曾凯

【内容提要】建国以来，我国退役士兵安置一直沿用指令性办法，由政府直接派遣岗位，形成了中国特色的安置模式。随着社会变迁，该模式的制度能量已经释放完毕，制度执行已经陷入重重困境。本文认为，走出困境，实现妥善安置目标，必须实现双重转型，即城乡一体化转型和货币安置转型，转型的关键在于公共财政制度对退役士兵安置改革的建构与运用。

关键词：退役士兵安置  社会变迁 双重转型  公共财政  制度设计

  军人是一个特殊的社会群体，军人退伍需要解决的核心问题是通过职业转换，融入当地社会。这个过程直接影响到社会稳定和军心稳定，事关改革开放大业，事关国防建设事业，具有战略性和基础性。退役士兵安置工作是政府行为，是一个综合的系统工程，必须依靠政府，整合全社会的力量，共同努力来完成。我国历来高度重视退伍军人安置，在不同历史时期成功实践了具有中国特色的安置办法，也遭遇了不同的困境。如何适应社会变迁，破解困境实现妥善安置的目标，需要改革。本文把退役士兵安置工作放在不同的社会变迁背景下加以考察和梳理，主张双重转型，认为转型设计的成功在于摒弃行政手段的指令性安置办法，代之公共财政制度对退役士兵安置改革的建构与运用。

一、退役士兵安置的沿革、困境与双重转型

我国退役士兵这一概念存在演变的历史。以《兵役法》实施为标志，之前称之为复员士兵，之后称之为退役士兵。复员士兵是指1954年10月31日开始试行义务兵役制以前参加中国工农红军、东北抗日联军、我党领导的脱产游击队、八路军、新四军、中国人民解放军、中国人民志愿军等，持有复员退伍军人证件或经组织批准复员的士兵。退役士兵是指1954年11月1日开始试行义务兵役制以后参加中国人民解放军，持有退伍或复员军人证件的士兵。从1958年起，每年都有一批服役期满的义务兵退伍。建国以来，退役士兵安置始终围绕两条主线：一是城乡二元安置，二是城镇户籍士兵指令性岗位安置。随着时代的变迁，该模式的制度能量已经释放完毕，制度执行已经陷入重重困境。必须实现双重转型，以实现妥善安置的目标。

㈠退役士兵二元安置政策的沿革、困境与一体化转型

建国以来，我国退役（复员）士兵安置一直沿用“原籍安置”、行业归口的原则。1954年10月23日国务院发布《复员建设军人安置暂行办法》和1955年5月31日通过的《国务院关于安置复员建设军人工作的决议》，明确了“原籍安置”的原则，家居农村的“以从事农业生产为主”，“应免负代耕勤务一年”，1955年的《决议》还强调无专门技术的原籍农村复员建设军人，“应当全部回到农村参加农业生产”。1958年5月3日颁布的《国务院关于处理义务兵退伍的暂行规定》较为详细，区别了六种情况（含学生复学），对“家居农村”这一概念进行拓展，规定“家居农村或者城市郊区的农民，退伍后应回到原住地区参加农业生产”。时隔29年，1987年12月12日颁布的《退伍义务兵安置条例》（下简称《条例》）明确提出户口区别安置概念，但对农业户口中的特殊退伍义务兵实行城镇退役士兵安置办法。该《条例》规定“在服役期间荣立二等功（含二等功）以上的应当安排工作”。另《兵役法》第58条规定，志愿兵服现役满十年退出现役的农业户籍士兵由政府安排工作。非农户籍的，指出三条安置渠道“恢复原有职业”或“原工作单位吸收”（不论公营还是私营）或“帮助他们从事其它生产”。《条例》第九条规定“原是城镇户口的退伍义务兵，服役前没有参加工作的，由国家统一分配工作，实行按系统分配任务、包干安置办法，各接收单位必须妥善安排”。

“原籍安置”原则决定了安置的二元结构，该结构属于城乡二元社会结构的组成部分。“所谓二元社会结构，是指我国建国后通过一系列分割城乡、歧视农民的制度安排而人为构建的城乡隔离的社会结构”注①。我国城乡二元结构是有历史渊源的，旧社会的城乡关系是一种剥削与被剥削、压迫与被压迫关系。建国后、改革开放前，城乡二元结构更加突出，“从经济因素分析，主要受高速、优先发展重工业的工业化战略及为其服务的城市化战略偏差造成的；从体制政策因素分析，主要受城乡分割、重城轻乡、重工抑农的体制和政策的制约和影响”。改革开放后，二元结构的矛盾趋缓，国家取消了“统购”制度，“以工补农，以工建农，开始进入农业贡献回转时期，城乡关系发生历史性变化”。据统计，1992年城乡二元结构比率注①为3.36，比改革开放之初1980年的6.22下降了46％。这种二元结构是以“户籍”制度作为“先赋”机制的，二元安置政策的歧视性主要体现在如下三个方面：

⒈从经济地位上说，士兵退役（复员）后安置农村从事农业生产与安置城市单位工作，存在诸多制度上的差异。除了户籍制度、兵役制度外，主要体现在12个方面：粮食供给制度、副食品与燃料供给制度、教育制度、就业制度、医疗制度、养老保险制度、劳动保护制度、人才制度、婚姻制度和生育制度。比如，城市兵安置在城镇，享受非农业居民的低价粮油和副食品，上学、招工优先，住房低租金，医疗公费，到了离退休年龄享受离退休工资或者养老保险金，这些待遇都是农民兵所未有的，换句话说，非农身份退役（退伍）士兵享受的安置生活待遇对于农业身份的而言几乎是空白的，显失公平。单就生产而言， “三农问题的核心是，农业投入产出比是负数的”（温铁军），农民低收入水平的根源即在此。从统计数字上分析，改革开放以来，城乡居民家庭人均收入比一直在扩大中，1985年为1.85，1995年为2.71，2000年为2.79，2004年为3.2。 国际上，绝大多数国家的城乡收入比为1.5：1，超过2：1已属罕见。

⒉从政治地位上说，农业户籍士兵融入农村社区后享受的政治权利不够充分，未达到法定要求。“1995年2月全国人大对选举法进行了第3次修订，将农村与城镇人口的比例关系由8倍改为4倍。也就是说，在人大代表的选举方面，农村每一人口的选举权只相当于城市每一人口的1/5～1/4，这本身已经就很不公平了”。“按农村每96万人选1名代表的规定，那么，全国农村应选出全国人大代表815名，可实际上只有252名，还没有达到法定名额的1/3”。“从1983年以来，省、市人民代表大会中的农民代表比例从来没有超过20%，这与我国农村人口数悬殊太大”。这些充分说明“我国全国人大代表和地方各级人大代表的名额分给农民的太少了，这与农民占中国人口大多数不相符合”注②。

⒊从社会地位上说，农业户籍士兵退伍回到当地后身份置换为农民，社会声望处于底层。陆学艺主编的《当代中国社会阶层研究报告》所列的十大阶层中，农民排名第九，地位仅高于城乡无业、失业、半失业阶层。这说明，在当代中国的社会结构中，农民作为一个阶层处在社会的底层。又据福建省委党校社会发展研究所程丽香对福清市的调查，务农农民在农村总体职业声望评价排名中处于第65位，属于社会底层注①，这主要是由于那里城乡已经一体化了，传统意义上的农民已不复存在。原来的农民不但已经不从事农业生产，而且成为了较为富裕的一个群体。

以上分析表明，现行安置制度导致了退役士兵安置出现“一同当兵，两种待遇”的局面。城乡居民同步入伍，在军营内享受无差别的政治待遇和生活待遇，但退役（复员）落户地方后，却迥然不同。从社会学意义讲是分层的（按照韦伯理论），从政治学意义上讲，农业户籍士兵享受不到国民待遇。二元安置政策的困境主要表现在：

⒈失去了安置依据。正在全国迅猛推进的户籍制度改革，取消了农业与非农业户口的区别，使得现行的以入伍前户口性质为安置依据的安置办法失去了界定依据，已难以为继。目前部分地区采取了某些变通办法：有的以是否承包土地和缴纳农业税来区分城镇和农村户口，在现阶段是有效、可行的，但从全国看，农业税在2008年将取消，农村土地改革也将有新的机制创新，该鉴别方法随着改革的深入将失效；有的以翻阅老户籍档案加以甄别的办法，虽说是一个好的过渡的办法，但难以适应5年、10年直至更远。这些变通方法的共同点是试图恢复过去二元户籍划分的原状，在法理上并不成立。

⒉减退了参军保家卫国的荣誉感。农业户籍士兵中流行一种观念“在部队干得再好，两年后也是回家务农”，有的农业户籍士兵气愤地说“今后打仗叫城镇兵去好了，我们去打仗回来后还不是种地”注②。可见参军保家卫国的荣誉感被伤害了。上世纪九十年代以来，农村青年宁可外出打工，也不愿当兵入伍，从这里可以找到原因。在村职务吸引力不强的村庄，退伍兵对进入村两委班子也失去兴趣。城镇青年相当多数把参军当作“曲线就业”的途径，工作不尽心尽力，得过且过混日子，反正两年后政府给安排工作，参军保家卫国的荣誉感被俗化了。

⒊难以吸引农业户籍的优秀青年参军入伍。因农业户籍的退役士兵安置标准偏低，农民，主要是农民中的精英分子经理性比较后，更多地地选择外出打工，而不愿参军入伍。据调查，我国多数地区对农业籍退役士兵的优待标准是按照上年度农民人均纯收入的70％兑现，而根据上世纪九十年代的一些研究表明，“如果一个农村劳力在家乡的收入达到2000元的水平，他们就不太可能到外地打工”注①，姑且称之为“打工底线”。在此姑且以1999年最高值推算，全国农民人均纯收入2210元，计算年安置标准（即优待金收入）为1547元， 相当于“打工底线”的77％。据统计，2002年全国农民的打工年收入就达5278亿元，打工者人均年收入5597元，其中带回家3472元注②。与同期农业户籍士兵年安置标准（即优待金收入，农民人均纯收入的70％＝1733元）对比，计算出安置标准是打工带回家收入的50％。

⒋部分改变了兵源结构。受农业户籍士兵歧视性安排影响，相当地方出现农村征兵难的现象。地方政府为完成中央政府指令性计划，不得已采取城镇青年挤占农村指标入伍的变通方式，博弈的后果对征兵制度产生了影响，既使得中央政府的意图部分落空，又在现行制度下加大了安置压力。

二元安置政策向一元安置转型的必要性和紧迫性。从困境分析中，可以推导如下结论：

——从政策预期目标的实现程度分析，二元安置政策因难以吸引农业户籍的优秀青年参军入伍导致兵员优质程度下降，因减退了参军保家卫国的荣誉感而使得“参军光荣”这一优秀传统有些褪色，因部分改变了兵源结构致使中央政府意图不能够不折不扣地贯彻，可能损害国家通盘军事战略的实施。

——从政策可操作性分析，二元安置政策因失去了安置依据，理论上该安置办法已不具备操作性，实践中的变通办法经不起法理考验，执行的成本也较高，蕴含的不稳定成分也较大，如不及时改革，政府将承担着越来越大的风险。

另外，从旨在解决城乡二元结构的系列政策体系分析，二元安置向一元安置转型的改革时机已经成熟。改革开放以来，经过近三十年的努力，我国旨在解决城乡二元结构，赋予农民国民待遇的改革措施已经相继启动，有的已经达到预期效果。比如，对城镇居民实行粮油、副食品补贴式供应政策已经于上世纪九十年代初取消；农民进城务工自由早在1984年就已实现，1984年1月1日的中共中央一号文件，即《关于一九八四年农村工作的通知》，该通知“允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户”，10月国务院发出《关于农民进集镇落户问题的通知》，规定对申请到集镇的农民和家属，发给《自理口粮户口薄》，统计为“非农业人口”；进城农民工待遇保护已提上各级政府议事日程，2003年1月，国务院办公厅下发了《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》，要求各地区和各部门取消对农民进城务工就业的歧视性限制和行政审批制度，对农民工和城镇居民应一视同仁；农村新型合作医疗制度和农村医疗救助制度分别于2002年和2003年开始试点；农村社会养老保险制度于1992年建立；农民工子女进城受教育权正在全面实现等等。现行二元安置政策的改革呼声已十分强烈，若不改革则显得滞后。

㈡退役士兵指令性安置的沿革、困境与货币化安置转型

建国以来，我国退役士兵安置在法律法规文本上始终规定指令性安置，采用的是岗位安置的办法；上世纪九十年代末期以来，政府安置部门大胆进行实践创新，出现了“自谋职业”政府给予货币补偿的安置办法，取代了多年一直沿用的指令性岗位安置办法。比如，福建省从2000年开始在全省省推行以自谋职业为主渠道的安置工作改革，2003年全省城镇退役士兵自谋职业率达60％，55％的设区市已转化为自谋职业为主，比例均在70％以上，泉州比例最高达81％。

本文以安置接收单位性质为识别标志，将退役士兵安置分为三个阶段：

第一阶段：建国后到改革开放以前，接收安置单位属于管理型单位制。改革开放以前，我国社会是一个总体性社会，未见分化。国家实行高度的计划经济体系，政府执政理念是全能政府。在这一时期国家依赖政权，以行政力量为主导，把城市中的就业场所转化为国家单位。所谓单位，是按照统一计划、集中管理、总体动员的原则，作为国家与社会成员的中介，处于社会生活的中心位置，适应工业化、城市化的组织形式。单位制是人口与资源压力下的现实选择。这一时期城市退役士兵安置工作的时代特征是：

⑴从可安置岗位数量分析，政府掌控的安置岗位充足。我国城市人口拥有宪法保障的就业权，统包就业，把“低工资、高就业”作为长期国策。国家不仅对退役（复员）士兵实行统包就业，统一安排为固定工，而且对大中专和技校毕业生也实行包干安置。由于国家对用人单位实行统一招收，对劳动力调剂实行统一调配政策，使得政府全盘掌控全社会的工作岗位，换句话说，政府掌控的安置岗位十分充足。

⑵从安置岗位用工形式分析，就业渠道单一且稳定，实行终身用工制。在社会主义改造运动后，各类人员包含退役（复员）士兵，通过劳动部门安排到全民单位当固定工几乎成了唯一的就业渠道。

⑶从安置政令执行情况分析，接收安置单位为管理型单位制，决定了安置指令无阻力实施。所谓管理型单位制是指企业承担着国家指定任务，事业单位则是国家的“代理人”，从社会学角度，单位表现为总体性社会的“部件”注①，利益的完全一致决定了意志的基本重合，即国家意志与用人单位意志基本重合，利益完全一致，不存在制度性博弈空间。即使对某个单位实行优惠政策，也只能采取“知情有份”的隐蔽方式，但这种隐蔽方式受到频繁政治运动的很大限制，不足以吸引人们的注意力，不足以产生相对剥夺感。

⑷从安置效果分析，“单位办社会”决定了城市退役士兵普遍享受到令其满意的制度效能感；平均分配制度决定了岗位均质化，在这样的制度空间里退役士兵无相对剥夺感，相对剥夺感只微乎其微地存在于人性选择中。城市退役士兵进入单位后，不仅拥有工资收入、社会保险，还拥有住房分配、食堂、医院、小学、俱乐部、理发室、图书馆等公用设施服务。由于国家奉行平均分配制度，相同等级的退役士兵在不同行业、不同单位、不同岗位之间职工所得报酬与福利差距不大，而且这一时期企业福利与盈亏无关，亏损企业也可以由上级主管部门拨付并获得福利待遇。“到哪里都差不多”，安置岗位是均质的，基本没有相对剥夺感，退役士兵对制度安排的满意度高。只是出于个性偏好和社会评价，对岗位分配存有微词。

⑸城镇退役士兵无择业自由且在单位制度以外无路可走。在片面追求“一大二公”的计划经济体制下，个人被国家剥夺了除生活费用以外的一切资本或机会。事实上形成了一种“国家包揽、行政隶属、身份差别、终身固定”的劳动关系。该特征是这一阶段所独有的。

这一时期农村退役士兵回农村单一务农。1957年12月18日中共中央、国务院发出《关于制止农村人口盲目外流的指示》，特别强调公安机关要严格户口管理，同时严禁粮食部门供应没有城市户口的人员粮食，这意味着流入城市的农民遇到的首要问题就是没有饭可吃。盲目流入城市和工矿企业的农民必须“遣返原籍”，并且“严禁他们乞讨”，各地要“防止农民弃农经商”等。这种政策限制了农民流向城市务工。由于当时思维和决策上出现了“左”的倾向，由“大跃进”和“人民公社化”以及后来的“以阶级斗争为纲”的“文化大革命”，对待农民群众的思维和决策上发生了突变，由原来的工人阶级领导的工农联盟的团结教育对象，突变为把农民看成时时刻刻在滋生资本主义的小生产者，视为社会主义的改造对象，有的地方对于农民种好自留地和养口母猪也要割“资本主义的尾巴”，对有一定技术和经验的农民进城作点小生意或者搞点第三产业当成为“盲流”加以歧视与排斥，这些“左”的思维和决策因素一直延续到“文化大革命”末，使得农村的职业非常单一，除了务农还是务农。“大跃进”和“人民公社化”以及后来的“以阶级斗争为纲”的“文化大革命”时期，农村进行着单位化改造，农村社会成员结构变为干部与社员两个层次，彼此在身份上是均质的，社会关系模式也几乎没有区别，社会资本未见明显差异，因此退役士兵回乡后感到广大农村到处都一样，毫无被剥夺感。

第二阶段：实行改革开放到党的十三大宣布正式建立社会主义市场经济以来，接收安置单位属于福利型单位制。

这个阶段是我国城市改革风起云涌的阶段，国有经济从“绝对优势”变为“为主”。如果把国有经济比重超过50％看做国有经济占有绝对优势，把国有经济比重超过1／3，并高于集体经济所占比重看做国有经济为主；把集体经济比重高于国有经济比重，同时也高于其他经济比重看做以集体经济为主；把其他经济成分所占比重高于国有经济和集体经济之和或分别高于国有经济和集体经济比重看做以其他经济成分为主，那么，跟据学者的计算，1978年我国国有经济占有绝对优势，1985年起转变为以国有经济为主，1993年和1995年例外（见表1）。

表1 ：     1978年—1997年全国所有制结构变化一览表（％）

资料摘自：王梦奎：《中国经济转轨20年》，外文出版社，1999年

1993年^＊：摘自天舒编著《中国的“泰坦尼克” 号沉船调查》。

这一时期的城市改革从国有企业改革开始，由国有经济为主的地位决定，本文以国企改革历程为背景，说明单位制从管理型转向福利型的脉络演变，大体可细分为三个小阶段：⑴在“放权让利”阶段（1979-1983年）国家对企业实行了利润留存制度，使国有企业在发展生产、改善职工集体福利和奖励职工等方面有了一定的财力，分配关系开始向个人倾斜，调动了包含退役士兵身份的企业职工生产经营积极性；⑵在“承包制”阶段（1984-1986年），国家进一步放权让利，同时进一步规范，推行了“利改税”政策，通过法定税率方式确定了政府和企业的分配关系，承认了企业的独立地位，认可了企业的剩余索取权（受益权），加强了财经纪律，照顾了包含退役士兵身份的国有企业职工的利益；⑶在转换企业经营机制阶段（1987-1993年），实践探索了“两权分离”（所有权与经营权分离）的理论，采取了“国有非国营”策略，分配更具弹性，拉大了行业间以及同行业不同单位间的福利分配水平，表现为工资和奖金超常增长，住房面积增加，发放实物猛增，以及安排子女在二级法人企业就业等。

这一时期退役士兵安置工作的时代特征是：

⒈从岗位性质分析，接收安置单位去管理化，标志着安置环境——总体性社会开始分化，伴随着岗位利益的分化。随着计划范围的缩小，单位更加依赖市场，其政治功能随着党的工作重心转移到经济建设为中心和法制建设上而弱化，与此同时，单位原先承担的社会基层组织各项功能也相继剥离，这是区别于第一阶段的本质特征之一。

⒉从可安置岗位数量和从安置政令执行情况分析，福利型单位仍是单位制，决定了国家掌控的国有就业岗位仍然足够充分，指令性安置政令畅通无阻。这一时期，国有经济仍占绝对优势，国企改革运行到“国有非国营”阶段，政府依然掌控着国有就业岗位，企业虽然退出行政体系，开始获得独立经济法人地位，但单位与国家基本关系的架构依然是单位制。具体表现在：⑴“单位办社会”依然存在，单位仍是国家管理社会的基本环节。⑵李路路等人认为，这一时期国家对大部分社会资源实行控制，单位对国家直接依赖，这种依赖突出表现在：“从产权的角度说，单位中的资源仍是国家的，国家拥有对这些资源的最终处置权，企业自主权的扩大，并没有改变这种状况；从资源供给的角度说，国家依然直接控制着部分至关重要资源的供给，这既包括资金等重要的有形资源，也包括许多可供支配的利益和机会；从产权关系看，政府直接调动和分配在各单位中的资源，单位的负责人由国家任免，正是由于这种依附关系的存在，以至于一些企业负责人不愿公开谈论企业自主权问题”注①。该依赖性分析表明，单位仍然是国家再分配体制的一个组成部分。⑶除了上述情况外，依赖性还表现在国家事实上保障着企业生存底线，政府压银行贷款给企业发工资即是明证。这说明国家仍然在扮演着无限政府的角色，这是国家基于单位所承担总体性国家权力分派功能的理性行为。当然也应该看到，政府在这一时期也一直致力于创新社会整合机制，如基层民主建设、企业民主建设、完善人民代表大会制度以及培育民间组织等。通过创新社会整合机制，培育社会空间，逐步淡化单位制的社会功能，逐步使企业正确归位到市场空间的健康发展上。单位制决定了国家掌控的安置岗位充足，指令性安置指令畅通无阻。不过技术上做了一些处理，1980、1981年按其父母所在单位归口包干安置，而从1982年起以其父母所在行业系统包干安置。

⒊困境之一：从安置效果分析，岗位初级分化，接收安置单位出现内部人控制现象，标志着单位制向福利型转变，于是因福利差别引发的相对剥夺感开始显现，突出表现在行业上和地区上。从1978年改革开放到1992年国家宣布建立社会主义市场经济这14年间，企业的独立性逐渐成长起来，平均分配制度逐步打破，而国家的直接控制减弱了（表现为监事会制度、股东大会制度、董事会制度的缺位或不完善），产生了“内部人控制”注②，也就是企业出资人对企业部分失控或失控，造成企业日趋福利化及腐败现象，管理型单位逐步转轨为福利型单位。福利型单位的成长伴随着国有企业改革的历程，从国家放权企业发展到转换机制阶段，人们从理论与实践上认为“两权” 均属于国家，生产经营权乃是国家授权，因此落实经营自主权流于空泛，执行起来层层受阻。从国企改革三个细分阶段分析，单位福利主要来自两方面：就单位外部而言，起于单位所在的行业和部门，而非单位本身的管理水平和职工劳动效率；就单位内部而言，起于“内部人控制”注①，从而有别于第一阶段来自国家再分配体制中的福利。当然，第一阶段里的“知情有份”分配福利方式依然存在。这一时期，福利分配采取“知情有份”的隐蔽方式，在频繁政治运动解除后，充分发展起来，达到“公开秘密”的程度，成为人们评判单位好坏，亦即满足感的主要指标之一。于是，单位的福利分配形式丰富起来，拉大了福利差别的空间。另一方面，受国家“一部分人先富起来”政策的影响，沿海、沿边、经济特区和计划单列市的单位效益较高，一些较早实行工资制度改革的行业以及“短缺经济行业”的效益也较高。安置对象进入福利水平较低的单位，基于理性比较和心理预期遂产生相对剥夺感。

⒋困境之二：从安置岗位用工形式分析，安置对象终身用工制开始动摇，实际进程快于文件，不少地方向合同制转化，由此带来退役士兵的强烈不安。党的十一届三中全会以来，国家开始逐步改革统包统配的就业制度，地方上从1982年开始引入劳动合同制，国务院从１９８６年开始，陆续发布实施了改革劳动制度的五项《暂行规定》，对国营企业从社会上新招收的工人统一实行劳动合同制，改革招工办法，废除“内招”、“顶替”，实行职工违纪辞退，并开始建立待业保险制度，标志着固定工制度被打破了，劳动者作为生产力要素开始进入市场。1990年末，全国全民所有制单位劳动合同制工人已达１４０６万人，占全民所有制单位职工人数的１４％。但退役士兵安置仍然采取固定工形式，直到1993年3月民政部、劳动部和总参谋部《关于退伍义务兵安置工作随用工单位改革实行劳动合同制的意见》出台。尽管退役士兵受国家政策保护享受固定工待遇，但劳动合同制作为市场的力量，代表一种趋势，与退役士兵多年积累和形成的固定工心理定势和思维模式相冲突，相当多人认为“好日子”眼看就要过去了，表现出不安。一些技能单一、知识层次较低或者人缘较差的退役士兵存在着比较强烈的危机感。那些效益不佳的单位实施劳动合同制往往动真格。在退役士兵看来，因父母关系安置在这样的单位虽不满意但无话可说，现在连固定工的待遇也岌岌可危，对制度安排由沉默猛然上升为不满，表现出严重的不安。即使在效益好的单位，因劳动合同制的推行加剧岗位间的竞争，竞争的结果是岗位福利拉大，退役士兵所处的岗位处于频繁变动之中，增大了调整到待遇较低岗位的机会。

第三阶段：建立社会主义市场经济以来，接收安置单位属于厂商制。

这一时期，国有经济的“为主”态势趋弱，局部地区非国有经济占据了主要地位。改革进入了攻坚阶段，国有企业以建立现代企业制度为目的。1993年12月全国人大常委会颁布实施了《公司法》，意在通过公司化改制，使国有企业摆脱政府机关的控制和干预，获得法律赋予的真正的生产经营自主权。1997年党的十五大召开以后，企业产权结构从国家所有的一元化结构走向多元化，企业的经营者从政府行政配置走向市场配置和企业主的选择，全社会分配方式也由单纯的按劳分配走向按劳分配与按要素分配相结合。可见这一时期政府治理市场和社会的方式发生了质的变化，政府执政理念由全能政府转变为有限政府，放开了大部分社会资源的掌控，除了关系国计民生和国家战略的基础性资源外，政府不再充当“划桨者”而是充当“舵手”。这一时期安置对象的选择性发生双轨并存的质变，在单向选择之外兼具自主择业。注①1998年国家重新修订《兵役法》，从尊重现实出发，在坚持计划安置制度的同时，又开辟了一条自主择业的新路子。这一时期退役士兵安置工作的困境主要表现在：

⒈从安置政令执行情况分析，指令性安置与自主用工相矛盾，安置政令出现梗阻。机关单位层面，按照《公务员法》（前身是《国家公务员暂行条例》）有关规定，录用公务员必须在规定编制限额内经公开考试择优录用，指令性安置采取政府直接派遣的方式于法无据。事业单位层面，国务院办公厅2002年出台了《转发人事部关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》（国办发〔2002〕35号）机关事业单位实行公开招聘、竞争上岗。企业层面，1992年7月国务院颁布《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，规定企业“自主决定招工的时间、条件、方式、数量，企业的招工范围”。若强行要求企业安排退役士兵，企业，特别是非公有制企业则强调《企业法》第五十八条规定，即“任何机关和单位不得侵犯企业享有的经营管理自主权；不得向企业摊派人力、物力、财力；不得要求企业设置机构或者规定机构的编制人数”，认为政府应当依法行政，不应指令性安置退役士兵。退役士兵安置仍然采取指令性安置办法，由政府直接向单位派遣退役士兵，实质上是对机关企事业单位用工自主权的直接干预，越来越多的享有用人自主权的单位难以接受，使得各类单位的接收吸纳能力明显减弱，已经到了难以为继的地步。

⒉从安置岗位数量分析，指令性安置与政府掌控就业岗位不足相矛盾。经过13年的社会主义市场经济改革实践，我国已经逐步建立起有别于计划经济的新的就业秩序，指令性安置的就业模式与之严重相悖，落后于实践。就政府而言，其可掌控的安置组织资源，不外乎是两种类型的单位，一是国有单位：⑴政府机构。自1998年起，中央政府裁员50％，地方政府第一阶段裁员20％以上，最后要达到缩编50％的目标，新增就业岗位有限；⑵事业单位。目前正在按照“优化结构、减员增效、增强活力”的原则有条不紊地进行改革，事业单位接收就业的空间总体上在压缩；自2002年起在全国范围全面推行公开招聘制度，安置作为政府直接派遣的方式与中央文件精神相悖；公开招聘的优先条件只设置一项“同等条件下本单位的应聘人员优先”，未见退役士兵优先。另外，财政约束也是事业单位改革的刚性条件，其取向是财政核拨单位（改革前称全额拨款单位）有条件的要转为财政拨补单位（改革前称差额补贴单位），财政拨补单位有条件的要转为经费自给单位（改革前称自收自支单位），经费自给单位有条件的要实行企业化管理，企业化管理单位有条件的要转为企业，目的之一是减轻财政负担。在此财政约束条件下，事业单位若招新人上岗势必从单位有限自有资金开支，从而有效遏制其进人的冲动。⑶国有企业用工自主，不再依国家计划管理方式，并在推进改革中减员增效。1992年7月国务院颁布《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，标志着国家从企业用工领域完全退出，不再下达计划。国家主动废止了用工计划管理方式。国有企业建立现代企业制度，改善生产经营管理，优化劳动组合，甩掉办社会的包袱，一部分富余人员要待业或推向社会。据季晓南统计，1997—2002年全国国有企业下岗分流了2500万名职工。到1992年止，中央企业还有300万名职工隐性失业（属冗员），全国符合条件确未破产关闭的资源枯竭型企业职工尚有510万名。随着改革的深入，国有资本渐次退出竞争性领域、国有资本实现方式多样化，二者均导致了公有制企业数量在减少，据统计，1996—2002年全国国有小企业改制面达80％，改制企业中81％实行了多种所有制。典型的，如福建省泉州市上世纪90年代初，将市直37家国有企业一揽子嫁接外资进行改制，改制面达99％，目前这些改制企业已不是国有控股了。按照现代企业制度，政府作为出资人，不应干预企业领导层以下的人事安排。另一方面，按照建设法治政府的要求，政府必须依法行政，为企业创造良好的外部投资环境。政府机关及其工作人员若对企业摊派、刁难、推诿，将受到效能告诫，影响其政治声誉和经济利益。由于我国目前仍是政府主导型社会，政府压力犹存，有的企业特别是国有企业，虽无用人需求，但迫于政府压力虚以应付，采取“在职不在岗”、“边安置边下岗”或“边安置边买断”等多种形式。有的企业正在进行股份制改造，要求新安置的退役士兵缴纳相当数额的股金作为就业条件，退役士兵感到不理解。凡此种种，退役士兵的利益得不到应有的法定保障。二是非国有单位，如前所述，政府要依法治国，不应干预企业和民间组织（含村委会和社区居委会）的用工自主权。此外，安置非国有单位就业在技术操作上也有一定难度，主要是这些单位数量庞杂，又没有对口的行业主管部门，很难用行政手段落实安置任务。综上所述。政府已经难以稀释越来越大的安置压力，在局部地区未安置人数居多。

 ⒊从安置岗位用工形式分析，终身用工制被全员劳动合同制取代，带来退役士兵的失落感。1993年3月民政部、劳动部和总参谋部《关于退伍义务兵安置工作随用工单位改革实行劳动合同制的意见》出台，意味着已经上岗的退役士兵面临被动选择——在岗、半在岗注①和下岗。这些制度于1994年全面推开，标志着市场化的劳动关系全面取代行政化的劳动关系。多数已安置和面临安置的退役士兵并不具备权力资源和智力资源优势，又带着旧体制遗留下来的由“身份制”、“铁饭碗”庇护而形成的“优越感”推向市场，加上不健全的劳动保障制度，感到自身地位滑落，自我评价降低，失落感强烈。

⒋从安置效果分析，岗位严重分化，退役士兵的被剥夺感剧增，突出表现在两环节上：一是伴随单位制的分化。国家自1994年加强了中央宏观调控力度，加强了重要公共品生产和流通的垄断管理和经营，加上新旧体制并存造成的社会资源占有量在部门、行业、企业之间存在较大区别，使得垄断性行业收入较高而且收入相对较高，反之竞争性行业与体制外单位较低。单位制在盈利企业和机关事业单位中得到巩固，进入其中的退役士兵所获得福利高于之外的退役士兵，加剧了那部分退役士兵的被剥夺感。二是伴随社会职业的分化。安置对象作为被管理者与接收安置单位的管理者出现利益分化，退役士兵剥夺感剧增，主观上与其期望值密切相关，客观上因不满情绪加剧而成为引发社会不稳定的潜在人群。1992年以后，国有企业全面改制，形式多种多样，如公司化改制、股份合作制改造、公司（企业）的兼并或分立、企业出售、企业托管、企业债权（债务）转股权以及企业承包租赁等。改制的一致后果是企业的利润与职工的工资之间隐含着对立关系，也就是说管理者与一般职工处于利益矛盾与利益冲突中。改制过程中存在不规范的产权交易，使得国有资产流失，一般职工理所当然地认为自己的利益受侵害。改制过程一般伴随着减员，职工首当其冲，尽管有政策保护，相当多数的退役士兵还是以一般职工身份被分流裁减。从社会学角度，改制后的企业，单位制特征迅速消退，而作为现代意义上的厂商特征则凸现出来注①。厂商制的出现是经济民主化的客观产物。退役士兵在安置单位作为被管理者与管理者形成利益分化，与其心目中留存的统配时代主人翁期望值相冲突，遂产生剥夺感。再者，其与往年（建立市场经济以前安置的）退役士兵相比，更加认为其作为被管理者实际上是雇佣者的代名词，遂产生剥夺感。这些年学术界一直关注的经济精英截留权力，侵犯职工利益，形成新特权阶层现象，是很好的注脚。

改革开放以来，农业户籍退役士兵安置困境：

⒈制度文本实少虚多。从制度文本上说农业户籍退役士兵回乡从事农业生产，意味着拥有就业岗位，职业是农业劳动者。但从制度落实层面分析，退役士兵回乡有六种流向：一是从事农业生产，补充了必要劳动力；二是从事农业生产，成为富余劳动力，要么无工可务，要么隐性失业，与制度预期目标相悖；三是在乡亦工（商）亦农，一边在工厂或商店工作，一边附带从事农业生产；四是在工业村弃农从工，但仍生活在村落里；五是弃农异地打工，从事非农生产；六是非工非农，即不安于现状，为寻求自身发展而脱离农业，又没有找到就业机会的农民。这六种流向存在于“农业投入产出比是负数的”、“人多地少”格局性矛盾和农民职业分化背景下，受客观经济规律支配，农民作为经济人一般选择第三、四、五种流向，成为主流，第二种和第六种流向是过渡形态，难以持久，总体上投入产出比为正数的行业和地区。恰好这五种流向与制度文本及其预期目标不相一致，换句话说现行制度难以执行到位，或与现实脱节。

⒉退役士兵回乡进入农村社会分层过程，产生的失落感、被剥夺感剧增，易归于政府安排不当。改革开放以来，我国农村社会分层可以从两个视角考察，一是职业分化的视角。1983年1月中央发出一号文件《当前农村经济改革若干问题》，全面彻底地肯定了家庭联产承包责任制，同年10月中共中央向全国发出《关于实行政社分开 建立乡政府的通知》，这标志着人民公社走到了历史的尽头，农业国有制已经结束。随着家庭联产承包制的推行，农民可以从副业渠道增加收入，于是非农化出现了，均质同构的村社会格局开始被打破。以后受乡镇企业发展的主推力作用，农村社会成员开始分化，主要表现为“离土不离乡”式的职业转换。到了上世纪九十年代，特别是1992年春邓小平南巡讲话以后，全国范围内出现了农村劳动力大规模的跨区域就业型流动，出现了农村个私非农经济迅猛发展，深刻改变了农民的职业结构，农民向非农的转移迅速而广泛，这成为加剧农村社会成员分化的主要力量。根据学者的研究，判断农民分化有两个指标，一是离农率。卢福营、刘成斌主张以离农率判断我国现阶段农村社会成员职业分化度。离农率是指“从传统农民中分离出来的农村社会成员数在全体社会成员中的比例”。据统计，我国离农率1983年是8.8％，1987年突破20％达20.8％，1992年是22.3％，2000年突破30％达31.6％， 2003年是36.2％。二是分化四类型说。陆艺先生把农民的社会阶层结构分为前分化型、低度分化型、中度分化型和高度分化型。其判断标准如表2：

表2：                农民社会阶层结构类型划分标准         

表3：         我国1999-2002年农民社会阶层结构指标

数据来源：新华网北京2003年１月１３日电

表3对照表2的数据表明，自2000年起我国农村社会进入“中度分化”期。退役士兵回乡后，作为农村社会成员之一，也是分化的，从职业看表现为社会分层。根据卢福营等人的研究注①，可分为八层：即农村管理者、农村知识分子、私营企业主、个体户、农业劳动者、三产业劳动者、二产业劳动者和兼业劳动者。其高层和低层的职业群体各自比较稳定，收入评价、权力评价和声望评价均居前三位次的分别是农村管理者、农村知识分子、私营企业主，居后两位次的大体是兼业劳动者和二产业劳动者（权力评价居倒数第三位次），可见形成了精英阶层与非精英阶层的区别。分层的特征是非均质化，非均衡性，既有合理合法的因素，也有不合理不合法的因素，形成了“特富型”、“温饱型”、“贫困型”和 “救济型”农户并存的局面。

二是单位化的视角。人民公社解体后，农村单位化组织并未结束，而是在村办企业中成长起来，主要表现在：⑴村办企业的资产人人有份，又人人无份；⑵大多数普通员工不习惯于企业科层化管理的角色及其规范，还是顾及彼此在村落社区里的关系，一旦企业权威对其约束时，常常采取磨洋工、破坏、挪用以及拉帮结派等策略；⑶注重村民的永久性就业，降工资、解聘员工几乎不可能，除非员工犯下众人一致认为不可饶恕的严重过失，员工升迁更多考虑的是面对面交往的频率、周边人际关系的压力和裙带关系。⑷企业内部员工工资收入平均化，对于企业经营负有较多的责任者尤其感到责权利不够一致；⑸员工进入管理层后，由其自发的单位体制决定，缺乏上级和横向单位的组织连接，根本没有进一步升迁的可能，职业前景刺激式微，严重影响了科层化管理效能；⑹企业福利优先满足本村居民，使得外来技术人员和劳务人员难以融入企业；⑺把企业视为村庄发展的供血机，只要有可能倾向于无偿调拨使用企业利润。由于企业经营存在高风险，单位化运作规则又与市场规则、效益规则不相融合，政府支持力度较低（低于国有、集体企业），村办企业逐渐暴露出生存危机。1989-1991年遭遇国家三年宏观经济治理整顿，市场疲软，1992年起国家加速资本流动，社会迅速告别了短缺经济，绝大多数消费品生产企业被挤入微利时代，内外因素作用，村办企业效益大幅滑坡。在此期间，全国性的“三角债”已十分严重，村办企业也出现了债务危机而后因担保关系又导致村委会债务沉重。为了挽回村办企业的颓势，国内兴起股份制与股份合作制改革的试点热潮，改革波及村办企业。村办企业股份制改革，最初划明了村集体与企业的利益分配关系，实现了企业内部股份化、内部融资而后又强调经营者持大股。但股东权利不明，重要的是股份制改革功能所限，无法直接提高企业偿还债务的能力，无法直接改进企业市场运作办法，也无法在外部形成经理人市场等等。用当地村民的话讲“企业继续亏，债务继续垒”。于是私营化运作开始了，人们普遍寄望能够制止债务负担进一步扩大，事实上如人所愿，村办企业最终改制成自担风险、自我管理、独立核算、自负盈亏的独立的法人，注册为私营企业或个体户。至此，单位化结束。

农村社会分层的实质是经济利益再分配的过程，这个过程受到两股力量的干扰，以致于退役士兵回乡后产生失落感、以致被剥夺感：一是社会不平等造成农民利益悬殊。主要是机会不平等、竞争条件不平等所产生的利益差别不被广大社会成员认可。一部分农民通过生产和销售假冒伪劣产品、坑蒙拐骗、偷税漏税、私设钱庄、工程行贿、组织偷渡、聚众赌博、倒买倒卖外汇、制作和贩卖假证件等等途径不正当致富；有的村干部滥用职权、贪污挪用、公款建私房，利用企业改制、征地赔偿等合法时机大肆收受贿赂等等积累不正当财富。人们很容易认为是政府治理不当造成的。二是农民从集体资产分配中享受的待遇各村不同，悬殊较大。改革开放以来，我国农村地区两种类型的村庄村集体资产丰厚起来，一种是乡镇企业发达的村，乡镇企业上缴利润成为村财的主渠道，这些村主要分布在工业村和商品性农业村。另一种是因区位、产业发展带动土地、房屋等资产价值升值、凸显的村，土地、房屋等收益成为村财的主渠道，这些村主要分布在城中村、城边村、交通重镇村、产业重镇村等。具有一定实力的村集体经济组织，凭借其较为雄厚的财力，对适龄退休村民发放“退休金”，对劳动�