一、精细化管理理念在大民政工作范畴中的运用和发展

精细化管理城市，强壮城市筋骨，优化城市功能，彰显民政社会行政事务管理职能，是我们必须面对的新课题。结合民政实际，就城市精细化管理中，民政工作特别是和谐社区建设如何通过精细化管理，在有为中求有位，在有位中求有为的问题进行了调研。谈四个层次的问题：

1、城市精细化管理是一项系统工程。城市精细化管理是一项系统工程，涵盖了多学科理论研究成果，体现了人类社会的文明进步，揭示了继承与创新，创新与发展的时代主题。业细化管理与粗放管理相克。精者，去粗也，不断提炼，精心筛选，从而找到解决问题的最佳方案。细者，入微也，究其根源，由粗及细，从而找出事物内在联系和规律性，可以说，细是精细化的必须途径，精是精细化的必然结果。精细化是社会有进步必须迈过的一道坎，不论是国家机器管理，不论是行业发展，不论是社会还是家庭，都离开精细化。面对综合国力竞争空前激烈，外部环境日趋复杂多变；工业化和城镇化进程加快，经济结构调整加速，农村富余劳动力向非农领域转移；经济市场化程度迅速提高，深层次矛盾和问题凸显，体制创新进入攻坚阶；人民群众的物质文化需求更趋多样化，社会利益更趋复杂化，人民群众民主法制意识不断增强，政治参与积极性不断提高；人们受各种思想观念影响的管道明显增多、程度明显加深，思想活动的独立性、选择性、多变性、差异性明显增强的新形势，要想立不败之地，无异于缘木求鱼。

2、精细化管理理念在民政工作中的运用和发展前景。民政主管社会行政事务，“人民政府”掐头去尾即是民政，目前正在开展的业务有28项。适应和谐社会建设需要，政府计划经济条件下的管理职能明显弱化，服务职能明显强化。民政作为政府序列中的一个重要部门，怎样把“以人为本，为民解困”的民政宗旨贯彻好，维护好民权、保障好民生、落实好民利，是我们必须思考的问题。面对传统民政工作需要深化、更新，新的民政工作层出不穷；面对群众物质文化生活需求日益增长的新形势，我们必须坚持科学发展观，以人性化的服务理念，找准社会事务管理在和谐社会、和谐宝鸡建设中的位置，选准坐标系，瞄准方位角，确立站立点，寻找最佳结合点和切入点；用精细化管理的理念，理顺社会事务管理大系统与子系统、子系统与子系统、子系统内部的各种关系，协调好各种矛盾。

“细节决定成败”。近几年来，为切实管好社会事务，从中央到地方，运用精细化管理理念，加强了对新形势和群众新需求调查研究，制定和出台了一系列法规政策，规范了民政工作，民政较好地发挥了服务经济建设中心和维护社会稳定功能，起到了稳压器、减震器作用。但精细化管理原理作为一个新学科，人们对他的功效认识程度还仅仅浮在表面，运用其原理指导工作还只局限在部分领导和理论工作者层面，推广普及要走的路程还相当长。但不管你是否认识到，精细化管理原理对工作的指导却是客观存在的，并在自觉不自觉的发挥著作用。在民政工作中，的任务还相当大。到大众在民政各项工作中的运用还是初步的，去年以来，我市以“和谐文明新小区”建设为主题，下发了《关于进一步深化城市社区建设工作的意见》（宝市发［2004］16号）文件，从社区建设的指导思想和目标任务、社区职能定位和各种组织之间的关系、社区合法权益维护、社工队伍建设、社区基础设施建设、社社工作网络建设和服务项目“七项”28个方面规范了社区建设的内容，尽管没有提及精细化管理，但《意见》却体现了精细化管理的基本精神，经过一年的实践，取得了优异的成绩。精细化管理讲求的是全过程、全方位、立体化的管理，发展的前景很广阔。

3、精细化管理原理与民政工作的关系

精细化管理原理浓缩了多学科前沿研究成果，具有很强的社会性、综合性和指导性。随着社会的发展和进步，建立文明祥和、管理有序、公平正义社会已经成为全体公民的共同呼声。社会是一个多元体，组成的复杂性、多样性，要求各级党委和政府不但要通过出台政策、颁布法规，从宏观上调节各个阶层、领域、团体及家庭内外关系，营造良好的外部环境，更要从微观上，从细节上通过宣传教育、通过示范引导来营造良好的内部关系，把人们的思想、行为统一到建设和谐社会的大局上，调动积极因素，焕发出旺盛的工作激情。精细化管理追求的是方案的最佳化，过程管理的有序化，细节控制的入微化，终极结果的最大化。社会务事务管理工作与老百姓的生活息息相关，工作范围针对的是民权和民利的保障、弱势群体和特殊优抚对象救助、婚姻登记、人生殁站事务处理、民间组织管理和地名区划等事务的管理。如果那一件事情处理不当，小者影响个体生存权和生活质量，大者殃及社会稳定，延缓和谐社会建设进程。这就要求我们必须运用精细化管理原理，站在时代的峰头浪尖，从多维的视角观察、思考问题，坚持全心全意为人民服务的宗旨，落实好党和国家的路线方针政策，还利于民；要求我们必须坚持“以人为本，为民解困”的民政工作宗旨，以务实创新的工作姿态，把群众的呼声作为第一信号，在思想感情上要想群众之所想，急群众之所急，帮群众只所需，解群众之所困。在工作方法上要坚持“一线工作法”，到实地、查实情、办实事、求实效，使真正需要帮助的人得到帮助。因此，精细化原理在社会事务管理中，运用与否，不仅是一个方法问题，更是一个对群众有没有感情的问题。

4、精细化管理原理与社区建设的关系

小社区大社会。传统意义上讲是个区域概念，但随着社区功能的强化，社区在国家经济、政治、文化和社会发展中的地位和作用越来越强大，有四个显著的特点：一是社区是国家和社会的界面。小区居委会，是我国城市基层的群众性自治组织，它不是政府，也不是政府的派出机关，但它与政府的关系是血肉相连，鱼水不可分的。二是社区已形成城市基层的社会共同体。计划经济体制下的居委会活力和凝聚力不足，工作对象主要是老年人和没有单位的居民，功能单薄。经济转轨、社会转型后的现代小区，除了原有的工作对象外，单位人逐渐成了社会人、社区人，流动人口已经进入了社区，总量大大增加，结构也越来越复杂。再加上大量的社会理、社会服务、社会保障的功能从政府和单位中不断剥离出来，让社区来承接，这就有力的提升了小区功能，丰富了它的内容，拓宽了它的工作面，使它从微观的层面担当起了造就大社会的重任。成了能协调和凝聚方方面面的中心，成了功能比较齐权的“小社会”。三是社区是各种社会矛盾的交汇点。我国现在既是经济的黄金发展期，又是各类社会矛盾和社会问题的凸显期。社会转型必然要造成利益格局的变化和社会阶层的变化。地位的下降会引起人们心理的不平衡，收入的悬殊会使人们暴露出不满的情绪，工作的紧张会增加人们精神的压力，价值观念和生活方式的变化会给人们带来许多的不适应，人口流动频率的加快会使城市管理的难度越来越大，社会上消极的东西会给人造成负面的影响，再加上突发的天灾人祸，这些影响社会稳定的所有因素虽然都反映在社会，但都发生在小区，所以小区处在所有社会矛盾和社会问题的风口浪尖，社区只有防范好了，提前做好工作，才能最大限度地把各种问题消化在基层，才能够防患于未然。四是社区是基层民主政治建设的演兵场。居民自治，是在基层实行直接民主的一种最好形式。社区居民通过民主选举、民主决策、民主管理、和民主监督参与对社会事务直接管理，这是国家法律赋予居民的神圣不可侵犯的权利，这也是社区事业兴旺发达的表现。参与是社区建设的第一原则，也是它的生命线，参与标志着居民对小区的认同和关爱，参与标志着居民既可以对小区内和利益分享，又能对小区内的责任承担。一个有活力、有创造力、有效率的小区，都是居民参与率相对较高的社区。当然，我们这里指的参与是居民主动参与而不是被动参与。居民能够主动参与社区事务，说明他把自己的利益和小区的命运紧密地联系在一起了，把社区当成了自己的家，这是社区建设的活力，社区建设的基础，社区建设的源泉。胡锦涛总书记在省部级主要领导干部提高构建和谐社会能力专题研讨班上的讲话中指出：“要加强城乡基层自治组织建设，从建设和谐社区入手，使社区在提高居民生活水平和质量上发挥服务作用，在密切党和政府同人民群众的关系上发挥桥梁作用，在维护社会稳定、为群众创造安居乐业的良好环境上发挥促进作用。”这一重要指示，为社区建设指明了方向。社区发展前景无限。这就要求我们必须整合社区资源，运用精细化管理的理念来指导社区建设工作。

总之无论是社会行政事务管理，还是社区建设工作，都呼唤精细化，因为“群众利益无小事”。精细化管理在社会行政事务管理和社区建设中处在指导和被指导的位置。运用与不运用精细化管理，效果大不相同。必须主动确实运用精细化管理原理指导工作的观念。

二、我市民政工作的现状、问题及发展思路

民政工作历史悠久，内容丰富，对缩小贫富差距、维护社会稳定起着支撑作用。概括起来有四大项，即：社会福利与社会救助、服务军队和国防建设、基层政权建设、专项社会事务管理。近几年来，我市民政工作紧紧围绕和谐社会大局和宝鸡“四市”建设、“两个最佳”目标和特大城市建设中心工作，坚持和落实科学发展观，按照大民政理念，探索规律，完善措施，服务群众。认真践行“以人为本，为民解困”的民政宗旨，强班子、齐队伍、正风气、找问题、查原因、理思路、鼓干劲、谋发展、创佳绩，为宝鸡的经济和社会发展做出了突出的贡献，赢得了良好的社会声誉。但从党和政府对民政工作的要求看，从人民群众日益增强的物质文化生活需求看，与先进地市创新发展看，从精细化原理角度把握上看，还存在着许多不尽如人意的地方。

（一）社会福利和社会救助的现状问题与成因。

我市3区9县，135个乡（镇），总面积1.8万平方公里，总人口373万人，其中：城镇人口96万人，农业人口277万人。现有城市低保、农村低保、农村五保、六十年代精减职工、市级以上家庭困难农民劳模等救助对象43.4万人，占总人口12%，年发放救助资金近亿元。存在的主要问题，一是对象的审核难以确定。谁是低保户，谁在绝对贫困线下，这不是可以主观认定的，必须有一个科学的量化标准。在申请者当中，确有小部分人错误的认为这是国家的救助，不需要个人承担任何社会责任，因而通过隐报、瞒报等手段掩盖自己的实际家庭收入，骗取低保资格，这就给小区工作增加了难度。民政部门与小区工作者必须去伪存真、明确鉴别。低保的主旨是“应保尽保”，即确保那些最需要帮助的群体都能得到帮助。这就需要进行大量的走访取证工作以对申请者的家庭情况进行摸底，其中包括家庭每个成员的健康状况、工作史、经济来源、社会关系等。这项工作面广、量大、难度不小。二是定期随访及资格再确认难以开展。家庭收入不是固定的，故民政部门与小区工作者必须定期跟踪随访低保家庭，以随时了解最新情况，对低保户跟踪随访的间隔时间，根据对象性质的不同分为三个月、六个月、九个月、一年。就业能力强的（30岁左右的人员）低保户每三个月随访一次，而对“三无”人员则是每年一次。实际工作中，许多低保户不能充分理解国家的困难，采用种种手段逃避甚至抵触检查工作，以冒领多领低保。更有部分低保户，在收入达标被取消低保资格后心生不满，认为损害了自己应得的利益，从而对小区工作人员实行人身攻击，阻碍了低保工作的正常有序开展，造成“进保容易退保难”。三是少数工作人员以权谋私，违规操作。由于低保资格的认定及金额的核定具有一定的伸缩性，给了部分工作人员暗箱操作的机会，有人趁机给予那些在低保在线下但有私人关系的申请者以更多的机会或更高的保障金额，这明显违反了“公平、公正、公开”的原则。四是有些部门配合不力，隐性就业显性化不够。低保工作归属民政部门管辖，但又是一项需要全社会配合的系统工程。只有众多部门共同协作，才能使隐性就业显性化，才能清楚核定真正的低保户。但在实际工作中，常常会出现这样的情况：工商部门发了营业执照，却没有回收就业登记证，结果使一些人在稳定就业的同时继续领取低保，且劳动部门仍然将其作为失业人员进行登记；低保户在偏僻地段开了店面，足以维持一家人的生活，但民政部门没有确凿的证据，只能按时发放低保；群众举报某低保户买房，到房管所核实查证时，工作人员却以保护客户的隐私为由拒绝配合……跟踪随访工作的困难，使得基层民政组织被迫将每星期“回报社会”的公益劳动变成了监控手段，但此种手段的有效性是极其有限的。五是人力资源去缺乏，工作效率难以保障。尽管工作由民政部门主管，但实际的核查、入户调查、跟踪随访等工作皆是由居委会及街道来做，县（区）民政部门的职能主要是审核，并不到具体户中走访。但无论是街道还是居委会，其职能都是全方位的、综合性的，并没有专职人员负责此事，故人手严重不足，常常是一个工作人员负责近400家低保户的跟踪随访工作，自然是力不能及，低保的滚动管理也时常是慢了半拍。另外基层工作人员的素质也是一个大问题。在西方国家，社会救济工作都是由受过专门训练的社会工作者来负责的，因为这需要极强的专业知识特定的理念与技巧。但我们的低保工作者大都没有经过这样的培训，少数人甚至对低保户抱有鄙视心理，这种人力素质急需改善。最低生活保障是每个公民的基本权利，保障的是公民的生存尊严，如若在申请中遭受了侵害，这无疑与政策设计的初衷相违背的。六是由于党的低保政策的诸多优惠，客观上造成了一些人“坐享其成”。出现了一些人“宁愿在家吃低保，不愿外出找工作”的现象。七是对低保申请者的从业情况、家庭收入、家庭经济基础等综合情况难以准确界定。目前对申请低保者普遍采取的审核办法是：被保者本人申请，社区居委会调查核实，街道办事处复核，县（区）民政部门批准。其中最重要的是小区居委会的把关，然而居委会却没有一套衡量申请人家庭经济状况的严格的标准。因而，现有被保者的“纯度”有待进一步核实。同时，家庭收入的多样化，带来了调查取证难，尤其是隐性就业、弹性就业及隐性收入难掌握；在职职工所在单位提供的工资收入证明的真实性难保证；城市居民邻里交往和了解程度低，提供相关情况难；银行存款、股票及其它有价证券情况调查难等客观实际，也使得这项工作难度极大。八是退出机制反应慢。当前低保工作运行机制中，退出机制反应慢是普遍现象。加上没有最长享受时间的限制，被保者容易产生“进去吃到底”的依赖思想。按照相关规定，低保人员一实现就业，居委会就应向工作单位核实收入，超过标准及时停发。但在实际中，一些低保人员不愿透露自己的工作情况，有的单位对核实工作也不积极配合。九是对低保者的经济收入动态情况缺乏有效的监督机制。民政部门与社区工作者对低保户跟踪随访的间隔时间，根据对象性质的不同可分为三个月、六个月、九个月、一年。实际工作中，部分低保户采用种种手段逃避甚至抵制检查工作，以冒领多领低保。更有个别低保户，在收入达标被取消低保资格后对社区工作人员进行人身攻击，阻碍了低保工作的正常有序开展。

新出台的《救助管理办法》，明确了救助对象的甄别与确定，突出了正在流浪、乞讨的特征。《办法》在救助方式上变强制收容遣送为自愿接受救助，实行“自愿求助，无偿救助”，充分尊重了求助对象个人意愿，在管理模式上　变站内“监所式”为“居所式”；在服务形式上工作人员由管理者变成了服务者，彰显了“人性化管理和服务”特性。但从运作情况看，存在三个突出问题，一是救助对象甄别难。表现在求助人员不愿或无法提供完整情况，核对工作工作量大，短期无法完成，可从救助角度考虑，即使不具备救助条件，救助站也得给予救助。二是救助协作难。市政府2004年第九次专题会议作出了《关于做好市区生活无着流浪乞讨人员救助管理工作有关问题的会议纪要》，确定由民政与执法、公安部门联合成立救助引导工作队，并明确了责任，但相互协作、相互配合难度大。三是特殊对象安置难。《办法》详细规定了受助人员的安置措施，但在实际工作中有的救助对象说不清地址送不出，有的能说清又无人来接，或送出去无人接收等；送当地社会福利机构安置，往往无法接收，使按政策安置往往行不通。四是救助经费十分紧张。由于救助站属财政供养单位，自身无经费来源，囿于地方财力限制，救助管理站往往入不敷出，业务经费和机构经费都十分紧张，很大程度上制约了救助管理工作的开展。

社会福利尤其是殡葬改革，群众意见大。殡葬行业是由“殡”与“葬”两部分组成。“殡”指的是殡殓，涵盖遗体运送、防腐、整容、化妆、换衣等；“葬”就是遗体的最终处置形式，即安葬，涵盖土葬、火葬、水葬、天葬等形式。适应形势的需要，我市将“火葬场”更名为“殡仪馆”，并成立了殡管处。我市属于全面推行火葬区，全市现有常住人口172万人，除少数民族及山区非火葬人口，按5.6‰人口死亡率计算，年火化总量约3500具（95万人×5.6‰）左右。市属殡仪馆现有工作人员44人（含13名临时工），业务用车5辆，火化炉3 座，日均火化量10具左右，2005年年火化量为2832具，与2004年的年火化量2482具比增长了4%，火化量呈逐年递增趋势。火化炉基本满负荷运转，设施滞后，人员素质较低与丧属的要求难适应。加之单位由过去的全额事业单位变成了自收自支事业单位，企业化运作，收益只能满足人员的工资。市属经营性公墓两处，即天台山陵园和常羊山公墓。天台山陵园属民政主管自收自支服务性单位，年安葬量在220座左右，在不进行大的基本建设投资情况下，只能保证人员的工资；常羊山公墓属市民政、蒙峪沟村、宝桥联办公墓，全员实行聘任制，民政只负责业务监督和政策指导。存在的突出问题：一是殡仪馆软硬件建设有待提高。我市殡仪馆始建设于1966年，是政府创办的宝鸡地区最早，金渭两区唯一的遗体火化场所，其优势是距离市区近，方便群众，从硬件建设上看，经过多年建设，全馆占地近14447m2，绿化面积达35%，建筑面积近2918m2，现有车辆5台，已初具规模；其劣势是馆内设施差，更新换代难。从软件建设上看，建立了一支热爱殉葬工作、通晓民情和民俗、技能熟练、经验丰富的工作队伍，有掌握各种专业、不怕脏不怕累、能吃苦的专业技术员。但从业人员普遍文化素质不高，开拓创新意识不强，难以满足不同层次丧属的需求；二是陵园建设难度大。天台山陵园建于1994年，依山傍水，现建有安放墓位近3600 余座，累计固定资产达70多万元，但由于开始建设时着重从人文景观、文化底蕴考虑，选址离市区相距比较远，与安葬、祭奠方便思想相悖，属先天不足。常羊山公墓始建于1993年，建有安放墓位近6400余座，固定资产达260多万元。但由于开始建设时，仅仅从方便性考虑，且距风景名胜区炎帝陵太近，限制了其发展空间，发展后劲不足。

社会救助工作尽管出台了《救助管理办法》及《实施细则》，由于受主客观条件影响，现实操作难。表现在，一是经济发达地区实施救助经费有保障，可我市经济总量相对较低，用于救助的经费相对较好，实施救助困难较多。二是个别部门协作配合不够。做好流浪乞讨人员救助管理工作是一项系统工程，需要全社会的支持和配合，但在实际工作中，政策规定应于协作不与协作，应流出地接转的不与接转，应由当地县、乡人民政府安置，解决其生产生活困难，避免再次外出流浪乞讨的，当地县、乡人民政府不能妥善安置，应由社会福利机构安置的协调难度很大；使救助站不堪重负，制约了工作的开展。救助制度自身的局限性。三是救助站本是为专门流浪、乞讨人员提供临时性救助单位，但现实中，真正需救助的流浪乞讨人员不愿来，因为救助站只能救急却救不了贫。流浪乞讨群体者不仅是为了一时的生活，许多人把乞讨作为了谋生的手段，如筹集家人所需的巨额医疗费、学费等。更有许多少儿乞丐、残疾乞丐是被那些“丐头”们租借、雇用来赚钱的。所以，流浪乞讨问题实际上已不仅仅是流浪、乞讨本身那样简单，它的内涵更为广泛和深刻，涉及到更多国家相关配套政策的范畴。流浪乞讨已成为一种社会问题，做好这项工作要靠全社会共同努力。

（二）、服务军队和国防建设工作方面存在的突出问题和成因

退役士兵安置事关部队稳定和国防建设。我市是兵员大市，也是退役士兵安置大市。全市年均接收安置城镇退役士兵1200人左右，其中，市本级接收安置800人左右。近年来，在市委、市政府及有关部门的大力支持下，大部分退役士兵得到了妥善安置。2005年全市共接收退役士兵2547人。其中，2004年冬季退伍义务兵2421人，2005年春季转业士官126人，在接收的2421名退伍义务兵中，回农村安置的1383人、符合城镇安置条件的1038人，加上过去遗留，城镇共计安置退伍义务兵1173人，实际安置工作1080人，自谋职业93人，安置派遣率达到99.5%。随着市场经济体制的确立和劳动人事制度的改革，退役士兵安置呈现出“四个矛盾”，即：保底安置与人事制度改革和机构精减的矛盾、政府指令性计划与企业自主权的矛盾、货币补偿与地方财政承受能力的矛盾、义务与权利的矛盾相互交织等。表现在：一是历史遗留问题难协调。98年至今分配待上岗的退役士兵达1000余人，究其原因是有的想进事业单位或效益好的企业，有的分配到县区属企业和股份制企业的不愿去，有的想自谋职业却要求太高，有的想回父母所在单位谋职，但单位却没有安置指标，出现了被安置到地税、工商 、银行、保险及公安等系统退役士兵及其家长多次上访问题。二是城镇占农村户口入伍的士兵，因入伍时，通知书未盖《陕西省非农业应征青年安置专用章》，本不属安置范围，但这部分人托熟人、找关系，要求安置工作。三是新旧体制碰撞。因政策原因，指令性安置与市场调节冲突，部分单位领导对安置政策认识有误区，态度消极，出现了拒接或变相拒接退役士兵问题，表现在久托不研究，不落实工作岗位，有的甚至拒接本单位、本系统入伍的子女，上访问题时有发生；有的单位既不接人，也不缴纳安置转移金，安置部门难制约。四是部分退役士兵择业期望值过高。部分退役士兵对国家安置政策和形势认识不到位，认为当兵尽义务，政府安置天经地义，缺乏正确的择业观和就业观。岗位满意就去，不满意就闹，托着不办理安置手续。五是安置管道不畅通。表现在政策不配套，自谋职业和有偿转移安置正在试行阶段，发展不够平衡，向规模以上企业分配安置退役士兵的难度较大。

上述问题已经到了非改革不可的地步，集中表现为安置难度越来越大，安置周期越来越长，安置品质越来越差。隐性失业，退役士兵合法权益得不到有效保障，在一定程度上影响了国防的巩固和社会的稳定。

（三）、专项社会事务管理特别是民间组织规范化管理方面存在的突出问题和成因

专项社会事务管理涵盖民间组织、地名区划、婚姻登记、殉葬管理和收养等工作，这里主要就民间组织管理存在的突出问题进行分析。

民间组织是社会中介组织，涵盖社会的各个方面。近几年来，我市认真贯彻落实国务院《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，加大工作力度，坚持“培育发展和监督管理并重”工作方针，规范健全制度，培养促进民间组织加强自身建设，完善自律机制，使其在数量、种类、结构、布局等方面符合社会的实际需求，有效避免了盲目发展问题。截止2005年底，我市共有各类民间组织256个。其中全市性社会团体（包括协会、学会、商会、联谊会等）170个，民办非企业单位（包括教育类的社会力量办学单位，劳动类的技能培训学校、职业介绍，体育类的体育俱乐部、健身中心，文化类的文化传播中心，科技类的各种研究所等）86家。按照“业务主管单位负责日常管理、登记管理机关则负责重大事项管理”的双重管理体制，通过整合资源，面向社会，服务市民的要求，有效解决了政府“管不了、管不好”的事情，就农村各种经济协会来讲，较好地发挥了“四个作用”，一是为会员提供产前、产中、产后服务，提高农民收入。协会利用自身的资源优势，通过签订单、抢市场等形式在产前为农户提供生产信息；产中通过有效的技术指导和规范管理组织农户按标准化生产流程生产，提高了产品质量和产量，以适应市场的需要；产后用保护价及高于当地市场价格为会员销售产品，有效解决了农户的后顾之忧。二是提高了农民进入市场的组织化程度，提高农民应对风险的能力。协会通过广泛的对外联系和合作，大力发展订单农业，组织农民进行计划生产，以保护价或高于当地市场的价格进行销售，大大降低了风险。将农户联合起来共同创市场，有效解决了小生产与大市场之间的矛盾。三是有效推进了农村产业化发展进程。协会组织会员大力发展订单农业和特色产业，形成了规模化生产，使农民从传统的生产模式中解放出来，逐步形成具有地方色彩的特色规模产业。四是有效促进了社会稳定。协会将农民组织起来，将全部精力投入到各项生产之中，在组织会员生产的过程，也是对农民进行教育的过程，通过协会的各种内部规章，规范着农民的行为，间接地提高了农民遵纪守法的意识和自觉性。

我市民间组织管理起步较晚，发展还很不平衡，存在的主要问题，一是双重管理体制存在弊端 。表现在： 职责权限不明确。双重管理体制的职责、权限，特别是监督管理职责权限规定得不明确，导致登记管理机关与业务主管单位在民间组织监督管理的问题上，时常会出现职权重迭碰撞、职权空缺或不到位的现象，尤其是在难度大的问题上,部门之间相互推诿扯皮，怕得罪人，该管的不管，不该管了不少，但也管不好。二是本位思想过重。有的民间组织业务主管单位从本部门利益出发，对其业务范围内的民间组织审批把关不严，随意地核发许可证，这种登记证书与许可证书并行的管理方式，极易导致管理体制上的"两张皮"现象，而且从法律角度看，获得许可证书不等于有法人地位，其许可不具有法律效力，但实践中有不少只有许可证就开展活动的组织。三是通报情况不及时。有的业务主管单位对出现的问题不及时向登记管理机关通报。对消费者的投诉不及时解决，甚至发生对违法民间组织遮掩庇护的现象，在社会上造成了不良影响，也严重损害了民间组织及其业务主管单位、登记管理机关的良好形象。四是民间组织执法力度相对薄弱 。民间组织执法监督领导机制和执法领导体系尚未建立健全，全市民管工作缺乏一个强有力的领导机构牵头、协调工作，比较其它执法部门在社会的影响力还不强，部分群众甚至部分政府部门对民间组织执法监督工作不了解、不配合。以民非单位登记管理为例，许多办学单位认为只要有教育局、劳动和社会保障局核发的办学许可证就可以办学招生了，到民政部门申请登记是多此一举。而在执法检查环节上，业务主管单位存在部门利益思想，认为民政部门参与管理是“争权”行为，不履行依法告知的义务，也是造成民间组织抵制登记管理机关监督管理的主要成因之一。由于登记管理机关人手少、缺乏必要的执法器材等原因，在执法工作中，登记管理机关处处被动，导致民管执法工作严重滞后，没有很好的履行做为登记管理机关的职能。五是民间组织自律机制与规范化建设能力不强。表现在：民间组织遵纪守法意识不强，有法不依、无法可依现象较为普遍。一些民间组织，不遵守国家法律规定，擅自开展违法违规或违反章程规定的活动，扰乱了经济和社会秩序，也影响了民间组织的健康发展。另外，我国关于民间组织的法律法规还不健全。目前只有国务院颁布的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，民政部出台的《取缔非法民间组织暂行办法》和民政部与其它部门联合下发的规范性文件等，总体上层次不高，数量少，不配套，可操作性不强。使得民间组织的设立、性质、地位、作用及职能等没有完全明确、规范。六是内部制度不完善，自律意识淡薄。当前，鼓励和维系民间组织健康发展的行为规范和社会机制尚未形成。有些民间组织规章制度不完善，组织机构不健全，或虽有制度，比如会员代表大会、理事会制度等，但由于专职人员过少、财力不足等原因，都不能有效落实；有些民间组织缺少主动性、创造性的工作精神和服务意识，往往行政依附性强，等、靠、要思想严重，自律、自强只能停留在口号上。七是社团官办色彩过浓。有些社团无论是从章程的制定、高层人事权、日常决策权，还是内部运行机制、激励机制、监督机制等方面，都缺乏相应的民主性。多数社团仍然由政府部门牵头发起，负责人一般由本系统主要领导人担任，工作人员也是所属机关的干部，行政干扰较大，在人、财、物上都没有自主权，在工作和开展活动中也没有自主权，这种过分的依赖性，限制了社团日常工作的开展，失去了民间组织作为非政府社会进步力量的民间代表性，脱离社会土壤，延缓了自律机制的形成，对社会进步的积极作用大打折扣。

（四）、基层政权建设中存在的突出问题和成因

基层政权建设涵盖两大部分，即农村和城市社区。这两大部分的建设事关巩固党的执政基础和执政地位，从城市精细化管理角度，主要分析城市社区建设方面存在的问题，剖析原因。

我市社区建设经过去年一年的努力，各级党委、政府和社会各界对社区的认知度、支持度不断提升，社区基础设施建设有了长足进步，工作队伍进一步优化，服务项目进一步拓展，服务主题进一步贴近群众生活，社区文化体育活动更加丰富多彩，社区在和谐宝鸡建设中的地位得到了巩固。全国社区工作会议指出：我们所要建设的社区应该是“居民自治、管理有序、服务完善、治安良好、环境优美、文明祥和”。按照这一要求，我们感觉到还存在许多制约社区发展的问题，一是社区管理和工作体制尚未完全理顺。表现在管理上的行政化，社会事务准入制难落实，政出多门，社区疲于应负；社区办权威不足，体制不顺，指导错位。二是社区服务深度广度不够，便民利民服务在相当一部分社区未很好开展，服务没有形成规模，缺少特色；三是社区配套资金未列入财政预算，随机筹措、短期行为，社区良性发展资金不足；三是社工队伍中无劳保人员的“两保”偿未办理，社区；四是社会办社区机制还健全，政府热、社会冷。五是社工素质相对和谐社区要求，还有很大的距离。

三、民政事业精细化管理的实施

（一）、实施精细化管理应坚持的原则、达到的目标；

随着市场经济步伐的高速推进，精细化已经成为我国城市未来十年发展的必经之路。古老的农耕文化，计划经济条件下的“长官文化”至今还存留在社会的各个角落，让城市精细化措施的推行大打折扣，严重制约着城市竞争力的有效提升。就我国目前的国情，特别是我市精细化的土壤并不成熟，粗耕化和精细化的界线并不明显，城市要想达到良好的精细化管理效果，必须抓住精细化中的瓶颈，进行重点管理，集中突破。就目前存在的普遍现象，我们必须坚持以也几个原则：　　　　　　

1、政府主导与调动积极因素相结合的原则。在社会调查中，我们经常会发现，群众对党和政府布置的工作往往并不“理解”，认为那样做对他们并没有什么用，有的群众甚至按照自己的理解行事。

为此，让群众具备精细化管理的基本常识，让他们知道精细化管理的主要内容、基本方法及重要意义，大家形成统一的共识，知道什么是对，什么是错，应该如何去做，为什么要这样去做，就可以减少自作主张或持怀疑态度的抵触行为。

2、考虑基层承受力，合理设定工作量的原则。民政工作直接面对人民群众，是基层中的基层。基层工作却是由基础性工作、临时性工作、阶段性工作、协助性工作等多种方式构成的复合体，事情又多又杂，为了完成任务，有时只能是“眉毛胡子一把抓。“哪一样都抓、哪一样都抓不好” 成为自然法则。各级民政主管部门就站在基层“执行状态”的角度正确考虑基层承受工作的难度和强度极限，合理设定职责和工作量，超过了这个极限，就算是机械，也难免要“抛锚”。一是不超越工作极限。“简单的事情重复做”，是精细化的特点。不熟悉的“异域之事”，未能经过培训的“意外事件”，只会使应变能力有限的人感到困惑。勉为其难、影响效率和效果，宁可另设岗位，或深入培训，也不乱了阵脚，才能达到高质高量的理想效果。二是工作量要适当。无论是人，还是动物、计算机等，都有一个正常工作的时限和节奏。一味地追求挑战极限，让人疲惫作战，只会让精细化变成粗耕化。

3、补充性规划和长期性规划相结合的原则。随着精细化管理社会事务管理中的推进，竞争将会更加激烈，竞争的背后往往隐藏着系统、周密的“预谋”。因此，做好补充性规划与长期性规划，不仅仅是为了赢得竞争的胜利，对前面的整体规划更起着调整、补充、提升的战略性作用。没有经过精心规划就是粗耕化，若单凭个人经验和想法各自盲目上阵，终会弄得大小问题一大堆，砸了党和政府精细化耕耘的锅。因此各级领导应该把好这个关，有困难应及时反映，争取协调与支持。

4、正确决策与强化执行职能相结合的原则。“赢在执行”是一个陈旧却新鲜的话题。说其陈旧，是因为这个道理似乎高、中、基领导无人不晓；说其新鲜，是因为执行不力而造成任务失败的例子周而复始。也许正如《丑陋的中国人》所说，中国人有不求精的习惯。所以，我们必须强化执行意识，主要是强化“布置不等于完成”、“严格是保障”和“程控是关键”的意识。

5、标本兼治原则。治标与治本源于中医理论。所谓治标，是指针对病理现象进行治疗，让其消除，并不针对发病的诱因；所谓治本，是指从发病的诱因开始治疗，通过诱因的治疗而达到病理现象治疗的方法。说到底，治标是针对现象，治本则是针对本质。一是标本同治

管理，管是手段，理才是目标。目标管理可以量化，这是它的优点，但一味地追求“量化”，就会让员工变成被动执行，并有生活在皮鞭下的感觉，不但会丧失主观能动性，甚至有人会钻制度的空子。二是通过城市文化建设培养精细化耕耘的土壤。保险业需要"攻坚"文化，服务业需要"微笑"文化，而对于实施精细化耕耘的企业，则需要培养勇于“挑战极限”的文化和“不折不扣”的执行文化。企业可以根据实际需要，分阶段、分层次地围绕这两种文化主题展开多形式的活动，培养精细化耕耘的土壤。精细化管理是一项复杂、系统、艰巨且周而复始的工作，企业应该根据自身的人力现状，和目前面临的核心瓶颈，制定针对性较强的应对措施，既要重点突破，又要长期培养，精细化管才能步步为赢。

2、民政工作精细化努力方向和要达到的标准

通过对精细化原理的分析和定位，民政工作精细化管理努力的方向和要达到的标准是：坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展为指导，认真践行“以人为本，为民解困”的民政宗旨，在和谐社会建设的大目标下，一是统筹资源，以大和谐建设大民政，保障民生、维护民权、发展民利，缩小贫富差距，力促社会公平、公正；二是加强党的领导，强化政府主导功能，引导职能归位，以能定岗定位，面向个体群众，实行一线工作，层次管理，服务保障到位；三是社会广泛参与，引导先富者反哺社会，扶弱济困，促进和谐；四是条块管理，行标施建，创新发展，争创一流；五是适应信息化形势，追求细节，逐步建立完善数字民政、网络民政体系，完善一站式服务、直通车服务体系。营造与和谐社会、和谐宝鸡和宝鸡特大城市建设的民政服务大格局。

（二）、民政业务工作精细化管理的基本思路

民政部门是传统部门，历史远源流长，对社会的发展和进步起到了强力推动作用，由于其地位的特殊性和不可替代性，我党历来十分重视民政工作，不管机构怎么改革，民政部门职能不但没有弱化，反而在不断加强，工作内容不但没有缩减，反而不断拓展。面对改革深化、利益调整、各种矛盾交织；科技日新月异，传统民政手段与新形势、新任务、新要求不相适应，与人民群众日益增长的物质文化生活不想适应的形势，运用精细化管理民政已经成为不可逆转的潮流。那么就民政业务工作如何精细化问题，谈几点粗浅的意见：

1、社会福利与社会救助工作的精细化

（1）社会福利工作的精细化

在认真落实现行《救助管理工作条例》的基础上，针对宝鸡实际，一是补充完善相关政策法规。应加强和完善社会保障、社会福利等相关工作，拓宽保障层面，从根本上解决问题。二是适当扩大救助范围，实行针对性救助服务，积极主动进行救助。三是加强部门协调和配合，切实将各项工作落到实处。四是加大对违法乞讨行为打击，保护社会弱势群体的利益，维护社会秩序。

在殉葬业的服务管理上，要适应市场经济的要求，面对殡葬行业逐步社会化的发展趋势，在增强危机感和紧迫感的同时，应在强化综合素质，提升服务水平的基础上，做好以下几方面的工作：一是建立以人为本的服务理念和充满人性化的殡仪服务体系。殡葬服务的处理对象是永远停止思维的人，但死者的人格尊严并不因死亡而自动消灭，它依然要受到法律的保护。而在全部服务过程中却是同逝者的亲友、同事等活生生的群体打交道，死亡现象影响着每个人的思想感情。如何满足他们的精神和心理需求是我们应当思考并应努力去做的事情。殡葬服务消费是一种典型的精神消费，丧主对服务的满意程度，丧葬用品的喜欢程度和爱好程度是对殡葬服务业的要求标准。满足其一切合理需求，是殡葬服务业的努力方向。二是建立一支过硬的殡葬事业队伍。人才是做好一切工作的基础，也是决定成败的关键，有了一流的人才，才能成就一定的事业。殡葬事业同样如此，没有现代化的人才，就没有殡葬事业的明天。要采取有针对性的形式和内容深入细致对行业人员进行转变观念教育，要彻底改变以前那种"增加利润靠提价，更新改造靠政府"的惰性思维，树立起“丧户至上，服务第一”的思想，以优质服务赢得良好的信誉，赢得更多的市场空间，并且加大对职工业务技能培训教育的投入，鼓励职工一专多能，一岗多证，推动职工新知识、新技术、新工艺的学习教育，不断提高职工的综合修养，建立一支政治思想强、工作作风正、文化素质高，业务技能精的殡葬职工队伍，通过提高殡葬行业的工作服务质量，提高殡葬事业单位的竞争力，以使其能够在市场经济大潮中与时俱进，在激烈的市场竞争中巩固阵地，加快发展。三是转变殡葬行业的管理模式，逐步建立适应市场经济规则的运行机制。现行的殡葬管理模式是与传统的计划经济体制相适应的行政支配体制，这种体制在计划经济时代，为推行以火化为重点的殡葬改革政策发挥了重要作用，随着市场经济的发展，这种体制与市场经济的矛盾日益突出，既不利于殡葬事业单位自身的经营管理，又不适应市场经济体制的要求。面对新的形势，转变殡葬行业的管理模式，建立相适应的运行机制，已成为促进殡葬行业加强自身经营管理，提高其市场竞争力的关键。在管理形式上，引入竞争机制，强化殡葬事业单位的市场竞争意识，促使其积极适应市场经济优胜劣汰的规则，进一步提高市场竞争力。在殡葬单位的内部管理上，要以"热情、周到、准时、文明、礼貌、廉洁、高效"为准则，为殡葬消费者提供满意的殡葬服务，自觉接受群众和社会各方面的监督，切实做到人人有准则，处处有规范，从上到下实行指标管理，做到责、权、利相结合，使管理逐步达到规范化的要求。在工资待遇上，逐步改革计划经济体制遗留下的"大锅饭"、干不干都一样等弊病。实行竞争上岗、考评上岗的岗位工资、效益工资相结合的工资结构及多劳多得按劳取酬的分配原则。在更新改造资金来源上，随着事业单位改革力度的加大，殡葬单位逐步推向市场，殡葬行业社会化成为总的发展趋势，政府已不可能象以往那样从财政拿出资金进行基础建设和设备改造更新，而我市殡葬设施（殡仪馆、公墓）现状，远远不能满足丧属的服务要求，必须要有大的投入，才能适应社会发展要求。要增强自身能力和发展能力，要改变过去单一靠向上争取资金的做法，在发展资金来源上，即要争取上级支持，也可尝试采取银行贷款、单位职工集资、招商引资等方法筹措资金，借助社会各方的力量加快其自身发展。在殡葬服务价格上，按市场经济的运行规律，殡葬行业由过去的政府确定价改成政府按一定幅度定指导价，放开价格管制，特别是放开大部分服务项目的价格，有利于刺激竞争，为社会提供规范优质的服务，满足人民群众对殡葬服务的合理需求，从而更加有效地保护各方面的利益。四是形成为社会提供优质的殡葬服务的经营理念。殡葬事业单位服务质量的高低，决定着消费者的信任度，最终决定着殡葬事业单位在市场经济中的竞争力。因此，实行殡葬服务的优质化，努力提高殡葬事业单位在市场经济中的竞争力，也是摆在我们面前的重要课题。首先实行规范服务，形成情感氛围。严格按照各自岗位操作标准做好一系列服务工作，通过熟练、细致的操作展示殡葬事业单位的精神面貌；以优美的环境、良好的硬件设施博取消费者的好感，并创造一个拴心留人的工作环境。同时，还要以殡葬事业单位为依托，搞好综合服务开发工作，实行一条龙服务，为殡葬消费者提供满意的服务，赢得人们的信赖。其次实行安葬形式的多样性。要改变现行的单一安葬模式，同时开辟公墓、陵园、骨灰塔、草坪、艺术、植树安葬等多种安葬方式，根据消费者的要求和需要，为他们提供满意的服务。第三实行安葬场所的园林型。安葬场所的修建，应与周边生态建设和环境保护相结合，努力建成集安葬、游览、生态保护等多功能为一体的园林式场所，既为死者提供一个环境优雅的安息之地，又为生者悼念先辈、寄托哀思提供一个清静之所。殡葬业在坚持其社会公益性的前提下，要依法管理，严格制度和工作程序；加强殡葬基础设施建设。导入市场机制，引入社会资本来兴办殡葬事业，才能更好的探索殡葬事业的改革与发展途径，开创殡葬工作的新局面。

（2）、城乡救助工作的精细化

如何积极有效地完善低保工作，让最后一道“安全网’，充分发挥其应有的功能，切实保障城市弱势群体的基本生活需求？我们认为应该从以下几个方面进行规范：一是切实抓好城市低保规范化管理。根据市政府领导指示，最近，市民政局、市财政局、陕西省农村信用联社宝鸡办事处研究，联合制定了《关于进一步加强和规范我市城市居民最低生活保障工作的若干意见》。这个《若于意见》，从严格界定保障对象范围、准确核算家庭成员及收入、规范申报、审批、复核程序、资金的筹集与管理、低保工作的检查与监督、建立保障对象档案管理制度、加强对已保人员的教育管理、加强低保工作机构和队伍建设、明确各级低保管理机构的职责等9个方面作了明确规定。这是我们目前做好城市低保工作一个操作性非常强、非常好的文件。二是认真做好分类救助工作。目前，我市的月人均补差标准，不论是从全省、还是从全国来看，都相对比较低。截止去年12月底，全国人均补差56元，全省为61元，西安市已达到近80元。我市目前月人均补差最高的达到75元（千阳县），最低的只有52元，平均为58.5元。高于全国、低于全省平均水平。为此，市民政局、市财政局研究制定了《关于我市享受城市低保待遇人员实行分类救助的意见》。提出对享受最低生活保障待遇中的“三无”（无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养或扶养义务人）人员、70周岁以上老年人、患重大疾病人员、重度残疾人及高中以上非义务教育阶段的学生，提高救助标准，改善其生活状况。三是做好低保物件资格的年审复核工作。多年来，我们一直坚持每年对低保对象的资格进行一次复查审核。根据市政府王市长关于要把低保工作“做深、做细、做实”和救助实行“一卡通”的新要求，最近，市上计划安排对全市城市低保对象资格，进行一次集中年审。由各县（区）牵头，抽调力量，统一集中进行审核。通过年审，一是检查小区、街办的工作情况；二是全面弄清底数，为实施分类救助，创条件，打基础。对不符合条件的低保对象，坚决取消其低保资格；三是向社会公示，接受全社会的共同监督。四是加速低保工作的法制化进程，弥补法律上的相关空白。目前中国的社会救济工作急需规范，订立一部《社会救济法》，明确从事社会救济的行政机关的权力和义务、社会救济工作的操作程序、被救济对象的确定程序、被救济对象的权利和义务、相关部门的义务及违反法律应承担的法律责任等，依法约束行政机关及其工作人员和被救济对象的行为，规范社会救济工作的开展，已是一项迫在眉睫的工作。五是整合行政资源，实现低保工作系统化、信息化。要加大部门协调配合及调整的力度，除法律的硬性规定外，更要在技术上对各部门联合协调予以支持。目前可行的办法是建立低保人员的数据库，并与工商、劳动、房管、市政市容、金融等部门实现信息共享，达到信息的最广泛的传播、最有效的利用，避免民政部门孤军作战。部分部门的工作职能甚至可以考虑合并，最明显的就是民政与劳动部门的相关职能的融合。资源整合的顺利进行有赖于各部门工作理念的调整与提升，特别是“为民便民”意识的具体化。即使是不直接参与管理低保工作的职能部门，也要从减轻国家负担，更好服务社会的角度，积极配合低保工作的开展。六是提高基层工作者的素质，及早建立专业化的工作队伍。专业化工作队伍的建立是整个社会救济工作健康有序开展的前提和基础。一线工作者必须通过强化培训，择优上岗。条件成熟时，可以通过职业资格准入制控制工作人员的入门标准以提高专业素质。因为面对社会的弱势群体，我们的工作者不仅要有过硬的专业知识，还需要相应的爱心和耐心。必须照顾到救济对象的尊严，在人格平等前提下进行救助，要避免施舍、恩赐等错误的想法及态度。七是准确核定保障对象的实际收入。保障对象的实际收入往往是很难核定的。特别是保障对象的隐性收入，通常是很难掌握的。许多家庭对隐性收入采取隐瞒、回避等手段进行遮掩保密，这与我国个人收入透明度不高，居民收入监控体系不完善有密切关系。为此，在确定低保对象时又增加了一个限定条件“实际生活水平”，即“城市居民最低生活保障对像是指家庭人均收入和实际生活水平低于当地最低生活保障标准的城市非农业户口的全体居民”。“实际生活水平”就是针对在核查收入过程中遇到的如存款数量无法明确、隐性收入无法核定等情况而言的，特别是家庭人均收入表面虽低于当地居民最低生活保障标准，但其家庭实际生活水平明显高于当地一般居民生活水平，对这部分人员各地普遍认为应不予保障。“实际生活水平”可因不同地区不同情况而异，具体由当地居委会、街道办事处和基层民政部门确定。一般规定：家庭拥有非生活必需的高档消费品的，如空调、高档组合音响、金银首饰、摩托车、汽车、计算机等等；不能纳入低保物件。但是，许多贫困人员是在最近才致贫的，因而不能根据家里的摆设去完全判断是否应纳入低保对象。因此，小区工作者，必须搜集大量的数据和数据，经过对街邻右舍的走访、调查，尽最大可能的掌握保障对象的实际收入，准确核算保障金，保证“公开、公平、公正”，增加透明度。八是更新群众观念，坚持正确的舆论宣传导向。新闻媒体应该进行正确的舆论宣传，改变人们的一些落后的传统观念。如低保是国家的救济，不拿白不拿；享受低保是自身无能为力的表现等。要使“主动申请低保，积极退出低保”的观念深入人心，就需要困难户对低保的性质有正确的认识，即低保不是施舍与恩赐，而是自身应得的权利，进低保的目的是为了能够最终退出低保，而不是永远躺在政府的怀抱里。同时要改变整个社会对低保人员的错误看法，各相关行政部门尤其要带头纠正这方面的错误认识。九是加强社会保障工作的监督，杜绝违规现象。要充分调动各方力量，完善低保工作的监督体系，积极发挥政府、舆论、群众的监督作用，利用各种有效措施，确实保证工作的公平、公正、公开。有公开才能公平、公正，故加强和完善包括公示制在内的运作机制以确保低保工作全过程公开化是有必要的。十是作为社会最后一道“安全网”，低保确实为社会的稳定发挥了举足轻重的作用，但良好的政策设计初衷的实现，有赖于整个社会的全面配合；低保作为社会保障系统中最底层的防护措施，只能消极作为社会最后一道“安全网’，低保确实为社会的稳定发挥了举足轻重的作用，但良好的政策设计初衷的实现，有赖于整个社会的全面配合；低保作为社会保障系统中最底层的防护措施，只能消极地减轻贫困可能带来的损害，城市贫困问题的最终解决，还要依赖于积极的再就业政策。

2、退伍士兵安置工作的精细化

坚持国防义务均衡负担和按照市场经济规律办事的原则，一是对少数重点安置对象继续由政府指令性安排工作，为鼓励战士在部队安心服役，为国防建设作贡献，对少数为国防和军队建设作出较大贡献的退役士兵，继续实行由政府指令性安排工作的办法，以体现国家对他们的褒奖。如服役满三期，二等功以上士兵，5-8级因公伤残战士，在国家机关、国有企事业单位元保留部分适合退役士兵工作的职位元，由政府指令性安排工作。二是要在推行自谋职业上下功夫，实行安置改革，推行自谋职业，这可以从根本上解决退役士兵安置体制与市场经济就业体制的深层次矛盾，从我市的基本情况看政府出台优惠政策扶持退役士兵自谋职业，是市场经济条件下解决退役士兵安置难一条行之有效的路子，据调查了解，目前国家自谋职业率平均达到了20-40%，有的达到了80%。我市应在市属以下或企业破产无计划的子女坚持以自谋职业为主管道的安置改革方向。使其自谋职业安置改革取得新的突破。三是在落实有偿转移资金上下功夫。对确实没有办法给退役士兵安排工作岗位的用人单位，可以实行安置任务有偿转移。近年来，我市在这方面进行了积极的探索，但也遇到了很大的困难。如：允许安置有偿转移资金由企业在税前列支和税务部门代征，或事业单位的由财政代扣，缺乏中、省或上级业务部门的政策支持，在实际工作中很难协调，也很难操作，丞待中、省出台这方面的办法或规章，以推动退役士兵安置有偿转移机制的建立。四是要积极探索向非公单位安置派遣退役士兵的新路子。随着国有企业改制的进一步加快，股份制企业、民营企业等非公单位将成为我国经济的一个重要增长点。如何向非公单位安置退役士兵，是一个值得研究的课题。非公企业退役士兵安置难，既有思想观念方面的原因，也有政策体制方面的原因：一个是非公单位不愿意接收退役士兵，另一个是退役士兵不愿意去非公单位。能否从政策上作些调整，建议给非公单位于较多的政策优惠，使其愿意接收安置退役士兵，企业确实有利可图；退役士兵到非公单位后，"三金"有保障，并且待遇较好，使其真正愿意去做这些单位，以显身手，实现人生价值。五是在开展退役士兵技能培训和就业服务上下功夫。从长远趋势看，退伍安置不可能一个模式延续下去。解决退役士兵就业难的根本措施，是提高退役士兵的职业技能和文化知识水平，为顺利就业奠定基础。对退役士兵进行技能培训，提高他们的整体素质，将成为安置工作的主要任务。对退役士兵进行技能培训要坚持因地制宜、纳入规划，注重实效的原则，培训经费由当地政府纳入财政预算，中央、省财政给予补助。

3、城市社区建设的精细化

社区是社会的细胞、城市的基础。2005年2月，胡锦涛总书记在省部级主要领导干部提高构建和谐社会能力专题研讨班上的讲话中指出：“要加强城乡基层自治组织建设，从建设和谐社区入手，使社区在提高居民生活水平和质量上发挥服务作用，在密切党和政府同人民群众的关系上发挥桥梁作用，在维护社会稳定、为群众创造安居乐业的良好环境上发挥促进作用。”全国社区会议更把社区建设目标概括为六句话24字：“居民自治、管理有序、服务完善、治安良好、环境优美、文明祥和”。按照这一要求，我市社区建设的精细化要从以下几个方面着手：一是理顺管理体制，防止政出多门。要按照政府领导、居民自治、社会参与的要求，适应城市发展和政府职能变化的形势，层层建立完善社区建设指导机构，整合职能，赋予职责，形成一个口子管理，一个口子制定政策，一个口子下达任务，一个口子协调运作，一个口子组织考核和奖惩。二是深化社区服务，满足不同层次居民物质文化生活需要。以人为本，为民服务，是社区价值、地位和作用的最终体现，是社区治组织的根本，是社区工作永恒的主题。我市深化社区建设的主要方向和目标就是以人为本，全面开展社区服务。社区服务的数量和质量，将是检验社区工作成绩、社区干部能力和社区组织凝聚力最主要的标尺，也是检验区（县）、街道指导社区工作质量和成效的主要指标。要以服务为龙头，带动和促进社区各项工作，全面提升社区建设的质量和档次。市社区建设委员会下发了《关于全面开展社区服务的意见》。这个意见是对我市社区服务的规范性和指导性文件。意见对社区服务规范为两类11项。并提出四大服务载体和四项基本要求。各区县要按这个意见精神，对规定的服务项目全面开展起来。工作中重点要解决好以下三个问题：一是要理清思路，作好规划。全面分析本区域本社区的实际情况，如环境资源、人才资源、经济资源和技术资源等因素，以居民需求确定自己的社区服务方向和基本目标。在此基础上，研究制定出长远规划和阶段计划。明确那些服务项目当前开展，那些当年开展，那些明后年开展。对于当前和当年开展的项目，要制定出详细具体的实施方案和落实措施，做到胸中有数，有条不紊地实施。二是建全组织，规范服务。各类服务项目都要建立相应的组织，有专人具体负责，保证服务工作落到实处。要对各类服务项目的各个工作环节进行梳理编排，使整个服务过程规范有序，提高服务效率和质量。三是加强指导，创立品牌。区、街要加强对社区服务工作的具体指导，从选择项目到规范程序等各个环节上进行具体帮助指导，发现和培养典型，推广先进经验，全面推动社区服务上水平，通过一至二年的努力，使我市社区服务基本实现项目齐全、网络健全，程序规范，优质高效，居民满意的目标。三是加强人员素质培养，建设一支过硬的社区工作队伍。社区两委会工作人员是社区工作的中坚力量。这支队伍素质的高低，直接关系到社区工作的质量和水准。因此，加强社区工作人员队伍建设，是社区建设的一项长期的战略性任务。要突出抓好三个方面的工作。一是选好配好人才。要结合社区换届选举和招聘事务助理，拓宽选人的路子，改革选人方法，把那些年富力强、文化水平高、有一定工作经验并且热爱社区事业的优秀人才选进社区“两委会”组织。二是加强培训。要建立分级负责、分批轮训的长效培训机制，加大培训力度。从社区基本知识、社区工作方法、社区法律常识以及自动办公技能等方面，对社区工作人员进行全方位地培训学习，不断提高其政治理论、思想道德、工作能力综合素质，为作好社区工作打下良好的基础。三是强化管理。科学化规范化地管理，是出人才出效率的重要途径，是社区工作队伍建设的重要内容。目前我市社区工作人员已经达到755人，比上届增加25%。队伍的扩大，要求管理必须跟上。管理的根本办法是建立制度。用制度和规则去管人。市区社区管理指导机构要研究制定社区工作人员管理办法。从职业道德、行为规范、工作制度、组织纪律、考勤办法、奖罚措施等方面对社区工作人员的工作和行为进行规范。通过规范管理，进一步提高队伍的整体素质，实现统一步调，提高效率，推进工作的目标。四是加强社区志愿者队伍建设，大力发展社区义工服务。要扩大数量，每个社区均要建立不少于100人的志愿者队伍，要根据人员成分和特长建立各种不同类型的工作小组，由专人牵头负责，建立健全志愿者组织网络。要优化结构，逐步建立以社区党员为骨干，广泛吸收社区技术人员、文体骨干、民间组织人员以及驻社区单位员工等参与社区志愿者队伍，拓展志愿者义务服务内容的多样性和群众参与的广泛性。要广泛开展活动。社区党支部和居委会要积极组织志愿者，有组织有计划地参与以社区孤寡病残和困难群众为重点对象的各项服务活动。带动社区便民利民服务工作广泛开展，满足居民群众多种物质文化需求。五是全面落实“六统一”，推进社区管理规范化。规范化管理是社区建设的重要内容，是社区工作规范、有序、高效运行的基本保证。今年社区规范化建设的重点对象是市区38个新建房和九县待建房的社区。要按照“六统一”要求和市区样板社区的模式，全面抓好各项统一内容的落实。去年已经实施“六统一”的社区要继续巩固和完善。在抓好“六统一”规范同时，还要进一步从制度上规范。特别是建立社区工作人员管理制度，对社区工作队伍进行规范和约束。通过规范化建设，使社区达到环境整洁、形式统一、管理有序、运作规范、队伍整齐、工作高效的目标，提高社区工作质量。六是研究创新，打造宝鸡社区品牌形象。各级社区建设指导机构和民政部门要一手抓实践推进，一手抓调查研究。对在调研中发现的问题，自己能够解决的，应该尽快出台文件予以规范；需要几个部门联合解决的，要及时协商出台政策。要通过理论研究，不断把握社区工作的规律性，增强创造性，提高指导水平。工作上要强化“人无我有、人有我优、人优我精”的意识，坚持分类指导的原则，在创特色、出精品上下功夫，培植具有宝鸡特色、在全省乃至全国领先的“精品社区”，带动全市社区建设整体上水平。

4、社会专项事务管理工作，特别是民间组织管理工作的精细化

加强民间组织管理工作势在必行，一是理顺管理体制。加强部门之间的协调配合，摒弃本位主义，依法履行法定义务，及时互通信息。民管工作领导小组尽快成立，统一领导、组织、协调，形成领导重视，部门联动、齐抓共管的良好氛围。多途径、多方式拓展民间组织执法监督网络，延伸民间组织执法触角。建议在市、县区、乡镇、办事处有专职的民间组织管理人员和执法队伍，以建立范围广阔的民间组织监督管理网络，实现管理工作科学化、社会化、法制化、网络化，做到逐级指导，分层监督。这样才能对民间组织的管理做到全方位覆盖不留死角。二是在加大执法力度上，要建立健全民间组织执法监督领导机制，加强政府各部门与民间组织管理部门的沟通与协调，真正做到领导重视，运转协调，建立一系列相关的制度体系，如重大事项研究机制、重大责任追究机制、部门负责协调机制、执法行动联动机制等。要加大对民管执法经费的保障力度，确保办案经费、应配备配全必要的执法器材，同时通过加强民间组织执法人员的法律法规知识学习，提高执法人员的法律素养，努力提高自身的执法水平。建立规范的民间组织执法操作规范，减少人为因素的干扰，使民间组织执法工作程序化、制度化。三是在自律与规范化建设上，要以加强民间组织诚信建设为契机，促进民间组织自律机制的形成。要在民间组织中开展"争创诚信民间组织"活动，建立相应的约束惩罚机制。建立民间组织的信誉档案，对民间组织纳税状况、守法状况、财务管理状况等进行严格的登记，让守信者受鼓励，违诺者受惩罚。以诚信为突破口，加强道德建设，营造民间组织诚信氛围，促使民间组织加强行业自律建设，在遵守现行法律法规的基础上，制定并实施行业自律规则，实现会员之间相互监督和约束，以维护各自的利益和行业整体利益，规范民间组织的经营行为，使其合法开展业务活动。加强对民间组织规范化建设的指导和管理，建立良好的民间组织运行模式。要严格审批，严格管理，严格执法，营造稳定的社会环境。要加强民间组织内部规范化建设，提高民间组织质量，营造诚信法治的市场环境。要加强民间组织年度检查工作。严格年检程序，注重年检质量，利用年检加强对民间组织的监督，加大对民间组织的法律法规知识宣传，落实民间组织各项管理规定。四是加大对各级民管部门的考核力度。明确其在民管工作中的责任和义务，责任到人到岗，将部分民间组织的发展工作列入对其考核的重点项目之中。五是加大对民间组织的扶持力度。一是尽快制定出台优惠政策，为民间组织的发展创造宽松的发展环境。二是加强资金扶持。在民间组织成立之初给予一定的资金或物质补助；在民间组织发展过程中对发展好协会和有发展前景的行业进行扶持；每年对发挥作用明显的民间组织进行奖励。目前急需扶持的是农村经济协会和各类小区民间组织，对农村经济协会的扶持要立足重点，对发挥作用明显且前景好的协会尤其是纯民办的农村经济协会要重点扶持，大力扶持。对小区各类民间组织的扶持重点在于起步阶段的扶持，可以采取适当的资金补助或提供办公场所、活动场地等形式进行扶持，解决小区民间组织起步难的问题，提高小区居民参与积极性。

（三）、民政内部管理的精细化

要按照大民政、大思路、大协作的要求，加强民政自身建设，按照素质优良、内部和谐、队伍优化、服务细化、群众满意的思路，变粗放式管理为精细化管理，不断提升民政部门和民政人的品牌形象。

1、强队伍，建设一支高素质的民政工作队伍

一支素质精良人、作风过硬的队伍是事业发展的核心。一是坚持用科学理论武装人，不断提高理论政策和服务水平。坚持用邓小平理论和“三个代表”重要思想教育民政干部职工，引导帮助树立正确的世界观、人生观、价值观和政绩观，过好金钱观、权力观和名利关，坚定理想信念。坚持用科学知识育人，把干部职工的技能培训纳入文明城市建设之列，学习培训主要采取以会带学、举办各类培训班、鼓励参加成人自学、实践锻炼、行业比武等形式进行。在加大城市硬件力度的同时，依据“人才兴国”战略要求，制定不同层次、不同岗位干部职工中长期培训计划，依托各级党校和行政管理学院，分批次进行不间断的培训。二是优化队伍结构，吐故纳新，努力构建高素质的民政“人才群”。针对民政队伍人员进出管道不畅，年龄偏大，文化程度偏低，行业不“鲜活”，留不住高素质人才，现有人员难以满足服务对象不同需要的实际，要加大人才吸纳的力度，在队伍的优化上求作为，首先要把好人员进出关。在确保现有编制相对稳定条件下，凡适龄干部职工离退休后出现空缺，要按照市场机制，坚持双向选择、逢进必考、择优录用原则，从源头上确保高素质的人才全理有序流入民政队伍。其次要营造人才成长环境。政治上、生活上多关心，工作上高标准、严要求，多雪中送炭，少指责、少人为设障，注意保护人才的创新精神。要把人才的培养纳入各级领导任期目标，实行结对培养责任制，签定责任书，凡任期内无建树的领导，在届满离职时，作降职享受待遇处理。第三把好人才出口关。凡进入民政队伍者，需签定合同书和在职目标责任书，对政绩突出、口碑好的人要及时给予表彰奖励，该重奖就重奖，该提拔使用就提拔使用，不受条条框框的界定。要按照《公务员法》，采取末位淘汰制，顺畅进出管道。三是细化责任，夯实任务。要按照部颁标准和新拓展业务及行业承担的工作任务，逐项清理，引导职能归位，按职能定人、定岗、定责，明确绩效考评标准和办法。落实好首部负责、服务承诺、限时办结、责任追究等规定。四是引入竞争机制，调动积极因素。有竞争才会有发展。要建立完善各种竞争机制，经常开展竞赛活动，调动积极因素。

2、正风气，促进队伍管理精细化。风气既是效益、又是形象。就整个党政机关和干部队伍的作风问题，市委吴书记在去年先进性教育活动动员讲话中，揭摆了现象，剖析了根源，提出了明确的要求和改进措施。但根深蒂固的不良作风，在一些党员干部的思想和言行中还有市场，加强作风建设要走的路还很长。因此在重视思想教育的同时，应着力抓好三个问题：一是理顺体制，优化组合。优化的体制、机制，对事业的发展起着强力推动作用。在不看工作看待遇、不求进取求职位，对等交流观念还比较顺行的今天，就民政部门来讲，大部分工作都是全社会性的，12个科室（享受副县待遇的只有一个，即安置办）、15个基层单位（享受县级待遇的只有两个，即绛帐社会福利院、市救助站），工作难推动的问题还比较突出。应在政策允许的情况下，整合管理体制，提高对等交流，促进工作落实。二是强化现代科技成果运用，推行信息化管理。要加大科技成果向现实生产力转化的力度，设立专门组织、捕猎前沿信息、评估民政科技成果运用情况、指导推广工作。适应信息时代的呼唤，力求在民政资源（财力、人才、物力）管理、开发和利用，民政信息的猎取研究和利用，办公自动化等方面有实质性的突破。三是严格纪律，转变作风，取信于民。失之于宽、失之与软、失之于情，对事业的发展损失是显而易见的。近几年来，在加强队伍作风建设上，我局制定了20多个文件，对加强作风建设起到了促进作用。按照精细化管理要求，在落实好已有的规章制度基础上，应着力抓好制度建设、督导检查、执行纪律等环节的工作，坚持不懈地抓好思想作风、工作作风建设，落实好为民服务承诺，取信于民。

3、优化外部环境，力求协作精细化

大社会需要大协作。随着社会的发展，社会分工愈来愈细，必须摒弃计划经济条件下单打独斗、靠一个部门和个人能力解决问题的观念，树立大协作、大联合、集群智、聚群力的观念，创造一个和谐的工作环境。一是建立互信平台，细化工作任务和责任。要紧紧围绕市委、市政府的工作大局，按照既分工又联合，条块结合的原则，理顺职能部门之间的工作关系，对交叉性工作，要明确责任单位和责任人，打破行业界限，细化工作任务，建立协商、互信机制，形成默契，推动工作。要完善通报机制，设立协调中心，负责相关问题的协调办理工作；，凡群众办事，各部门都有承接的义务，首问人应热情接待，登记在案，按业务范围通报市协调中心和相关部门，并督促抓好落实，确保件件有着落。二是建立信息化平台，形成资源共享机制。整合完善市级区域网络，及时通报政情、社情、民情和业务工作完成情况，建立资源互动、共享机制，努力形成部门与部门之间相互交流、相互激励的工作格局。要加强对信息的综合开发利用，既要报喜更要报忧，既要有经验又要有问题。市上应设立相关信息督办机构，查实情，确保工作的落实。三是完善协调机制，提高工作效率。随着改革的深化，政府管理职能相对弱化，服务协调功能在不断增强，要打破传统意义上的部门与部门、行业与行业之间的界限，强化一盘棋思想，根据工作进程，定期召开相关部门工作协调会，理顺工作关系，提出工作要求和办结时限，努力提高服务的质量和效率。

四、实施民政工作精细化管理的保障措施

民政工作是一个系统工程，有着其内在规律性和不可替代性。做好民政工作对密切党群、干群关系，保障民生、民权、民利，维护社会稳定具有十分重要的意义。实行精细化管理是形势的需要，我市精民政工作细化管理内外部条件已经成熟，要保证精细化的全面落实，当前和今后一个时期要着力做好以下五个方面的工作：

1、强化宣传，努力营造民政精细化管理的社会舆论氛围。精细化管理是一个全新的管理理论，它强调的“细节决定成败”。要实现管理精细化目标，需要全社会支持。一是要抓精细化理论的学习培训。要把精细化管理理论的学习纳入干部职工学习培训讲划，作为必修课，采取举办学习班、聘请专家教授授课等形式，进行系统学习，弄清精神实质，提高理论素养。二是积极推行精细化管理，强化认知感。坚持边学边实践的原则，制定精细化管理实施方案，切实抓好落实，通过示范带动，让全体干部职工感受到精细化管理的优越性，从而增强参与的积极性。三是加强对精细化管理的组织领导。要建立以主要　领导为负责人的精细化管理指导中心，全盘负责精细化管理的设计和实施工作，选好示范点，总结新经验，积极稳妥的推行精细化管理工作，力求实效。

2、加大政府综合部门的协调督办力度。精细化管理落实是核心。党委、政府是精细化管理的总设计师、总协调师，一定要加强对精细化管理源头、过程和结果的调控工作，要适时调整管理方向、管理目标，提出修订意见。要把精细化管理纳入岗责目标，用督办促落实。

3、体现人性化，量化细化工作标准，提高服务质量。人性化服务呼唤精细化管理，要切实加强调查研究，引导职能归位，按行业细化、量化工作任务和职责，实行“满负荷”工作法，做到物尽其用、人尽其才；要抓好环节的控制和细节的监控，确保环环紧扣，不出现缝隙，协调发展。

精细化管理是社会发展的客观需要，更是落实科学发展观的需要。但精细化管理必竞是新理论、新课题，让全社会知还有一个过程，从理论到现实更要走很长的路。但我们有理由相信，实行精细化管理是现代化管理的必经之路，发展的前景一定很广阔。