中国人民大学 杜 鹏
一、民政事业的历史性发展机遇
我国的社会经济发展已经进入了一个全新的阶段，认真落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的重大战略思想为民政事业创造了历史性的发展机遇。
“十五”时期我国经济社会发展取得巨大成就，在国家经济保持持续、高速、稳定增长的同时，政府越来越意识到政治、经济、文化、社会全面协调发展的重要性。“坚持以人为本，全面、协调、可持续的发展，促进经济社会和人的全面发展”的科学发展观，是我国经济发展到一定阶段的必然要求。科学发展观已经成为政府决策的基本指导思想，发展的目的是为了实现人的全面发展，是为了实现经济与社会、城市与农村、东部与西部、人与自然、人与人之间的和谐发展，最终是要构建一个民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的和谐社会。要实现这一宏伟目标，需要经济政策和社会政策的共同推动，需要民政事业发挥更大的作用。
与以往的国家发展规划相比，和谐社会建设目标的提出使民政事业的地位得到了明显的提高，突出了民政工作在新的历史时期的重要作用。按照科学发展观建设和谐社会，既要统筹经济社会发展，也要注重协调社会事业内部的和谐发展，民政工作与和谐社会的建设目标密切联系在一起。
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》指出：“必须加强和谐社会建设。促进社会和谐是我国发展的重要目标和必要条件。要按照以人为本的要求，从解决关系人民群众切身利益的现实问题入手，更加注重经济社会协调发展，加快发展社会事业，促进人的全面发展；更加注重社会公平，使全体人民共享改革发展成果；更加注重民主法制建设，正确处理改革发展稳定的关系，保持社会安定团结。”
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》指出：“从解决人民群众最关心、最直接、最现实的切身利益问题入手，扎实推进和谐社会建设”。在与民政工作直接关联的具体任务上提出要“积极应对人口老龄化，增强全社会的养老服务功能”。“完善孤残儿童手术康复、家庭寄养经费投入和艾滋孤儿救助机制。保障残疾人权益，推进无障碍设施建设”等。
民政工作在“人的全面发展”和“和谐发展”中发挥着至关重要的作用。民政部门作为社会公共利益的重要代表和相关社会政策的制定者，正在经历着由以信息纵向传递为主的管理型政府向透明、高效、问责的服务型政府的转变。政府的职能转变不仅是市场经济发展的客观要求，也是构建和谐社会的必要条件。我们必须认识到，经济社会迅速发展的过程同时也是社会利益格局重新调整的过程，特别是在人均GDP进入1000~3000美元的阶段，更是改革最艰巨、公共需求增长最快、发展风险最大的时期，各种社会矛盾凸显甚至呈现激化态势。在改革发展中，弱势群体更容易受到忽视和损害。关注和保护弱势群体，使其能够与社会其他群体一起分享改革成果，体现了社会主义的公平正义原则。因此政府在利用经济政策推动经济发展的同时，也必须通过高效的民政工作积极开展公共服务，妥善解决弱势群体面临的各种问题，全面推动社会和谐发展。
二、民政工作面临的新形势
在“十一五”期间，要充分发挥民政工作在建设和谐社会过程中的作用，就需要不断研究弱势群体和社会环境的新变化，了解他们对公共服务的新要求，以便更好地进行制度设计。以下仅从几个主要方面举例分析：
1．我国老年人数持续增多，人口老龄化进入加速发展时期。
2005年底我国60岁及以上老年人口总数为1.44亿，到2010年将达到1.73亿，到2050年，60岁及以上老年人口总数为4.3亿。
中国老年人口比例2005年为11.1%，人口老龄化速度正在逐渐加快，预计到2010年老年人口比例将会达到12.7%。2010年以后则将进入人口老龄化迅速发展时期。预计从2010年到2032年的22年时间里，中国老年人口比例将会增加一倍，达到25%以上。
上述发展趋势给民政工作提出了两方面的挑战：一是必须尽快完善社会养老服务功能，这方面的社会需要将长期高速增长；二是老年社会福利与社会救济相关制度设计要有前瞻性，老年人口中最弱势的部分人数也在增长。
例如，许多贫困人口是因为没有稳定的收入来源或由于疾病造成的。2004年我国老年人的主要生活来源以依靠子女或其他亲属供给为主，离退休金已经上升到主要生活来源的第二位。然而，男性和女性老年人、城市和农村老年人在主要生活来源上仍然存在巨大的差异。我国农村老年人以退休金为主要生活来源的比例一直很低，2004年只有6.1%，与城市老年人相比相差10倍。因此，政府需要进一步完善农村社会福利制度，增强农村老年人的经济自立能力，尽早摆脱主要依靠养儿防老的传统家庭养老方式，避免因年老多病而陷入贫困。
2．家庭照料问题突出
中国人口的平均预期寿命现在已经超过72岁，已经进入长寿时代。随着我国人口老龄化的持续发展和老年人口的日益高龄化，老年人的生活自理能力和长期照料问题正变得越来越突出。在生育水平逐步稳定在低水平、家庭日益小型化的情况下，老年人的生活自理能力直接影响着亿万个家庭的养老和照料，对社会化为老服务的发展提出了新的要求。
老年人生活自理能力状况对于我国的民政工作有多方面的影响，首先它会影响老年人的养老方式，没有生活自理能力的老年人不可能再参加生产劳动以得到劳动收入，如果没有退休金，在经济上会严重依赖子女或亲属的供给，最容易导致老年贫困；其次是在居住方式上，没有自理能力的老年人需要长期照料，他们往往需要与子女住在一起，由配偶或子女提供生活照料；第三是在医疗方面，导致生活不能自理的原因往往是各种疾病，生活不能自理老年人的增多往往也伴随着医疗保险费用和家庭医疗费用支出的增大，相当一批人需要得到医疗救助。中国面临的各种老年人问题突出反映在这些生活不能自理的老年人身上和家庭中。
2004年我国老年人中生活不能自理的有8.9%。需要照料的老年人总量已经超过1200万人。随着“十一五”期间老年人口的增多，老年照料需求与医疗救助的需求也会增大。
3．公民教育水平提高、权利意识增强
随着城乡居民受教育水平的提高，人们对公民权利的认识更加深入，弱势群体就更加需要民政部门发挥职能保护其权益，因而对民政工作的期望会更高，对政府提供的公共服务的需求会更加迫切。民政工作的社会事务管理和协调工作必将加重，民政工作的成效会日益受到全社会的关注，这对民政事业既是挑战，也是难得的发展机遇。
长期以来，在社会福利方面存在的城乡差别、地区差别都会面临新的挑战，需要民政部门综合规划，积极开展工作缩小差别，促进社会公正和社会和谐。
4．农村社区服务问题突出
随着城市化的发展和农民工人数的日益增多，对农村社区建设和社区服务提出了新的要求。我国现有农民工约1.4亿人，他们外出工作在为家乡农村增加了经济收入的同时，由于长期生活在外，在农村地区出现了大量的只有妻子、孩子或老人在家的“留守家庭”。农村社区能够开展哪些新的服务来帮助这些家庭解决生产和生活困难？这是今后五年农村社区建设的重要内容。
三、构建和谐和社会对民政工作提出的新任务和推进思路
在构建和谐社会和弱势群体变化的背景下，民政工作需要加强研究规划、加强制度规范、加强对社会管理和相关社会政策的协调，创新管理体制，统筹城乡发展。促进民政工作的科学化、主流化、主体化。
从上述思路出发，建议从以下任务入手：
1．加强对弱势群体社会需求的研究、公共服务的规划、政策实施效果的评估，促进民政工作的科学化。
民政部门是我国政府实施社会管理、体现社会公平的职能部门。在“十一五”期间要完成构建和谐社会的战略部署需要民政部门对弱势群体的现实问题有准确的把握，有长期的发展规划。人口老龄化的发展、残疾人数量和结构的变化、社区服务的需求变化都影响着民政工作的发展方向，都需要在“十一五”打好工作基础的同时，民政工作的长期发展做出安排。
这一新任务就要求民政部门在做好临时性、应急性、救济性工作的同时，积极开拓长期性、制度化的重点工作领域，建立稳定的资金自然增长机制。例如，人口老龄化是影响中国一百年以上的重大问题，许多家庭面临的老龄照料问题与前一时期的社会政策密切相关，政府负有的责任是长期的，不是临时性、救济性工作可以解决的，许多公共服务一旦开始实施就往往是长期的、刚性的，不能再轻易改变，因此在资金上应当建立稳定的投入机制，在出台政策上加强研究测算和内容的科学性。
在新的发展时期，公共需求的扩大与公共服务供给不足成了社会关注的焦点，民政工作的科学化也要求我们进一步研究社会福利的发展目标是什么？人们可能过多强调了高福利国家制度的弊端，同时也放弃了吸收其合理有效的成分，对福利国家的认识出现偏差，认为其已经走到末路了。实际上许多发达国家也在不断改进完善福利制度，力争兼顾公平与效率并取得了效果，值得我们在重构国家福利和理清政府对弱势群体所负责任时加以借鉴。
在新的时期应当深入研究国家福利问题，社会福利社会化并不能减少国家责任，这种责任体现在什么方面？政府承担相应的利益分配责任不仅仅是为了和谐社会的建立，在社会经济高速发展的情况下，社会成员共享发展成果也是公民的必然要求。近些年来国家综合实力的大幅度增长在经济指标之外还应当体现在什么方面？如何提高显示度？在收入差距日益扩大的情况下，国家应当承担更多的责任，这是公民的权利、政府的义务和政治责任。应当积极探索社会福利社会化的实现机制，政府在不同经济发展阶段合理的社会福利投入是多少？民间机构如何介入分担责任？家庭如果承担照料老年人的责任应当得到什么样的帮助？不能只有含糊的提法。国家有责任在科学分析的基础上建立长期的资金投入机制，由民政部门协调实施才能够解决，在老年人和残疾人人数和结构可以测算的情况下，必须要有稳定的资金自然增长机制才能保证取得显著效果，民政工作的重要性也往往通过这些方面来体现。
2．加强民政工作的法治化、制度化，加强政策连续性、前瞻性，促进民政工作主流化。
建立和谐社会客观上要求民政工作主流化，这就需要将民政工作的主体内容法律化、制度化。例如，中央和地方在公共服务供给方面的责任和权利、民间资金的稳定筹措机制等都需要以法律和制度确定下来，才能够保证政策的连续性、前瞻性，提高民政工作的效率。民政工作由管理型向服务型的转变客观上要求明确利益相关者的责任和权利，更好地调动全社会的力量做好工作。
例如，适时制定慈善立法可以促进慈善事业的资金筹措和提高使用效率，更好地整合民间力量，解决社会筹资渠道不够畅通问题。及时修改《老年人权益保障法》可以更好地发挥保护老年人权益，促进代际和谐的实现。建立科学的志愿者服务制度，将政府组织支持与志愿服务相结合，有效发挥志愿者作用。
发达国家在相关公共服务领域制定的法律和制度非常值得我们研究借鉴，这些法律制度的制定背景与我们现在面临的问题是相似的。这方面可以关注的法律制度有日本的《老年人福利法》（1963年）、《老年人保健法》（1982年）、《长期护理保险法》（1997年）、澳大利亚《家庭与社区护理服务法案》（1985年）、德国《护理保险法》（1992年）等。
与民政相关的法律的出台将突出民政部门在社会利益再分配、保护弱势群体利益的作用，也将使民政部门长期成为执法监督的主体，促进民政工作的主流化。
3．加强民政部门对社会管理和相关社会政策的协调作用，加强政府部门和民间部门的协作，促进民政工作的主体化。
建设和谐社会是复杂的系统工程，许多政府部门的职责与社会政策是相互交织的，民政工作的社会管理职责与实施管理过程中都需要发挥民政工作的主体作用，与政府许多部门之间广泛协调。
尽管目前各地区、各部门出台了大量社会政策以推动和谐社会的构建，但是很多社会政策之间明显缺乏协调，甚至有一些社会政策彼此冲突而难以落实，不仅严重影响了这些社会政策作用的发挥，而且大大增加了社会政策的实施成本。例如强制婚检的取消不仅引起了强烈的社会反响，而且对于控制出生缺陷带来了负面影响，产生了更多的残疾儿童问题。因此加强对民政相关社会发展政策的协调研究，查明问题症结所在，并提出可行的建议方案，不仅有利于促进各项社会政策间的协调，也有利于提高社会政策的科学性、降低实施社会政策的总成本、提高政策实施效率。民政部门主动研究社会发展政策的协调，在各种类型的政策之间、在制定各政策的部门之间、在政府机构与民间力量之间进行沟通和协调，也会更加突出民政部门的主体作用，在构建和谐社会过程中取得更加重要的地位，在推动社会发展方面产生综合性的积极影响。 | 
