（二）两镇农村优抚对象概况。

1、姚家镇共有各类优抚对象201人（户）。其中在乡伤残军人12人（一等甲级1人、二等甲级1人，二等乙级1人、三等甲级3人、三等乙级5人）、 “三属”13人、老复员军人77人、病退军人21人、农村义务兵家属27户、城镇义务兵家属45户。

2、曹范镇共各类优抚对象247人（户）。其中在乡伤残军人17人（一等甲级1人、二等乙级5人、三等甲级8人、三等乙级3人）、在职伤残军人1人、“三属”7人、老复员军人129人、病退军人33人、农村义务兵家属51户、城镇义务兵家属9户。具体人数、标准见表。

注：1、表中伤残军人抚恤（保健）标准、义务兵家属优待标准为元/年，其他标准均为元/月。

    2、革命伤残军人抚恤（保健）标准为因战、因公、因病平均标准，“三属”定期补标准为烈属、因公牺牲军人家属、病故军人家属定补平均标准。其中括号内的是国家标准。

    3、上述各项抚恤补助金，革命伤残军人抚恤（保健）金、“三属”定期补助金均由中央财政拨款；老复员军人、病退军人定期补助金、义务兵家属优待金均由地方财政支出。

（三）优待保障内容。

1、姚家镇优待保障情况。一是城乡义务兵家属优待金制度。2003年全年发放义务兵家属优待金11.8万元。二是优抚对象抚恤补助标准自然增长机制部分。三是优抚医疗保障制度。按照历下民字（1995）第25号文件规定，在乡二等乙级以上革命伤残军人享受公费医疗，实报实销。其他优抚对象享受医疗减免优惠，具体规定：在定点医院门诊费烈属减免70%，在乡革命伤残军人、老复员军人减免50%，病退军人减免40%。住院费烈属减免90%，在乡革命伤残军人、老复员军人减免70%，病退军人减免60%，孤老优抚对象全部减免。据统计，2003年，姚家镇为优抚对象报销各类医疗费总计14万元。四是重大节日的以走访慰问等形式主要内容的优待。

2、曹范镇优待保障情况。主要有六项内容：一是城乡义务兵家属优待。2003年全年发放义务兵家属优待金13.8万元。二是在农业税时期为优抚对象免除农业税。2003年全镇共免除优抚对象农业税9880多元。三是优抚对象抚恤补助标准自然增长机制部分。四是参加农村新型合作医疗。农村新型合作医疗参加办法除政府部门支出部分外，个人要每人每年支出10元。全镇247人（户）优抚对象个人支出部分全部免交，由镇民政解决，每年需支出3000多元，其他部分由镇和市两级财政支付，全镇均参加了农村合作医疗。五是各项救助，包括大病、住房、生活救助。2003年全镇共为优抚对象提供大病救助5125元，提供优抚对象建房、修房费用7000多元。六是镇里开展机关结对扶贫。全镇扶贫95户，其中优抚对象27户，占扶贫对象的28%。七是重大节日的以走访慰问等形式主要内容的优待。

从总体来看，这两个镇领导对优抚对象优待保障比较重视，各项抚恤补助标准都高于国家和省市标准，自然增长机制落实到位。姚家镇优抚医疗制度化、规范化并都落实到位。曹范镇在经济比较紧张的情况下优先考虑解决优抚对象的困难，为优抚对象提供了比较好的保障。

(四) 当前优待保障机制存在的问题和不足

从两镇情况来看，主要有以下几点不足：一是优待形式内容和形式有待更新。优待还是对个别困难优抚对象临时救助和小范围的走访慰问上，缺乏长效的帮扶机制和帮扶内容。二是基本保障有待建立。对于农村最低生活保障制度、农村医疗救助制度等这些基本的社会保障制度还没有建立，缺乏对农村优抚对象的最基本保障。三是保障机制的不规范和随意性，对优抚对象保障作用明显受限。最主要体现在医疗困难解决上。类似曹范镇这样每年都能解决一部分医疗费的，工作的随意性很大，完全取决于乡镇领导对优抚工作的认识程度。认识高的解决得好些，认识不高的可能解决的就不好，甚至不解决，工作的制度化和规范化有待于完善。四是缺乏专项运转资金。两镇用于优待的资金都是随机调拨的，既没有制度规定，也没有数额限制。

二、取消农业税对农村优抚对象优待保障机制带来的影响

取消农业税后，政府采取转移支付的方式来弥补因取消农业税而带来的财政空缺。从章丘市来看，取消农业税而造成乡镇财政收入减少，由市财政对乡镇转移支付。实行“两定一保”财政体制（定收入、定支出、保工资发放）的乡镇，市财政等额转移支付。对实行分税制的乡镇，给予农业税总额30%-50%的财政转移支付。取消农业税附加而造成村级收入减少，按照各村正常运转标准额减去各村收入的60%作为市财政的补助资金。结合上面的对比可以看出，城郊和农村两地在财政收入、农村优抚对象个人经济收入、医疗保障方面存在很大的差距。同时取消农业税对于当地财政的影响也存在很大差别。姚家镇农业税占全年财政总收入的0.11%，而曹范镇农业税占到全年可支配财政收入的8.3%。就曹范镇来讲,2003年需要支出老复员军人定期补助金80496元（市、县、乡三级按3：3：4的比例承担）、病退军人定期补助金11880元、义务兵家属优待金138762元，落实优抚对象抚恤补助标准乡镇支出4537元，再加上优抚对象医疗费、各项救助、优待和其他免收费用23000多元，总共需要支出30多万元。因此，再加上其他事业经费支出，在未取消农业税的2003年，全镇财政经费缺口就达45万元，镇公用事业支出费中民政部分全部用于了义务兵家属优待。其他各项用于优抚对象救助费用都是东挪西借解决的。取消农业税后，即便是上级财政转移支付后，这部分的缺口仍难以弥补。从客观上讲，虽然曹范镇在章丘属于相对落后的乡镇，但我市其他农村区县的一些乡镇（这些地区均未取消农业税）经济条件远比曹范镇落后。就全国而言，据国家税务总局统计，2000年全国农业税（含特产税和牧业税）占县乡级财政一般预算收入的12.7％。但它在一些农业主产区仍是县乡财政收入中的主要来源。在一些农业为主的区县，农业税一般占当地财政收入的30%以上，例如我市长清区张夏镇占到29.1%，万德镇占30%。因此，取消农业税对于姚家镇经济实力较强的这类乡镇来说，影响不大，对优抚对象优待保障也没有大的影响。而对于曹范镇这类农村乡镇，以及经济基础过分依赖农业的乡镇来说，取消农业税对当地财政的影响很大，因此也影响到农村优抚对象的优待保障。影响内容大致有这些方面：1、取消农业税，减轻了农村优抚对象负担，增加了他们的收入，提高了自我保障水平。这是有利的一方面影响。2、对农村义务兵家属优待金发放产生影响。目前，城镇义务兵家属优待金姚家镇实行社会统筹，曹范镇已纳入财政预算。农村部分义务兵家属优待金来源相同，在税费改革前都从“三提”、“五统”中支出，改革后列农业税正税支出。取消了农业税，虽然有财政转移支付的形式补充，但是所补充的数额与原来的农业税收入存在差距，那么对于现行的优待标准兑现、优待金的及时发放都会产生不良影响。3、对在乡二等乙级以上革命伤残军人医疗保障的影响。按照《军人抚恤优待条例》规定“领取伤残抚恤金的二等乙级以上（含二等乙级）革命伤残军人享受当地卫生部门公费医疗待遇。”也就是说，这部分资金由地方财政解决。4、对优抚对象参加合作医疗的影响。农村合作医疗目前情况下一般采取农民自己拿一点，乡镇财政解决一部分（有的村里出部分钱）方式筹资。取消农业税后乡镇财政收入的减少，势必对乡镇应出的那部分资金到位产生影响。5、对优抚对象的各类救助产生影响。当前对农村优抚对象采取的各类救助，本来就没有机制保障，没有固定的标准和硬性的规定，因此救助的随意性比较大。在乡镇财政较好的情况下，只要地方领导认识到位，一般来讲对于优抚对象的大病救助、特困优抚对象的生活救助还是比较到位的。农业税取消后，随着乡镇可支配财政收入的减少，在乡镇财政紧张的情况下，这项随意性的工作可能大打折扣。

由此可以看出，对于农业税比重过高的乡镇来讲，取消农业税后，对农村优抚对象优待保障机制的影响是多方面的，有的甚至是比较严重的。尤其是一些经济落后乡镇，在现有条件下尚不能保障优抚对象按照国家政策享受各项优待优惠待遇，比如在乡二等乙级以上革命伤残军人的公费医疗待遇不能兑现等问题，那么取消农业税后，随着乡镇财政可支配收入的减少，优抚对象政策落实就更成了一大难题。

三、构建农村优抚对象优待保障机制的思路及建议

上述这些问题，随着全市取消农业税工作步伐的迈进，会越来越明显地凸现出来。如何来看待这些问题，如何更好地解决这些问题，如何使农村优抚对象优待保障工作走上一条良性发展道路，这是每一位基层优抚工作者必须面临的也必须加以思考的课题。结合调研情况，笔者重点作了以下思考。

1、农村优抚对象优待保障不是一个孤立的问题，它与现行农村社会保障制度休戚相关，不可能脱离当地农村的社会保障内容独立存在。因此，解决农村优抚对象优待保障问题必须要在整个农村社会保障的大框架内考虑，必须利用当前农村推行的各种政策和运作平台开展优抚对象的相关优待保障。2、优抚对象不同于一般的社会困难群体，各级政府在制定和出台有关农村社会保障政策时，不仅要把农村优抚对象考虑进去，而且还要高看一眼、厚爱一层，以体现国家和社会对优抚对象的优待。在执行和操作有关政策时，要对农村优抚对象实行优先优惠照顾。3、优抚对象优待保障内容要与时代发展相适应，要转变工作思路，积极探讨社会保障的新模式，在传统优待方式的基础上有所创新。

基于以上思路，我们认为取消农业税后，要建立有效的农村优抚对象优待保障机制，首先要从以下几个方面入手。

（一）明确政策导向，提高政府建立农村优抚对象优待保障制度的关注程度。

目前，农民家庭自筹保障的方式还是当前农村社会保障的主要模式，其他形式的社会保障还处于起步阶段，并且还极不规范。广大农村优抚对象（特别是三老优抚对象）大多都年事已高、体弱多病，更是农村中的弱势群体，处于一生中最困难的时刻，很多时候连正常的生活都难以维持，急需得到政府和社会更好的保障。因此，建立农村优抚对象优待保障机制，已成为不可回避的现实问题。就国家而言，必须要改变现有政策导向，促进农村社会保障的发展，从而为农村优抚对象优待保障提供强力支持。据资料显示，1998年全国卫生总费用为3776亿元，其中政府卫生投入587.2亿元(占全国卫生总费用的15.6%)，大部分用在城市，用于农村的只有92.5亿元，仅占政府卫生投入的15.9%。新华社2002年2月25日公布的数据表明，目前约占中国总人口15%的城市人口享用着2/3的卫生保障服务，而约占85%的农村人口却只能享用不到1/3的医疗卫生保障服务。最低生活保障政策在好多农村地区也仍未实行。这都极大制约和影响了农村社会保障的发展。为此，党的“十六大”报告提出，“有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”。这既明确了农村社会保障制度建设的重要性，也把农村社会保障制度的建设摆上了议事日程，为农村优抚对象优待保障机制建设提供了政策依据。

（二）加大对农村地区的转移支付力度。

前面已经提到，农村优抚对象优待保障要在整个农村社会保障的大框架内考虑，而资金问题是建立农村社会保障制度的最关键因素。可以这样说，越是贫穷落后的地方，农村优抚对象的自我保障能力就越低，对政府和社会帮助的依赖性就越强，所需投入资金也相对较多。但是，经济欠发达地区政府运营基本都是吃饭财政，很难拿出相应的资金对农村困难优抚对象进行帮助。因此，这些地区建立起良好的社会保障机制也就显得尤为必要。所以，对于曹范镇这类地区，必须加大上级财政的转移支付力度，列支出用于建立农村社会保障的份额。只有这样，才能在农业税取消后，为农村社会保障机制建设提供资金保证，为广大农民优抚对象提供更可靠的制度保障，而非临时的随意的救济。在此基础上，农村优抚对象优待保障才会有了坚实的依托。

另外，积极拓展用于优抚对象优待的资金保障渠道，比如在社会福利彩票公益金使用分配上，可以安排一定比例的资金用于农村优抚对象各项优待保障机制的运行。积极鼓励社会组织、团体和个人开展捐赠或捐助，形成政府、社会、个人多形式的资金保障模式。

（三）完善规范创新农村优抚对象优待保障机制和内容。

优抚医疗方面：新《军人抚恤优待条例》出台后，1-6级残疾军人医疗有了保障，义务兵家庭优待金也纳入了财政预算。所以这里重点探讨的是农村7-10级残疾军人、三属、在乡老复员军人的医疗优待保障。我认为，这一工作可从四个方面加以考虑：一是建立健全各级优抚医疗网络。各地要充分整合利用现有卫生资源，建立各级优抚医疗保障机构，同时制定完善明确可行的优抚医疗优惠政策。就济南来讲，就是要进一步建立各级优抚医院（保健站），完善医疗减免、医疗补助、住院按比例报销和大病救助“四位一体”的优抚医疗保障制度，各县（市）区从出台文件、制定政策和具体标以及兑现落实等方面加大工作力度。二是充分依托农村新型合作医疗制度，为农村优抚对象提供医疗保障。有关部门要进一步加大对农村新型合作医疗制度的指导力度，在具体建立方式、筹资模式、保障层次和监督制度方面进一步完善，确保农村合作医疗制度的健康发展。在此基础上，由民政部门出资为优抚对象办理农村新型合作医疗。三是借助农村医疗救助制度，将优抚对象优先纳入救助范围，并在进入许可、救助范围、救助比例等方面给予优先优惠照顾。四是有条件的地方，帮助优抚对象参加医疗保险。与保险部门协调后，民政部门既可以帮助优抚对象参加基本保险，也可以在优抚对象参加保险的基础上再出资提高保险金额，使优抚对象在患病后可以享受到更多的保险金。这样，通过以上四项措施，就可以把优抚对象因医疗造成的困难减小到最低限度，基本上就能保证了农村优抚对象不会再因病致贫，不会再造成更大的生活困难，这也是农村优抚对象优待保障急需解决的主要内容。

生活保障方面：全面推进农村最低生活保障制度建设。从长远发展的角度看，实行农村最低生活保障制度是农村社会保障的重要形式之一，也是农村社会保障工作的发展趋势之一。目前，全国农村最低生活保障工作实际上面临着很多现实的困难和问题，资金短缺是其中之一，全国农村低保资金大部分采取县、乡、村三级负担，每年列入财政预算，但由于缺乏相关的政策法规依据和约束手段，保障金列而不支、列而少支的现象很多。因此，一方面民政、财政等部门要积极推进这一制度建设，在抓好资金落实中不断完善。另一方面，在全面推进农村最低生活保障制度建设过程中，在界定最低生活保障对象、核算家庭收入、确定最低生活保障标准等方面要优先考虑照顾农村优抚对象，在具体实施方面，确保享受最低生活保障的优抚对象都能及时足额地领到保障金。

社会保障方面：上面也提到了医疗保险问题，主要思路就是依据各地经济发展水平的不同和社会保险开展程度，民政部门和地方政府可以按照适当帮扶比例帮助农村优抚对象参加农村养老保险和大病保险等社会保险，既解除优抚对象的后顾之忧，又减轻政府的负担，这是下一步优抚保障的考虑重点之一，也是将传统的优抚优待工作从单纯依赖政府向社会化保障良性转变的必然选择。

（四）积极探索其他优待保障形式。

在以上各项优待保障基础上，结合各地实际，积极探讨农村优抚对象优待保障新形式。比如在优抚对象比较集中的地区，由政府出资建立优抚对象休养院、光荣院，实行集中供养，一并解决孤老优抚对象住房、生活、医疗难题。济南市历城区从2002开始，由区和乡镇政府累计拨付资金700多万元，在南部山区9个乡镇修建孤老优抚对象休养院，集中解决了100多名优抚对象“三难”问题，这一模式也受到了民政部罗平飞副部长的充分肯定，为农村优抚对象优待保障工作作出了新探索。同时，在优待保障形式上，优抚工作者还要结合新的形势，转变观念，积极寻求优待新形式、新内容。比如变补助救助为扶持支持，改变过去单一的逢年过节走访慰问模式，实行实时的定向的动态的跟踪帮扶。特别是对一些困难的有劳动能力的农村优抚对象，要从多方面给予积极扶持，引导、帮助他们通过发展生产实现脱贫自助，这才是解决农村优抚对象困难的治本之计。

参考文献：

1、赵建国　苗莉， 农村社会保障制度建设如何重点突破，光明日报， 2004-3-17。

2、王桂娟 冼一兵，关于完善农村社会保障制度的思考——广东农村社会保障制度调研报告，中国互联网。

3、王延中，论新世纪中国农民医疗保障问题，中国互联网。

4、康文龙，我国农村社会保障体制建设的目标选择，中国互联网。