人们对救助（慰问）的职能印象最为深刻，婚姻集中登记后人们对此职能的印象特别深刻。不过多数群众认为民政业务难以记忆，“东一块、西一块的”，原因多在于业务间关联度不高。基层民政业务共有22大项，典型特征是分层服务，服务对象好比“一袋马铃薯”：既有千家万户，也有乡镇政府及基层群众自治组织；既有特定公民，也有一般公民；既有弱势群体，也有强势群体。
三、加强基层民政工作的基本思路
民政工作的对象是广大人民群众，所涉及的救灾、救济、优抚、最低生活保障、婚姻登记、殡葬改革、村民自治、社区建设、退役士兵安置等业务，事关人民群众根本利益、事关社会管理、事关民主政治建设，是构建和谐社会的题中之义。民政工作虽然涉及面很广，但根本的还是关注民生、维护民利、落实民权，归结到一点就是“为民”。基层民政部门常年在第一线服务民政对象，承担着社会建设和管理的基础工作与重要工作，是构建和谐社会、建设小康社会的主力军与排头兵。加强基层民政建设的重要性主要体现在：
⑴巩固党和国家的执政基础。作为城乡基层自治组织的主管部门，指导其发挥提供服务、反映诉求、排忧解难的作用，在基层形成一个横向到边、纵向到底的社会管理体系，消除社会管理的空白点和薄弱环节，从而巩固党和国家的执政基础，促进社会和谐。
⑵建设社会主义新农村的紧迫要求。随着加强“三农”工作和农村税费改革各项措施的逐步到位，乡镇政府职能转变，农村基层民政工作激增，保障服务、老龄服务、培育农村专业经济合作组织、殡葬改革等事关社会建设与社会管理的民政部门担负的公共服务内容，既承接了政府职能转变空间，又构成了新时期建设社会主义新农村的重要内容。基层民政部门的主力军作用十分显著。
⑶解决民生、落实民权、维护民利的现实需要。民政工作的宗旨是“为民解困”，基层民政工作要纳入县（市、区）、乡（镇）党政“为民”工作的重点，坚持政府主导、部门协调、社会参与，充分发挥城乡群众自治组织与民间组织的活力，保证各项民政工作在基层的落实。
㈠县一级建设模式
⒈机构、编制、队伍建设方面
基层民政机关要努力建设成学习型、创新型、竞争型、廉洁型、节约型、服务型的民政机关，建立起一支积极进取、理论素养和实践能力兼备的民政干部队伍，促进民政人才资源向人才资本的转变，使民政部门领导班子和干部队伍素质适应民政事业发展的需要，适应现代化建设的需要。在这个基本思路指导下，解决基层民政机构、编制建设的薄弱环节可在如下方面上下足功夫：
⑴“两人以上股”配备模式
设立理由：①依法行政的需要。《行政处罚法》第37条规定，“行政机关在调查或进行检查时，执法人员不得少于2人”；②AB岗的需要。 AB岗工作制度是指工作日内国家行政机关在合理设置工作岗位、完善工作职责的基础上，在相近岗位之间，实行顶岗或互为备岗的制度。即两个相近岗位互为AB岗，当A岗因故不在岗时，B岗自动顶岗，及时办理根据岗位职能可以即时办理的一般性事务和紧急公务。实行ＡＢ岗工作制的目的是不因某工作人员的缺位、空岗，导致该办的服务事项缓办，急办的服务事项延误，确保机关各项运作制度有效落实，同时，适应工作要求培养一岗多能工作人员。从实际工作运转考量，Ｂ岗人选既可以是同股人员中产生，也可以是跨股，但须在相近岗位之间，实行顶岗或互为备岗。如果是前者一个股（室）至少必须两人；如果是后者，则须将职能相近的股室合并，合并后的股室仍须至少两人。凡具有办理审批、审核、发证、报名等手续的相关岗位，必须实行AB岗工作制度。③股室自身设置的需要。最精简的股室是设置股长一人、科员（办事员）一人，至少为两人。至于“一人股”是非正常的设置办法，是权宜之计。④适应拼板隔仓型职能结构。民政部门内设机构“隔股如隔山”，不同股室之间业务知识与技能可融性差，这决定了股室设置是刚性的，不能够人为合并。一些部门由于分工过细导致“一人股”现象，是完全不同的另一种情形。也决定了股室间互借人员形成顶岗、备岗制度，难以操作。在问卷调查中，有81.8 %的民政工作人员认为“一个人的股室群众办事会受到影响”；有66.0 %的民政工作人员自身不接受“单人股”或“一人股”的说法和建制。因而，只有立足本股室，至少配足两人才能够满足依法行政、效能建设的要求和群众公共服务的需求。
⑵“13股以上”建制模式。基层民政干部普遍反映，县级民政局至少应设立13个股（室），分别是办公室、计财股、救灾股、低保救济股（含医疗救助、五保供养）、社会福利股、优抚安置股、双拥办、基层政权和社区建设股、区划地名股、婚姻与收养登记股、民间组织管理股、殡葬改革股、老龄办。调查分析认为，①办公室设立法制岗位、电子政务岗位系适应新形势发展的需要。②计财股应单列，不宜与办公室合并。理由一：敏感。涉及三项国家特定款物，分别是救灾款物、抚恤款物和救济款物。理由二：量大，我省平均每个县级民政局使用和管理的资金达上千万元，2005年为1783万元（资金量最大的县为5393.4万元，超过省本级资金6％）。理由三：事关基层政权稳定。理由四：事关社会稳定。救灾款物、抚恤款物、救济款物、慈善款物均是社会保障资金，发挥着构筑社会安全网的功能。老龄经费应对老龄化，起到维护社会稳定的作用。③救灾股与低保救济股分设是因为服务的性质不相同，前者基本属于公共应急服务、管理的范畴，后者属于日常服务，二者的专业要求看似相似，但工作标准、所需知识技能截然不同。④单列社会福利与慈善股是基于政府公共服务转型和推进慈善事业发展新形势的需要。⑤单列婚姻与收养股是适应婚姻集中县域登记的需要。⑥单列区划地名股，是服务县域经济发展的需要，适应群众对地名公共服务的强烈需求，也是优化投资环境的需要。⑦单列民间组织管理股，理由基本等同下文分析的“成立民间组织管理局”，只是规格低些。⑧单列殡葬改革股是由于推进此项工作难度大，不仅移风易俗难，而且与部分群众出于长期博弈状态，容易出现“二重葬”、“活人墓”、“尸体打吊针”、盗买尸体顶替火化、以僧尼名义土葬等现象反弹。⑨办公室、双拥办和老龄办已纳入现有编制序列。各股室最简岗位设置如表8所示：
表⒏：各股室最简岗位设置情况
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最精简股室名称 |
最精简岗位名称 |
内设岗位个数 |
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办公室 |
文秘、法制、电子政务、档案（含收发、打印）、后勤（接待、采购、保管、车辆） |
5 |
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计财股 |
会计、出纳、统计员
或：报帐员、统计员 |
2 |
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救灾股 |
日常事务：减灾宣传教育、制定完善救灾预案、接收救灾捐赠、储备救灾物质、监督救灾款物使用情况和救灾演练救灾、救灾值班；紧急状态：启动救灾响应程序、分配和管理救灾款物 |
3 |
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低保救济股 |
城市低保、农村低保、医疗救助、五保供养、敬老院建设、不设站救助管理 |
4 |
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社会福利与
慈善股 |
“明天计划”、慈善项目、慈善超市、养老服务、福利企业、审批社会福利机构、福利彩票站点管理 |
2 |
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优抚安置股 |
优抚（评烈、评残、定补、优待、烈碑等）、安置（接收、补助、培训、） |
2 |
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基层政权和
社区建设股 |
指导和协调村民自治（含村务公开）、社区建设 |
4 |
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双拥办 |
拥军、优属、拥政、爱民 |
2 |
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区划地名股 |
区划、地名、勘界、护界、调处边界纠纷 |
2 |
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婚姻与收养
登记股 |
婚姻集中登记、收养登记 |
按人口4 |
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民间组织
管理股 |
社会团体（附带天主教区）、民办非企业、基金会
或登记岗、调研岗（收费、规划、章程）、监管岗 |
3 |
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殡葬改革股 |
信息岗、说导岗、爆破岗、起（平）坟岗、消毒岗、绿化岗 |
6 |
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老龄办 |
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2 |
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合计 |
13个股，41个岗 |
⑶“二个二级局”模式。分别成立民间组织管理局、社会救助局和基层自治组织建设局，作为民政局二级法人单位。
①成立民间组织管理局
民间组织是独立于政府与企业的“第三部门”，是政府社会管理职能转变的承接载体，是政府同市场及社会联系的桥梁或中介。政府高效的社会管理离不开发达的民间组织，但民间组织是双刃剑，学术界一致认为“民间组织是国家的潜在颠覆者”，管理民间组织事关社会政治稳定，也是构建和谐社会的重要力量，地位重要，职能独特。这些特性决定了管理民间组织需要法人机构、专业队伍、专门手段和专项经费。中办发〔1999〕34号文件规定，“在机构改革中，要加强民间组织管理力量，根据工作任务和性质核定编制，要核拨必要的业务经费，尤其要保证办案经费”。目前基层一些民间组织监管机关只停留在“你成立我登记、每年组织一次年检”的简单内容上，与中央文件的要求相距甚远。加强民间组织管理力量，要统一到中央办公厅下发的文件精神上来，从基层抓起，在基层单列设置民间组织管理局，作为民政局的二级局。
首先，单列设置民间组织管理局是解决现实问题的需要。我国民间组织发展主要存在三个方面的问题：一是组织的公信度不高，二是组织的绩效并不理想，三是民间组织能力不强。解决上述问题可采取APC评估理论（清华大学NGO研究所成果）方法，所谓APC理论是指问责性评估、绩效评估和组织能力评估的总和。问责性（Accountability）评估是“确保民间组织公信度的一种制度安排，它的功能在于帮助民间组织树立社会信誉，树立组织的品牌”；绩效（Performance）评估的功能在于“通过评估提高组织的效率、促进组织服务质量的提高”；组织能力（Capacity）评估的功能在于“促进民间组织的持续发展”。转化为实践的APC评估体系需要专业队伍施展专业技能，抓基础、抓规范、长期运转才能胜任，这实际上是一个独立专门机构的基本架构。
其次，单列设置民间组织管理局顺应了民间组织未来发展趋势。政府监管由现行双重管理体制（双重许可制）向单一登记主管制（单一许可制）过渡是趋势，这意味着政府部门或准行政性部门不再控制民间组织的人事权，其人员不再兼任民间组织的职务，资金支持改为购买服务，逐步削弱作为业务主管部门的政府部门或准行政性部门的影响，反映着社会化管理的内在要求。适应单一登记主管制必须成立独立法人性质的登记管理机关，以自己的名义开展登记管理业务，对外承担法律责任，而不能够是作为民政局的内设机构。
第三，单列民间组织管理局有现成的国内经验可循。目前，我国机关单位的审批机关是上级编制委员会（日常事务依托在编办），赢利性组织（主要是经济组织）的登记机关是工商行政管理局，事业单位的登记机关是事业单位登记管理局，这三个部门均已建制，对外均是独立法人，基本形成了分类管理的政府机构序列。唯独管理“第三部门”的机构还停留在民政局的内设机构这一低阶管理水平上，显然难以完成法律和政策赋予的任务，难以适应形势发展的需要，尤其是难以满足放宽限制、降低“门槛”发展公益性社区民间组织和农村专业经济合作社的需要。新形势下，单列设置民间组织管理局不仅与国家对其他社会组织的管理序列相对应，而且确立了作为社会协调部门的地位，专门负责民间组织的登记管理，监督民间组织按照批准的章程活动，即在登记上实现统一管理。随着民间组织管理日益成熟与规范，单列设置该机构也为国家调整法律治理范式预留了制度空间，比如双重许可制向单一许可制过渡，再如对某些组织只适用形式审查（即启动快速登记程序）。
民间组织管理分局的主要职责有15项：a.指导民间组织依法制定好章程和各项规章制度；b.建立业务主管单位分管民间组织管理工作领导者和部门负责人队伍；c.建立民间组织单位负责人秘书长联络员队伍；d.指导民间组织党的建设，完善党对民间组织的领导和管理；e.宣传民间组织管理方面的法规、政策，强化社会各界对民间组织管理的认识；f.建立民间组织社会监督网；g.开展社会团体年检；h.制定并推行民间组织管理考核办法；J.实施民间组织评估；I.依法取缔非法民间组织、查处民间组织的违法和违纪行为；K. 管理社会团体表彰活动；L. 常规性地进行民间组织的复查登记；M.备案管理不具备社团条件的社区民间组织；N.组织民间组织开展经验交流活动，通过示范、典型引路等方式给予指导；O.为民间组织搞好咨询服务，及时提供相关信息，为其内部治理开阔思路。
在民政部2005年民政论坛上，清华大学NGO研究所王名教授发表演讲，认为未来的民间组织监管要构建一个全新的法律制度框架，建立在科学分类的基础上，包括备案注册──登记认可──公益认定的三级民间组织准入制度。对于满足特定条件的民间组织实行具有强制性的登记许可制度，搭建一个登记和认可的制度平台，由国家授权的监管机关根据相关法规进行受理、分类、登记并予以认可。王名还建议，对民间组织应实行更加严格的公益法人认定制度，对于被认定为公益法人的民间组织，国家一方面给予财政和税收等方面的优惠待遇，另一方面进行更为严格和规范的行政监管及社会监督。可以预见，这个全新的法律制度框架代表我国未来民间组织的监管体系，落实这个框架显然需要一个权威的行政机关承办与推动。
②设立社会救助局
设立理由：我国社会保障有两大分支，一是社会保险，均已整体纳入劳动部门，其核心特征是“单位人”（包含“灵活就业者”）以缴费义务为标志，体现劳动者本位，运作于企事业单位之中。二是社会救助，常态中基本是满足城市无单位的“社会人”（含下岗失业人员）和缴不起农村社会养老保险的农民的基本生活需求，以非缴费义务为标志，体现公民本位，运作于社区之中。目前这一块尚未实现整合，呈现“多龙治水”局面，政策交叉，项目重复造成财政资金浪费的弊端还在其次，重要的是弱势群体因缺失话语权而在经济社会权益上得不到制度响应与保障，导致社会资本的流失，长期贫困的根源无法在现行体制内找到答案。因此，应把弱势群体的诸经济社会权益尽可能整合起来，按照系统整体和谐的原理，由一家政府部门统一建制，集中落实并设立专门机构是必要的。这方面已有先例，劳动部门即把各类保险机构成建制划归，并设立事业编制的社会保障局。社会救助体系的建立正好符合这一要求。从现行体制运作和社会救助体系自身内涵分析，民政部门均是社会救助体系的主要承担者，无论实践还是学理层面，都应把社会救助局架构在民政部门内。
制度框架。综合目前国内专家的研究成果，笔者认为中国特色的城乡社会救助体系框架如表（见表4）：
表⒐： 新型城乡社会救助体系职能整合一览表
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贫困状态 |
贫困类型 |
现行政策覆盖 |
隶属部门 |
现行政策
盲区 |
整合办法 |
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常规 |
生活贫困 |
五保户 |
民政 |
|
保留在民政部门 |
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低保户 |
民政 |
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保留在民政部门 |
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传统救济对象 |
民政 |
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保留在民政部门 |
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医疗贫困 |
残疾人康复 |
残联 |
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吸纳进民政部门 |
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精神病疗养 |
民政 |
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保留在民政部门 |
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残疾军人 |
卫生民政 |
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全盘吸纳在民政部门，卫生部门预算划转民政 |
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城乡低保户 |
民政 |
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保留在民政部门 |
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住房贫困 |
无 |
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低保户及边缘户 |
属低保对象的吸纳进民政部门，成立廉价租房与集资建房中心 |
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教育贫困 |
非私立高校学生贷款计划 |
教育 |
门槛过高 |
属低保对象的吸纳进民政部门，成立贷款计划核准办公室教育救助办公室 |
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贫困状态 |
贫困类型 |
现行政策覆盖 |
隶属部门 |
现行政策
盲区 |
整合办法 |
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自然灾害（非紧急救援） |
生活困难 |
灾民口粮、衣被救助 |
民政 |
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保留在民政部门 |
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住房困难 |
重建家园 |
民政 |
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保留在民政部门 |
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医疗困难 |
灾区紧急救护与防疫 |
卫生 |
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保留在卫生部门 |
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突发火灾交通事故 |
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缴费义务人商业保险 |
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未纳入保险的 |
吸纳进入民政部门管理，成立突发事件受害人维权中心 |
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