上海市民政局和谐社区建设体制机制创新研究课题组

中共十六届四中全会从加强党的执政能力建设的高度，提出了构建和谐社会的任务，强调形成全体人民各尽所能、各得其所而又和谐相处的社会是巩固党执政的社会基础、实现党执政的历史任务的必然要求。胡锦涛总书记在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会的能力专题研讨班上的讲话中，更加明确的提出：“要加强城乡基层自治组织建设，从建设和谐社区入手，使社区在提高居民生活水平和质量上发挥服务作用，在密切党和政府同人民群众的关系上发挥桥梁作用，在维护社会稳定、为群众创造安居乐业的良好环境上发挥作用”。上海市委、市政府落实中央精神，结合上海实际，将构建和谐社区作为今年重点推进的一项工作。自上海市委八届六次全会以来，全市特别是区县和街道对加强社区党建和社区建设试点工作力度大、热情高，为深入推进上海和谐社区建设打下了良好的基础。本课题在深入调研的基础上，围绕构建和谐社区目标，重点研究突破体制机制等瓶颈问题，以推动上海构建和谐社区工作取得实质性进展。

一、上海构建和谐社区的重要意义和目标原则

（一）和谐社区的内涵和特征

1、和谐社区的内涵

社区内涵是指：在特定地域范围内由一群社会成员(居民和单位)根据特定的制度和规范结合而成的社会生活共同体。

和谐社区内涵是指：能充分体现 “民主自治、管理有序、环境优美、文明祥和”的社会生活共同体。“民主自治”，就是要从体制和机制上保障社区成员权利、机会和分配上的民主与公正，广泛发动社区成员积极参与社区管理，切实解决社区成员最现实、最关心、最直接的利益问题。“管理有序”就是指要建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社区公共治理和自治体制，以人为本，全心全意为社区居民服务；维持良好的社区秩序，保证社区成员安居乐业。“环境优美”就是使社区生活和生产发展要与环境生态相协调，营造舒适、健康、优美环境，建设资源节约型社区。“文明祥和”就是要在社区中大力倡导全体社区成员诚实守信、平等友爱、团结互助、扶贫济困的人际关系，形成家庭和好、邻里和睦的社会风尚。

2、和谐社区的特征

（1）党委领导、政府负责、社会协同和公众参与的有机统一。必须坚持中国共产党的领导核心地位，发挥社区党委总揽全局、协调各方的作用；政府要改进社区管理方式，成为公共服务型政府；要积极培育社会力量，整合和利用社会资源；支持公民、法人和其他社会组织自主解决社区问题。

   （2）时代特征、中国特色和上海特点的有机统一。上海要从经济全球化、信息化、知识化的时代特征、中国特色社会主义的国情和建设“四个中心”国际化大都市的上海特点的实际出发，积极推进社区建设。

（3）人际和谐、人社和谐和人与环境和谐的有机统一。积极营造社区中个性舒畅、家庭团结、邻里和睦的人际和谐；社区成员具有认同感、归属感的人社和谐；人与环境友好相处的人与环境和谐。

（4）物质文明、政治文明和精神文明的有机统一。要通过规范社区经济，不断增强构建和谐社区的物质基础；通过创新发展社区民主法治的社会管理体制，不断加固构建和谐社区的政治保障；通过广泛开展社区群众先进文化活动，不断发扬构建和谐社区的精神风尚。

（二）构建和谐社区的重要意义

构建和谐社区，关系到和谐社会的构建，关系到城市管理完善，关系到政府职能转变，关系到党的执政基础巩固，关系到全面建设小康社会的全局，关系到最广大人民的根本利益，因而，具有重大的现实意义和深远的历史意义。

1、是构建社会主义和谐社会基础的要求

随着向社会主义市场经济体制转轨和社会转型，我国单位制社会管理体制正在瓦解，“单位人”已转变为“社区人”。尤其是在大量下岗、失业、退休人员和流动人口聚集于社区，大量新旧社会矛盾、利益冲突集中于社区的现状下，如何以人为本，落实科学发展观，在党委领导和政府负责下，发动社会各方力量，通过建立共治和自治体制，采用多种手段和方法化解矛盾、协调利益，保证社区成员安居乐业，促进社区成员全面发展，是构建和谐社区的现实和长期任务。它关系到最广大人民的根本利益，关系到全面建设小康社会的全局。社区是社会的细胞，社区和谐是社会和谐的基础。如果每一个基层社区都是和谐的，整个城市、国家的和谐才可以达到。因此，构建和谐社区是构建社会主义和谐社会的重要切入点。

2、是进一步完善上海特大型城市管理体制的要求

自20世纪90年代下半期上海构建“两级政府、三级管理”管理体制以来，极大地调动了地区、基层积极性、主动性和创造性，有力地推动了上海经济社会快速持续健康发展。然而，也存在重“条”轻“块”，社区自治组织不全、社会力量薄弱等问题，影响基层积极性、主动性和创造性发挥。必须通过进一步理顺条块关系，逐步还原社区自我管理、教育、服务和监督的自治体制，积极发展非政府组织和非营利组织，推动专业社会工作和志愿服务活动，利用和共享社会资源，提升社区综合管理水平，提高基层民主活力和群众生活质量。

3、是加快转变街道办事处政府派出机构职能的要求

在计划经济体制下，作为区政府派出机构的街道办事处政社合一体制，抑制了社会发展的活力和空间。随着社会主义市场经济的逐步完善，迫切需要构建与社会主义市场经济相适应的新的社会管理体制和机制。为此，必须将政府工作重心逐步转移到社会管理和公共服务上来，进一步推动街道办事处由全能管理型机构向主导服务型机构转变，由主要履行政府管理城市的行政职能转向推动社区发展的服务功能。

4、是加强党的执政能力建设、巩固党的执政基础的要求

随着社会主义市场经济体制的逐步完善，在社区中出现了大量的新经济组织和新社会组织，进入了大量企业分离党员和流动人口党员，带来了社区党建新情况和新问题。另外，原来由单位承担的社会职能逐步向社区转移，越来越多的社会性、群众性、公益性事务迫切需要社区党组织动员各方力量加以落实。这是在新时期进一步加强党的执政能力，巩固党的执政基础的重要任务和客观要求。

（三）构建和谐社区的总体目标和基本原则

    1、指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻以人为本的科学发展观和构建社会主义和谐社会的总体要求，以服务社区群众为重点，以社区群众满意为准则，以推进社区民主建设为抓手，构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社区管理新格局。

2、总体目标

要体现“管理出实效、基层有活力、群众得实惠”的总体目标。

——优化社区组织的社会管理和服务功能。增强党领导下的社区共治和自治功能，充分调动社会各方面的积极性，夯实构建社会主义和谐社会的社区基础。

——增强社区党组织凝聚党员、凝聚群众、凝聚社会的能力；提高社区社会管理和公共服务的意识和水平；充分调动社会各类组织和社区成员参与社区建设的积极性。

——“天下顺治在民富，天下和谐在民乐”。把民生问题作为头等重要的大事来抓，千方百计为百姓排忧解难，造福一方居民。

3、基本原则

    ——党委领导，协调各方。充分发挥社区党委的核心作用，通过党对社区各类组织和各项工作的有效领导，保证党在社区的各项工作落到实处。

    ——围绕大局，着眼发展。社区建设要有利于经济社会协调发展，有利于社区管理和城市治理模式的创新，有利于激发基层社会的创造活力，为上海的改革发展稳定创造良好的社会环境。

    ——以人为本，服务群众。社区的所有工作要以社区成员的需求为导向，以社区成员的参与为动力，以社区成员的评价为准则，让社区成员在社区发展中得到实惠。

    ——资源整合，共建共享。从实现社会可持续发展的要求出发，正确处理好公共信息、设施资源分类管理与社会共享的关系，处理好公共服务中政府与社会、市场的关系，提高社区管理和服务的效能。

    ——循序渐进，勇于改革。要处理好长远目标与阶段工作的关系、整体推进与分类指导的关系，有序推进具有时代特征、中国特色、上海特点的和谐社区建设。

二、上海和谐社区建设的体制创新

上海和谐社区建设要按照市委“社区党建全覆盖，社区建设实体化，社区管理网格化”的要求，着力推进“三大体制创新”：推进社区治理结构体制创新，创建公共治理体制和居民自治治理体制；推进民间非营利组织培育发展体制创新，形成政府调控机制同社会协调机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量同社会调节力量互动的新体制；推进社区服务和保障体制创新，更好地发挥社区共治组织和基层自治组织服务公民、协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用。

（一）      推进社区治理结构体制创新

    1、社区公共治理体制创新

要改革原街道办事处行政全能型管理体制，通过体制创新，将社区管理职能从经济调控和市场监管转向社会管理和公共服务上，推进政社分开改革，建立健全以社区党工委为社区共治的领导核心、社区委员会为社区共治的议事机构、社区管理委员会和街道办事处为社区共治的执行机构、社区各类社会组织为社区共治的协同机构的社区共治治理体制。

浦东新区潍坊街道在改革试点中，形成了党工委——社区委员会——社区管理委员会的社区公共治理体制模式。

首先，将街道党工委改建为社区党工委，作为社区管理的决策机构。新成立的社区党工委在班子中适当增加居民区、驻区单位、“两新”组织和区职能部门在社区的派出机构的代表，作为其所在社区的党员和党组织的代表，使社区党工委在成员构成上更具有代表性，在领导和决策上更具有统筹各方的能力，以组织手段增强社区党工委向驻区单位、行政组织的综合协调和工作渗透能力。

  其次，构建社区共治机构——社区委员会，作为社区议事、评议、监督机构。社区委员会由社区党工委主要负责人、市(区)党代表、市(区)人大政协代表、社区知名人士、居民代表、驻区单位代表等组成，下设市政管理、社会保障、社会发展、综合治理四个委员会，对社区管理和社区建设发挥参与、合作、议事、评议、监督的作用。一般由社区党工委书记兼任社区委员会主任，通过社区委员会里占多数的党员代表，在社区委员会中发挥领导核心作用。广泛吸收市(区)党代表、市(区)人大政协代表、社区知名人士、居民代表、驻区单位代表等加入，能确保社区委员会成为集中民意民智，凝聚民心民力的纽带和桥梁，形成社会协同和社区共治机制。

再次，建立社区管理委员会，作为社区事务的执行机构。社区管理委员会主要由街道各部门主要负责人和其它政府条线部门负责人组成，下设市政管理、社会保障、社会发展、综合治理、财政管理五个专业委员会，负责社区治理、建设和服务中的具体执行事务。与此同时，仍保留街道委员会和组织机构，其职能主要包括：对区职能部门在社区中的派出机构，实行街道办事处协管体制和制度；对社区（街道）中涉及地域性、综合性、民生性的社会保障、市容管理、社会治安综合治理等工作，负责牵头协调，相关职能部门予以配合；对社区（街道）中涉及专业性、技术性、经济性等各类社区专业管理事务，以公安、工商、税务、环保、水务和食药监等职能部门为主负责，街道办事处负责监督和配合。

潍坊街道的社区公共治理体制模式，较好地体现了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社区管理工作的要求，在建立新体制的同时，又兼顾了现有街道管理体制与上级部门的对接，从目前来说，应该讲是较为合适的体制安排，值得在全市推广。

2、社区自治治理体制创新

    居委会是基层群众性自治组织，依法实行居民自治，自我教育、自我管理、自我服务、自我监督职能。要建立以居委党支部为社区自治的领导核心、居民代表大会为社区自治的决策机构、居民委员会为社区自治主体、社区事务工作站为社区自治的工作机构、居民事务监督委员会为社区自治的监督机构的社区自治治理体制。具体地说，社区党支部是社区自治的领导核心，对社区事务方向、决策、协调、监督起到把关和带头作用；居民代表会议是社区自治的民主决策机构，决定社区的重大事项；居民委员会是社区自治的主体，履行居民代表大会的决策，负责社区的日常事务；社区事务工作站为社区自治工作机构，分担街道办事处或居委会委托交办的事务性工作和其他社区公益性服务；居民事务监督委员会为社区（居委）自治的监督机构，负责对居委会的日常工作实施监督。

    居委会不是政府派出机构，社区管理委员会和街道办事处对居委会的工作给予指导、支持和帮助。依照市有关部门规定，居委会办公用房及其他设施，居委会人员津贴、办公经费和必要的工作经费等，要纳入区(县)财政预算予以保障，规范管理。区政府有关部门委托居委会协办工作，应经区政府或街道办事处同意，统一安排，并应做到“费随事转”。同时，居委会协助街道办事处或区政府等做好与居民利益密切相关的社区保障、公共卫生、计划生育、青少年教育、民间纠纷调解、维护社会治安、推进精神文明建设等工作。

    居委民主自治首先是民主选举。应当普遍推行居委会委员属地化、直选制。候选人可由居民小组等多种途径推选，并征询本人意见，候选人要有代表性，党员与非党员、老中青等相结合，采用预选、差额选举产生。居委会主任要选优配强，是居委会办得好的关键人物。有条件的居委会，倡导居民区党组织现任负责人通过正常的选举程序，同时担任居委会主任。居委会岗位设置要与承担的各项任务相对应，实行一人多职，保证每项工作落实到人。要进一步完善居民代表大会、听证会、协调会和评议会（四会）以及居委会工作评议、居务公开等制度，做到与居民利益密切相关的社区事务交由居民讨论、决策，整合社区自治资源，利用好物业公司、业委会等组织资源，凝聚社区自治力量，广泛动员居民志愿参于社区事务。

要理顺居委会与社工站的关系。在试点实践中主要有两种模式：一种是“潍坊模式”，居委会成员由专职和兼职人员组成（以专职为主），社工站作为居委会的补充，两者形成合力，共同从事居民区的自治事务。另一种是“五里桥模式”，居委会主任和成员全部由非专职的志愿者经选举产生（不拿薪），另在居委会下设社工办，承担居委会委托交办的事务性工作。“潍坊模式”具有较大的适应性和普遍性，目前上海大多社区都采用“潍坊模式”。“五里桥模式”需要具备一定条件（主要是具有较高素质和觉悟的志愿者）的社区才能推行。以非专职志愿者担当居委会成员，有利于提高居委会成员素质和为民办事的质量。

要理顺居委会与本居民区内的业主委员会、物业公司的关系。居委会代表全体居民的整体利益，对本居民区内的业主委员会、物业公司进行指导与监督。

   （二）推进社区民间非营利性组织培育体制创新

    按照有利于政社分开的原则，从增强社区社会化、专业化、多元化要求出发，建立健全社区民间非营利性组织（包括社会团体）的培育发展体制。

 1、健全社区民间非营利性组织的实体化、市场化体制

    要加快培育能够协助政府承担事务性工作、提供公益性服务、调解民间纠纷、发展慈善事业的政务类、服务类社区民间组织，分类登记为民办非企业法人、社团法人和基金法人。街道办事处通过奖励、委托、补贴或购买社区民间非营利性组织（包括社会团体）提供的事务性、公益性服务，将竞争机制引入社区民间组织和社会团体的培育发展和服务管理过程中，积极维护社区民间非营利性组织和社会团体的独立法人地位，促使其自主地依法开展事务性、公益性服务。如曹杨新村街道办事处充分利用政府财力扶持、创业扶持、资助扶持、就业扶持等政策，支持社会民间组织工作，将原来由政府直接管理的公益设施事务试行分离，由社工站下属的公益设施管理站承接，街道投入财政500万元，作为扶持社会中介组织的专项资金；投资20万元培育非正轨就业组织，为社区内文化低、劳动技能差、年龄偏大的失业协保人员，搭建就业平台。

应明确街道办事处和区社团管理局分别作为对社区（街道）民间非营利性组织和社会团体的业务主管单位和登记管理机构，实行以项目为导向的契约式管理制度。理顺社区（街道）中民间组织非营利性组织和社会团体与其他各类组织的关系，探索自我管理、自我服务的管理模式，寓监督管理于服务之中。视需要和条件，成立社区民间非营利性组织和社会团体协会或促进会，加强自律，发挥提供服务、反映诉求、规范行为的作用。如曹杨新村街道组建了“十大行业协会”探索以行业为主导的区域一体化管理新体系，取得了一定成效。  

2、健全社区群众团队核准备案的分级管理和分类指导体制

随着改革进程的日益深化，人民群众生活质量不断提高，社区各类群众团队蓬勃发展。这些团队贴近居民，服务社区，在推进精神文明建设、维护社会稳定等方面发挥了积极作用，成为社区建设的重要力量。对社区中具有相对固定活动内容、活动周期、活动人员的群众活动团队要实行登记备案，进一步整合社区资源，促进其健康有序发展。

应对社区群众团队核准备案工作实行分级管理，分类指导。街道一级的群众团队由街道群文科负责调查、统计，各小区群众团队由居委会负责调查、统计。核准备案时由群众团队负责人填写“群众团队核准备案表”、“群众团队花名册”，报街道群文科汇总核实，并由群文科送街道群众团队核准备案工作领导小组办公室核准备案。团队主要负责人、活动地点有变动的，需及时更换“群众团队核准备案表”。原则上一年重新填写一次“群众团队核准备案表”、“群众团队花名册”。建立健全社区两级群众团队核准备案工作领导机构。在街道社区层面，由社区管理委员会（或街道办事处）主任挂帅，分管书记和主任、相关科室科长等组成的街道群众团队核准备案工作领导小组，负责全面指导居委会群众团队核准备案工作的开展，掌握社区群众团队的分布及基本情况，负责召开有关方面的协调会议，传达上级有关精神，为基层群众团队核准备案工作小组和群众团队提供业务指导和服务。加强对社区群众团队的组织引导和管理，建立教育、培训和激励机制，积极防范制止可能影响政治稳定和社会稳定的异常情况。街道群众团队核准备案工作领导小组的职责要有分有合，民政科负责群众团队核准备案工作的总协调。

在居委层面建立居委会群众团队核准备案工作小组，居委会党组织负责人任组长，成员由居委有关干事、社区民警组成。主要责职是贯彻落实上级有关精神，对所在社区群众团队进行调查摸底，全面掌握群众团队分布和基本情况和社区内各类活动室、文化娱乐场所、体育健身点等公共场所的活动情况，及时收集、反馈有关信息，指导群众团队开展精神文明创建工作，经常举办形式多样、健康向上的文体活动，做好本小区社会稳定工作。

    3、健全社区专业社工和义工的组织管理体制

从提高社区事务性、公益服务专业化、个性化水平出发，建立健全推进社区专业社工和义工的组织管理体制。街道办事处负责建立社工站和义工站，为社工和义工搭建服务平台。加强管理社工认证、注册和义工登记管理等，完善专业社工的报酬标准和义工的激励措施，重点加强司法、就业、救助和慈善等领域中的专业社工队伍建设，积极鼓励社会各界人士投身于社区志愿服务。

   （三）推进社区服务和保障体制创新

通过优化社区行政事务和生活服务体制，建立一门式综合受理的“社区事务受理服务中心”和“社区生活求助联动中心”等，让老百姓办事更方便，有难有人帮。

 1、建立健全一门式综合受理的“社区事务受理服务中心”

为了更加方便街道社区居民办理市、区有关职能部门落实在街道的各类行政事务，促进市、区有关职能部门更加公开、规范和高效地在街道为民提供各类行政事务服务，街道办事处统合目前由市、区有关职能部门在街道分头设立的各类行政事务服务如劳动保障、社会救助、外来人口管理、计划生育等机构和场所，设立和领导一门式综合受理的“社区事务受理服务中心”。

“社区事务受理服务中心”应建立由街道办事处统筹和领导与市、区有关职能部门负责指导的体制。在办事窗口设置、人员配备、经费使用和日常管理上由街道办事处统筹和领导。中心主任由街道办事处副主任兼任，负责中心各相关条线重要事项的总体协调，设常务副主任一名，负责中心的日常管理和运作，设行政助理一名，具体负责受理大厅的综合管理，并做好前后台的衔接和沟通。在工作业务、人员培训及经费来源上由市、区有关职能部门负责提供和指导。

   “社区事务受理服务中心”要完善一门式综合受理工作机制。其一是实行首问责任制和收件回执制。有条件可设置电子排队叫号系统，引导群众有序办事。配备便民服务设施，设立缓冲区。其二，实行前台、后台协同办理机制。前台“一口受理回复”，后台协同办理。前后台各环节在运行过程中，依托电子受理和审批平台，实行资源共享、信息互通、公开透明，互相监控、实时检查，提高办事效率。其三，实行信息化作业机制。在电子信息平台上完成所有受理项目的咨询、受理、调查和审批。采用条形码受理状况全程跟踪技术，实时记录事项运转流程，群众可随时拨打电话查询事务办理状况和结果。其四，实行政务物流和代理机制。建立物流送达系统，对受理后不再需要居民亲自来办理的事项，通过物流送达系统传递事项审批件，退还相关材料，并征询群众对服务的意见和建议。对70岁以上老人和行动不便的残疾人尽可能实行政务代理，上门提供服务。其五，实行告知和咨询机制。一是书面告知。梳理各流程需告知的事项，编印办事告知书，并通过社区报等载体，明确告知受理事项的法定依据、办理程序、申报材料、承诺时限等内容。二是电话咨询。公开中心服务热线，简单咨询由总服务台负责解答；疑难咨询由总服务台转接到受理咨询窗口，由具体经办人员负责解答。三是电子查询。在中心设立电子触摸屏，配备自助查询打印功能，提供一条龙自助式服务。将政务公报、法律法规汇编等信息上传互联网，方便居民上网测览。其六，实行上岗人员配备培训和监督考核机制。按照综合素质高、业务能力强、掌握电子化技能的要求，配备上岗人员，并集中进行上岗前业务技能、文明礼仪、沟通疏导等方面的培训和定期或不定期上岗后继续培训。临近期限和未按期办结的事项，系统终端自动警示，进行催办。运用信息技术，对前后台工作人员的工作量进行量化考核，按月统计，年终汇总。不定期组织行风监督员明察暗访，对照质量绩效标杆，跟踪服务质量。评选优秀人员和模范窗口，鼓励先进，持续改进服务质量。

对“社区事务受理中心”建设的建议：一是建议将“社区事务受理中心”登记为独立事业法人，明确必要的人员编制，实行聘用合同制。二是将有关条线如户籍管理、工商登记、税收管理等尽量整合进入中心，进一步做实做大服务平台，进一步完善服务功能，方便群众办事，实现真正意义上的一口受理。三是建议统一推广试点单位较为成熟的信息处理软件。据调查，浦东新区潍坊街道聘请流程专家对70多个受理项目逐一进行流量的数据调查和综合分析，提出较规范的工作流程，并设计出较好的软件操作系统，值得在全市其它街道社区推广运用，这样也能从全社会节约投入成本（不需要每个街道都自己设计操作软件）。

2、建立健全“社区生活求助联动中心”

“社区生活求助联动中心”作为社区居民生活求助服务的“门户”和平台，以现有社区服务专门组织的力量为支撑，着力调动社区服务资源，培育指导社区公益性服务队伍，组织开展邻里互助等志愿服务，就近及时为社区成员提供无偿、低偿和有偿等不同形式的生活服务。

要从方便社区居民记忆求助、解决生活急难事等出发，整合街道各类生活服务求助热线，如将司法、信访、生活求助等热线电话多线合一，设立一个便于记忆的生活求助电话号码，24小时开通，上下联通市、区和居委，横向联通参与加盟单位，做到一口受理、内部协办。“社区生活求助联动中心”的组织设置、工作场所、人员配备、经费支出等由街道办事处安排、统筹和领导，可以单独设立，也可以归并在其它服务机构中。市和区有关职能部门负责业务指导和支持。

从龙柏、长寿街道试点单位的实践看，“社区生活求助联动中心”成效显著，能及时解决社区居民的一些突发的生活急事和日常生活中的难事问题，咨询化解一些社区居民的各种政策性疑问和社会性矛盾，减少了上访，保障了社区平安。

对“社区生活求助联动中心”建设的建议：一是“社区生活求助联动中心”可在司法、信访、生活求助热线整合的基础上，进一步扩大范围，将上海所有与百姓生活相关的社会服务、咨询、广播、网络都整合到“社区生活求助联动中心”去，以方便群众。这需要市和区有关职能部门一起配合共同建设，才能完成整合。二是建议“社区生活求助联动中心”应列出清单告知社区居民，集中帮助社区居民解决一些生活急难事和政策性问题。三是针对当前各街道社区名称不统一的现状（如长寿街道称为“社区生活服务中心” ），建议把“社区生活求助联动中心”在全市统一更名为“社区生活服务中心”，这样能更体现出人性化和平民化的特征。

3、进一步健全“社区卫生服务中心”

普及到街道、里弄的社区卫生服务，是上海医疗卫生体制改革的重要举措。　从1998年开始，上海开始进行社区卫生改革，选取了5家地段医院进行试点。到2000年，全市所有的地段医院全部改制成社区卫生服务中心，并选择了其中11家进行进一步改革的试点。至今，上海市２２７所标准化社区卫生服务中心已经建成，社区卫生网全面渗透到申城每个街道、乡镇。改建后的社区卫生服务中心以慢性病患者、老年人等为主要工作对象，在许多社区，居民步行１５分钟，就能到卫生服务网点，得到预防、保健、健康教育、计划生育、医疗、康复六位一体的卫生综合服务；即使有急病，社区医生也能随传呼快速赶到。社区卫生服务已得到广大市民的高度认同。，大大缓解了市民“看病难”、“就医不便”等问题。

为进一步健全社区卫生中心建设，要从体制和机制上进一步深化改革。如为有效降低“看病贵”的问题，必须推进药品费用与医生个人收入分离的“医药分离”改革；为适应社区卫生服务需要，还应积极推进社区卫生服务的劳动人事制度改革等。在社区卫生中心医护队伍建设方面，要加强对社区卫生服务中心医护队伍的业务培训，通过规范化培训和岗位特训，力求使各社区卫生服务中心拥有一支业务精，受市民信任、欢迎的全科医生队伍，为上海市民的健康保护构建一个全覆盖的基本医疗和公共卫生网络。

 三、上海和谐社区建立的机制创新

上海和谐社区建设需要努力健全 “五大机制”，即健全社区公共资源共享机制，加强公共服务设施资源的统筹使用；健全社区稳定调处机制，营造安全、安定、安宁的社区环境；健全社区考核评议机制，强化科学和社会意识；健全社区财力保障机制，支撑社区建设和发展；健全向社区下派工作的把关机制，加强地区街道社区建设的统筹工作。

（一）健全社区公共资源共享机制，提升社会服务水平

社区资源包括社区内党政机关、企事业单位和其他区属部门特别是学校拥有的文化、教育、体育、娱乐设施和场地、技术、人才、信息等资源要素。社区资源共享是指社区各种资源通过一定的形式（即无偿或者低偿的形式），用于社区各种居民服务活动，实现互利互惠、优势互补，以提高社区居民生活质量，使社区内的资源得到充分利用，避免重复建设和浪费。目前上海社区资源共享中仍存在的不少问题，主要表现在：（1）管理体制不顺，地方政府和教科文体卫等各部门用于基层社区的投入缺乏统一协调，重复建设的情况比较突出，造成了资源的浪费。（2）忽视社区中人力资源等无形资源的共享。建议从以下方面健全上海社区公共资源共享机制。

1、订立共建协议，建立设施资源双向开放的共享机制

社区应优先推动社区群众需求最为迫切、设施资源最为丰富的教育、科技、文化、体育单位的设施资源向社区单位和居民开放，并按照“街道牵头、双向开放、优势互补”的要求，协调做好资源开放的日常管理工作。由街道办事处主办的各类社区服务资源率先向社区内所有法人单位和居民开放，确保设施资源开放的经常化、有序化和保障化。在各文体单位上级部门的支持下，通过与学校及体育场等文化体育单位签订社区资源共享共建协议，使社区内的各类文体设施全面向社区居民开放。如闵行区龙柏街道与社区内航华中学联系，周六、周日操场向社区居民开放；虹桥机场将大量的图书捐赠给龙柏街道图书馆，这样既方便了住在龙柏街道的机场职工业余时间就近到图书馆读书，也能使社区其他居民在社区图书馆能读到更多的书。

应制定具体的公共资源共享设施管理办法：（1）要在共享公共资源的显著位置悬挂标牌，并注明开放的具体时间和具体办法。开放时间场所要充分考虑资源权属单位的实际，以不影响其正常的生产经营和工作秩序为前提。（2）为保证资源权属单位的正常秩序，由社区居委会统一负责对参加活动的人员进行登记造册，可采取发放会员证、月卡等形式。（3）为使社区资源得到可持续利用，可采取低偿（低于市场价格）与无偿服务相结合的方式实施资源共享，具体内容、项目、收费标准由社区居委会和资源权属单位商定。

2、整合队伍资源，建立社区各类力量参与社区建设的动员机制

本着调动一切可以调动的力量参与社区建设、管理和服务的原则，社区可通过搭建舞台、组织载体等办法，充分用好各种队伍和各类人才资源。一要整合志愿者队伍资源，建立志愿者指导站，组织开展各类特色志愿活动。如卢湾区五里桥街道瑞南居委会就组织了一个百人智囊团，聘请各类在社区居住的专家学者定期给居民举办免费讲座，组织医院专家免费坐堂看病，为居民提供免费法律咨询。这些活动，受到了广大居民的热烈欢迎。

   二要挖掘党员队伍资源，通过社区党建联席会、在职党员理事会等组织载体，充分挖掘社区驻区单位党组织和在职党员中蕴含的丰富人力资源为社区工作所用。三要发挥社会各界人士资源，参与社区事务协商、监督、评议，并通过社区各界人士所联系的资源为社区建设和管理添砖加瓦。

（二）健全社区稳定调处机制，营造安全、安定、安宁的社区环境

改革开放20多年来,随着上海经济社会事业的不断提高,社会结构、经济结构、产业结构的深刻变化,社会矛盾纠纷已成为影响社会稳定的重要因素。要有效防范和妥善处置社会矛盾纠纷特别是突发性、群体性事件,确保社会政治稳定。为此，必须健全社区稳定调处机制，营造安全、安定、安宁的社区环境。

1、建立健全社区人民内部矛盾纠纷调处机制

（1）加强政府管理和司法保障的作用。要建设好“街道、乡镇司法信访综合服务”这个平台，理顺工作机制，有效发挥公安、民政、劳动保障等多个条线在街道、乡镇的力量，提高街道、乡镇层面化解矛盾纠纷的能力。司法行政部门要积极探索构建人民调解与司法调解、行政协调相互配合的多元化调解工作格局。人民法院要进一步重视人民调解工作，更加深入地研究人民调解与诉讼调解的衔接程序。

（2）建立健全专业化、规范化、社会化的人民调解工作室。人民调解工作室是社会自治的专业化调解民间组织，是解决上海人民调解力量薄弱问题的有效形式。通过政府购买服务的方式，政府花小钱得到了大稳定，而工作室则有了固定的经济来源，能够保证专门的人手和专门的经费来做好调解工作。司法行政部门应加强引导，完善内部机制，提高工作水平，并带动产生更多这样的专业社会组织。人民调解工作室不仅需要具有专业水平的调解人员，还需要职业化的调解队伍。要在社区建立一支专业化、年轻化、职业化的人民调解员队伍。

（3）建立行业性、区域性人民调解委员会。近几年，上海市司法局建立了一些行业性、区域性调解委员会，比如说消保委调解委员会、保险同业工会调解委员会专门调解消费纠纷、保险纠纷，成效比较明显。还应该把人民调解引入更广泛的领域之中，积极发展消费纠纷调解委员会、房地产和建筑纠纷调解委员会、劳动争议调解委员会、环境纠纷调解委员会等行业性调解组织。

2、进一步完善社区安全防范机制

（1）建立社区安全防范工作联席会议制度。社区负责部门要加强和公安派出机构等部门的协调，双方加强沟通，及时掌握社区最新的治安苗头和群众反映强烈的治安情况，掌握社区安全防范工作的进展情况，掌握社区存在的治安难点问题和症结原因，便于双方协调和各种问题的统筹解决。通过完善安全防范责任追究制度并加强日常检查，督促落实各司其职、齐抓共管的社区安全防范工作责任。

（2）充分发挥治安辅助队伍及社会治安综合治理的职能作用，确保形成全方位、多层次和较严密的治安防控整体。主要通过“政府搭台、市场运作、公安导演、群众唱戏”的社会化、市场化运作模式，大力推进社区安全防范工作。一要抓好现有治安辅助队伍的整合工作。加快社区保安、治安联防、内部安保等群众性治安辅助队伍整合步伐，，规范培训与使用，严格日常管理，尽快提升治安辅助队伍的综合素质和整体战斗力。二要在总结 “社区矫正”、“社区青少年事务”、“社区戒毒”试点经验做法的基础上，全面推进“社会工作者”、“社会志愿者”等有益于社区安全防范工作的社团组织建设。

（3）采用先进的设施完善社区安全防范机制。如龙柏街道和斜土路街道都与公安局、派出所联合，在社区内主要路口设置了探头，采用现代化的录像设备对社区治安防范要地进行录像监控。龙柏街道还设置了巡更棒，采用先进的电子设备对安全防范人员的巡逻进行管理，有效提高了这些地区的破案率，取得很好的成效。

（三）健全社区考核评议机制，强化科学和社会意识

以往在社区考核中往往只停留在经济指标上，面对社区的民生、社会福利、公共卫生、文化事业与环境污染防治等往往要求较低，缺乏对社区考核的科学评价。另一方面，很多社区居民对社区的情况知之甚少，或对社区工作不满意而无法对其进行有效的监督。建议从以下方面改进社区考核评议机制。

1、改革政府部门社区工作考核评议机制

（1）加强政府部门对社区考核评议工作的统筹管理。由区社区办商人事部门，探索实行责权利相配套的“捆绑式”综合考核办法。合理设置评价要素和定量标准，实行科学评定、社会评价、群众评议相结合，逐步建立以构建和谐社区为目标的社区建设综合评价体系。

（2）社区办要加强与街道、镇和职能部门的沟通联系，了解掌握各街道工作目标的实施进度情况，做好工作过程中的服务、协调、督办工作；为年终考核做好基础性工作。考核工作贯彻公开、公正、公平的原则，年终考核情况报经区分管领导审定后，即向街道书面反馈。

（3）建立条块双向考评机制。条和块双向打分，相互制约，相互促进，共同提高建设和谐社区的能力。普陀区、闵行区龙柏街道、徐汇区斜土路街道均采取了条块双向考核（条考核块，块考核条），促进了条条和块块的相互沟通和相互帮助，起到了良好的效果。

2、建立科学的工作性考核指标

应按照加强社区管理和服务的要求，完善对街道办事处工作的考核体系。从普陀区的经验来看，确立了八个目标体系50个支撑项目的考核指标：包括：（1）社区党建工作体系（居民党建创建率、党组织和党员队伍“双达标”率、党风廉政责任制签约率、干部宣传教育面、统战工作情况、非公经济建立、职代会、民兵征兵工作、老干部工作、居委会、物业公司、业主委员会“三位一体”工作）；（2）社区精神文明创建体系（文明城区创建、文明小区创建、社区文化公共设施、科普工作）；（3）社会保障工作体系（就业岗位、职业培训、承诺托底、慈善事业、医疗保险、残疾人安置）；（4）社区公共服务体系（敬老服务、居委会工作、街道服务设施、计划生育、商业生活设施、食品卫生、社区电子网站）；（5）社区城市管理体系（旧区改造、市容环境、小区拆违、绿化、健康城区、景观道路、“五无小区”、协管员队伍）；（6）社会治安综合治理体系（刑事发案率、上访、特大恶性案件、邪教人员转化率；信访调处率和解教人员重犯率、青少年就学率、就业率）；（7）街道财政经济工作体系（税收平均增长率、招商引资、园区综合效益、财政扶持企业发展总量控制、报表收缴率）；（8）社区工作者队伍建设体系（培训出勤率和在线学习率、政风行风测评、干部竞聘和事业单位聘用合同签约率、文明机关、社工与社会中介组织）。以上项目采用百分制考核。年终由相关职能部门对每个项目进行考核打分，社区（地区）办在听取各方面意见的基础上确定每个项目的折算系数，最后得出街道（镇）总体考核得分。

普陀区的考核体系较为完整，可在此基础上进一步完善。如精减考核项目。总共50个项目虽然比以前分部门考核要减少很多，但数量还太多，应可进一步减少和归并；根据社区工作重心的转移，应降低招商引资及经济指标方面的考核权重，增加社会管理和公共服务方面的考核权重。

3、建立让更多公众参与的社会性考核指标     

在考核的方法上，要坚持领导与群众相结合，扩大群众的民主参与程度，体现群众公认的原则。这就要求我们在考核的过程中，要特别注重广泛听取各方面群众的意见。具体考核方法可以有群众评议和社会评价（如聘请专业调查公司）两种方式。考核指标一般可包括：社区管理满意度；社区服务满意度；社区风尚满意度；社区环境满意度；社区卫生满意度；社区教育满意度；社区文化满意度；社区共建满意度等。

（四）加大财政转移支付力度，健全社区财力保障机制

从1994年我国开始试行分税制，税收分为国税和地税，地税由地方支配使用，相应在街道一级凡是在街道登记注册的企业的所得税、流转税和增值税的25％作为地税，由区政府代收后全部返还给街道。由于上海社区之间发展水平很不平衡，社区之间“贫富差距”很大，财力雄厚社区的社区服务内容和服务水平等方面要远远强于财力不足的社区。比如普陀区的长寿街道由于辖区内有70多幢商务楼，税收达4亿多元，有充裕的财力投入到社区建设中。而普陀区的曹杨新村街道原是工人新村，弱势群体多，经济滞后，财政支出上就显得捉襟见肘。为此，要按照建设公共型服务型政府的要求，加大财政转移支付力度，健全社区财力保障机制。

1、调整转变街道在招商引资工作中的功能与职责

    从改革的方向来说，招商企业的税收应与街道可用财力脱钩，街道招商工作由区招商办统一管理，原街道经济科或招商办划归区招商办，街道只提供招商、安商、留商服务。现阶段要根据街道社区财力大小、社会管理状况、经济功能水平等具体情况，对街道招商引资及经办企业等直接从事经济事务的工作实施分类指导。（1）目前可以不再直接承办招商引资及经办、企业事务的街道，由区政府负责合理统筹，安排好街道的财力保障，妥善安排好原有经济实体、资产处置和人员转岗等事宜。（2）需通过数年分步调整后不再承办直接招商引资及经办企业事务的街道，在过渡阶段中，区政府应逐年降低街道税收分成比例、增加预算拨付比例，减轻街道直接经营的工作压力，促使街道尽快实现社区工作转轨。（3）对暂不具备调整招商引资及经办企业职能的街道，应着力确保街道工作在社区事务的精力投入，同时规范招商引资及企业的工作，严格街道收支管理，创造条件逐步分离招商引资及精力、企业的任务。有关区政府目前应切实规范监督街道招商引资及企业的行为，在区内统一设定招商引资及经办企业的奖励办法。

2、确保街道财力基数，建立多元化的社区建设资金筹措机制

（1）加强社区财政预算制度。凡属政府事权范围内的事项，一般由政府投入。区政府把社区党组织、社区居民委员会和社区工作站工作经费、社区工作人员的工资福利待遇、社区服务设施建设及后续管理经费、社区信息网络建设和管理维护费等专项经费纳入年度财政预算，并随着经济发展相应增加。

（2）鼓励社会力量举办公益性和福利性社区建设项目，政府给予一定资助。多渠道筹措资金。建立“财政支持为主、费随事转、彩票资助、联点扶建、有偿服务、社会赞助”等多元化的社区建设资金筹措机制。推动社会福利社会化，推广以公办民营和民办公助的方式发展社区服务事业。

3、加大社区财政转移支付力度，加强“贫富”社区之间的统筹协调

（1）加强财政管理，规范转移支付。取消街道经费与税收挂钩，建立规范的转移支付政策，缩小街道的发展差距。对人口导入社区和财力相对薄弱社区适度倾斜，促进街道间统筹协调发展。每年从市、区财政新增财力中拿出一部分资金，作为对街道的转移支付财力，考虑区域面积、区域人口、人均财力、居委会、托幼园所等因素进行分配，专项用于城市管理和社区建设，保证街道提高城市管理水平、完善社区服务体系、加强基层政权建设、发挥社会保障作用的资金需要，促进街道管理体制和管理方式的创新。

（2）理顺条块资金，转变拨付方式。根据街道和政府职能部门管理职责的重新划分，本着事权与财权相统一的原则，调整财政资金在条块之间的分配关系，将政府各职能部门直接给街道拨付资金的拨付方式，转变为由财政部门征求职能管理部门意见后，将财政资金直接拨付到用款单位，实现费随事转，权随责变，责随权走。静安区在这方面已做了不少探索，如明确街道定位，确保工作重心向社会管理和服务转移；建立条块协同，实施项目管理，由街道报项目，区经过审核平衡后，落实“费随事转”，并要求体现责权统一，取得了一定的成效。

（五）健全向社区下派工作的把关机制，加强地区街道社区建设的统筹工作

区政府应建立具有统筹功能的协调推进社区建设的工作部门。切实加强对社区（街道）建设的统筹工作。设立社区办有其合理性和必要性。随着街道工作领域的拓展，以及社区建设和管理任务的增加，各区都根据实际情况设立了专门的地区工作机构。1996年市委、市府召开街道工作会议以后，各区对地区工作机构、力量配置进一步加强，中心城区有黄浦、闸北、虹口、普陀、静安、卢湾、长宁、徐汇等区都相继建立了地区办机构，杨浦区在区委办、区府办分别设立了地区科。但由于地区办一直未被市编委列入区级机关机构序列，静安、卢湾、长宁、徐汇等区在2002年机构改革前后分别将地区办机构撤销，在区府办内设立了地区科。也有部分区从加强社区工作的需要出发，在“三定”中仍保留了地区办机构。目前，全市设地区办机构的有黄浦、闸北、虹口、普陀、闵行、嘉定、宝山等区。浦东新区设立了城管委，专门抓社区工作。

随着改革的不断深入和新情况、新问题的不断涌现，社区（街道）管理、建设和服务的综合性和专业性越来越强，改革推进遇到的条块矛盾越来越多，迫切需要有一定综合协调权的“社区建设工作办公室”（简称社区办）加强统筹协调工作，围绕党和政府的中心任务，全面谋划社区发展，督办重点社区项目，综合协调条块矛盾，参与“捆绑式”综合考核，推进社区（街道）治理、建设和服务的协调发展。为此，建议市编委把社区办列入区级机关的机构序列中，作为区委、区府正处级的社区（街道）统筹协调工作机构。可结合区县机构改革，在区现有的联系地区工作的部门（地区办）或科室（地区科）的基础上，充实职能，增添必要人员，设立社区建设工作办公室，与区政府办公室合署办公，切实加强对社区（街道）建设的统筹工作。

根据普陀区地区办工作的经验，社区办的主要任务包括：一是制定“社区建设工作办公室职能”的规范文件，按照职能就人员编制、科室设置提出方案。二是梳理区向社区下派任务和各项考核项目，包括梳理区各职能部门向社区下派的常规性任务和各项考核项目；梳理区各职能部门向社区下派的需要街道、镇协助完成的任务和考核项目；梳理区各职能部门不应该下派给街道、镇的任务和考核项目。三是协调条块关系，形成条块相互协同和监督机制。四是进一步完善对街道工作的考核体系，合理界定街道招商引资和经济指标考核与社会管理、公共服务的考核权重；在明晰责权利的基础上，制定“捆绑式”综合考核办法；五是建立以构建和谐社区为目标的社区建设综合评价体系，合理设置评价要素和定量标准，实行科学评定、社会评价与群众评议相结合。

为了使社区办在推进社区建设和管理中能有效发挥职能作用，建议赋予社区办以下职权：（1）对条块双向考核主持和参与权。由社区办主持对街道（镇）实施工作目标进行考核。同时通过条块双向考核机制，促使条做好为块服务工作，以加强条块合作。区对条实施考核时，涉及地区工作，社区办有参与权。（2）对财政转移支付资金的初配权。按目前有关规定，从街道地方税收返回额中提取一定比例的资金用于财政转移支付。由社区办根据各街道（镇）工作情况，提出转移支付资金使用方案，经分管地区工作的副区长认可后下拨。（3）对区有关职能部门向社区下派工作有适度的约束权。除市、区政府已有规定以外，区有关部门和单位拟请街道（镇）出资或下派指标性任务的事项，须经地区办归口综合协调后书面报区政府批准。（4）对调拨的公建配套分配权。区房地局要按照有关规定，从全区的公建配套中拨出一定比例的房屋，交社区办分配给各街道（镇），以增加社区公益事业。（5）对街道副职以下领导的任用、交流及机构设置的建议权。凡街道副处级干部的任免、调动，组织部门事先应听取社区办意见；凡组织街道科级干部交流，社区办应参与；凡涉及街道机构设置等问题，社区办有一定的建议权。