——后福利时代贫困群体的社会救助和社会支持网络

大连市民政局课题组

进入21世纪以后，经济全球化进一步兑现出社会政策转型的动力。在和谐社会理论的指导下，中国逐步进入了后福利时代。“后福利主义”的发展观认为，每一个社会个体或群体均享有发展权益，对贫困群体而言，除了维系基本生存所需的包括营养、住房、医疗保健、环境卫生、基础教育等服务之外，贫困群体还需要旨在提高可行能力的劳动技能、生产性资产、市场包容、财产保障等发展性社会支持。为此，西方主要国家广泛推行了以工作福利即积极就业为价值核心的社会救助政策，在承认人文发展差异的基础上，强调缩小现实差异，推动社会协调发展。

大连市在1999年率先走出了单位保障制的限制，由市民政局统一规划、街道和居委会具体操作的城市下岗失业者及其它贫困居民的最低生活保障（以下简称低保）制度。截至2000年底，全市领取最低生活保障帮困补贴的下岗失业人员有42282人，占全市低保人员总数的63%。2000年10月，大连市民政局与中国社会科学院社会政策研究中心组成了合作研究课题组，经过深入调研，针对大连市最低生活保障制度存在的问题，提出了建立有劳动能力但不在岗的低保对象的自治组织——大连市社区公共服务社（PSC，Public Service Collectives），通过组织网络为困难群体提供生活保护、增能增权、促进就业等社会支持服务。2001年5月，大连市政府办公厅发布文件[大政办发40号]，要求全市每个街道建立社区公共服务社。目前，大连市所有街道都完成了社区公共服务社的组织建设，社员总数超过2万人，其中大多数是下岗失业者中的城市最低生活保障救助的受益者（低保对象）。经过4年多的实践，大连市社区公共服务社发挥了积极的社会救助功能，受到了贫困群体的普遍欢迎，开创了大连市城市社会救助工作的新实践。

2005年5-8月，大连市民政局课题组对全市社区公共服务社的发展状况进行了全面的调研和总结，探索在进入后福利时代构建社会主义和谐社会的过程中进一步完善城市贫困群体社会救助和社会支持网络的对策和措施。

1、社区公共服务社（PSC）的性质、目标和手段

PSC的性质

大连市社区公共服务社（PSC）是政府指导下为困难劳动群体提供心理救助、社区就业和互助保障服务的自治性社区非营利组织，在区民政局以民办非企业单位登记注册。PSC章程规定“有劳动能力的低保对象享有入社资格，其中未就业者应当参加本社的日常活动和公共服务，社区其他居民可自愿申请参加本社的创业和其他相应活动” 。

根据PSC的非营利组织的性质，健全的组织结构和财务规定等管理制度是很必要的。大连市全部86个PSC在2002年6月就基本建立了包括社员入社承诺书、社员登记表、社员个人档案表、社员担任副社长/站长、日常活动记录表、公共服务社档案、每周定期活动制度、财务记录、服务社章程、管理细则等9项公共服务社制度。2003年1月，原西岗区工人村街道（现为西岗区香炉礁街道）PSC开始实行社长选举制、2004年5月甘井子区甘井子街道PSC引进了社工指导制度，帮助PSC成员进行自我管理。

PSC的目标

从满足成员需要的角度出发，PSC的目标分成三类。第一类，为20%具有强烈就业愿望的成员提供再就业服务；第二类，为40%虽有一定就业愿望但并不能胜任持续岗位的成员提供社区支持和有偿劳动服务；第三类，为40%没有就业愿望的最弱能群体提供社会支持。显然，促进成员就业并不是大连PSC的主要目标，虽然就业是减弱贫困的最有效途径之一，但对于最弱势、最边缘的劳动者而言，大多数PSC成员并不奢望再就业。他们中的大多数已经多次求职被拒，不可能再就业，这是客观现实。因而，整合社区社会保障资源，为PSC成员提供心理救助和社会支持更为有效。

PSC的手段

目标决定了具体的手段和措施，根据PSC成员的构成特点，可以分成三个层次。首先，从大连PSC四年的经验看，为促进再就业目标的实现，就业培训和岗位推荐是最为有效的。PSC成员中，超过20%者通过参加培训拿到了劳动部门颁发的职业资格证书，如计算机操作、园林艺、家政服务、老人护理、公共保洁、烹调等。对有资格证书者推荐上岗是关键策略，PSC可以利用它特殊的社区地位推荐其第一类成员在诸如企事业单位用工、老人院护理、社区保洁等岗位再就业。四年来，大连PSC已经累计推荐上岗超过5千人次，占成员总数的近25%。

其次，在PSC内部成立各种项目小组，成员根据自己的兴趣和能力自愿组合，以互助合作制的方式承揽劳务和运作项目。在大连PSC中开展的互助合作项目主要有：物业管理、爱心超市、居家养老服务、流动餐车、粮油蔬菜配送、家政服务等。互助合作制为第二类成员获得自我支持、参与有偿劳动提供了资源和机会。这一类成员因为要照顾家庭或自身条件限制，不能完全就业，但他们对有偿劳务有需求，获得收入也是这一类成员的人生价值追求。据统计，4年多来超过30%的成员参加过有偿劳动或项目运作，不仅增加了劳动收入，而且显著提高了成员的自我评价和生活信心。

再次，利用PSC的组织资源定期、不定期举办各类活动，包括学习、联谊、观光、家庭互助互访等，使第三类成员通过组织活动获得自我支持和社会支持。PSC通过与社区其他组织和个人的链接，实现对社区社会保障资源的整合，来增加对成员、特别是第三类成员的福利供给。在大连，PSC实现链接的资源包括：政府临时救济资金、社区培训和建设资源、老年福利服务资源、企业捐赠资金、公民志愿服务资源等，使广大成员能够获得更大范围的社会支持。PSC成员的社会支持网络是开放的，否则，弱势群体自治在一起不但不能赋权增能，相反可能加深自身的社会排斥。

表1：PSC的基本需求、目标和手段

2、社区公共服务社（PSC）的政策效果：具体成绩和产出

大连市的社区公共服务社政策设计，起源于完善城市居民最低生活保障制度的实践需要。大连市1999年在全国率先将低保救助扩展到下岗失业人群及其他困难群体时就发现，对救助对象的管理、能力开发和综合服务应该进入制度设计，否则低保群体只能在贫困的陷阱中越陷越深，与社会相排斥。2000年10月在原工人村街道的政策实验，首先在低保对象甄别方面发挥了特别的功效，超过总数四分之一的有劳动能力的低保对象主动放弃了低保（其中多数是隐性就业者），但接下来才是社区公共服务社制度设计的真正目标和效果：整合社区资源，为留下的社员提供综合的社会支持服务。

关于PSC的个体绩效，2004年5月中国社会科学院社会政策研究中心课题组的调查表明，两个街道全部共277名社员对PSC在哪些方面对自己有帮助（低保津贴除外）的评价是：增加补助和收入（66.4%），保持身心健康（61.7%），获得自尊（26.0%），自己可以参与有关低保及社区事务的讨论（16.6%），帮助自己认识更多的朋友和街道社区干部（56.3%），提升自己的人格（21.7%），培养了个人义务和道德感（52.7%），树立了新的人生追求（27.1%），有一个组织可以归属（46.6%），劳动的机会（42.6%）,合计选择率达417.7%，也就是说社区公共服务社对社员满足基本需要的累积贡献率为417.7%，使每个社员4个以上的基本需要的满足得到改善。另外，73.1%的受访者表示参加PSC及其活动以来，心情变得非常快乐或比较快乐，84.6%的受访者对PSC非常信赖或比较信赖。

2003年8月，来自民政部、劳动和社会保障部、北京大学等权威部门专家组成的联合评估团已有论述：对内部成员，PSC具有心理支持功能、能力发展功能、就业促进功能等；对外部环境，PSC具有促进完善最低生活保障制度和社区公共服务发展的功能。评估报告肯定了大连市社区公共服务社在减弱社员的社会排斥、促进就业，以及完善城市居民最低生活保障制度等方面的作用。2004年6月30日，英国国际发展部中国办公室组织了国际专家组对大连社区公共服务社（PSC）的案例进行了研讨和检视，总体肯定了大连PSC的做法，并提出了进一步完善和推动该组织发展和在其他地区复制的建议。

总体上看，PSC发挥了以下功效：第一，在社区范围增进社会资本，消除社会排斥，实现社会融合。社区公共服务社为低保群体制定了融入社会的目标。通过创业劳动和集体活动，帮助分散、孤立的贫困个体形成集体网络，获得生活、工作、培训的信息和机会，减缓了心理和能力贫困。第二，以社区公益组织形式有计划有安排地进行社区公共服务，开发了社区公共资源，促进了多方面的社区建设。第三，以社区公益组织的权力和社会关系配置人力资源，开展经营性服务，促进了贫困群体在社区内的灵活就业。

3、PSC的发展标准和政府的责任

PSC的发展标准一直是专家们关心的问题。根据专家们的讨论，这些标准说明了每个社区公共服务社的发展所应达到的规范水平，包含了内部治理和外部资源的链接，具体包括组织层面、活动层面、劳动层面和成本收益方面的要求。也就是说，每个街道的社区公共服务社只有在这些方面达到了基本要求，才能成为能够正常开展活动的社区组织，才能获得持续发展的能力。PSC发展所应达到的标准，可以参见表2。

表2： PSC发展所应达到的标准系统

各级政府是社区公共服务的主要规划者和融资者，所以也必然是社区公共服务社的责任投资者。因为PSC的服务对象主要是下岗失业者或其他贫弱群体，政府不仅需要整合原有的相应预算，做出嵌入性制度设计，使PSC和城市居民最低生活保障制度、劳动与再就业服务制度、社区建设与社区服务体系、经常化捐助制度、老年福利服务制度等实现资源链接，还需要进行社区资产建设以及实行社工指导制度。在大连，政府有效的社区投资使社区公共服务社的活动变成了实实在在的为社员谋福利的行动。西岗区将社区公共服务社社员纳入了社区服务的人力资源网络，每个街道的再就业基地投入超过6万元，不少社员从中获得了稳定的收入。沙河口区政府2004年分三批为79名低保对象发放低保创业资金148万元，并提供全程跟踪服务。2005年，沙河口区政府第一批又为22户低保对象发放创业资金42万元，促进了全体社员的再就业的热情。社区公共服务社社员不光是贫困群体，而且是弱能群体，他们的主要活动空间在社区，政府只有加大社区投资，才能给他们创造新生活的平台。

表3：政府的责任和作用描述

4、PSC的发展范式和面临的关键问题

（1）发展范式

从2001到2005年项目的年度评估表明，30%左右的PSC发展良好，40%左右的PSC发展一般，30%左右的PSC发展不好。发展良好的PSC遵循了“高整合—高链接”的发展范式（参见图1），不但内部组织结构和制度建设完善，而且与外部资源链接畅通，能给成员带来最多的发展机会。发展一般的PSC局限于市场主义和管制主义策略，“高链接—低整合”的市场主义（以经济利益为主要目标）或“高整合—低链接”（以社会管制为主要目标）的组织方式使PSC的资源整合得到限制，影响了对成员的福利供给。发展不好的PSC落入了“低整合—低链接”的敷衍主义的陷阱，无论是内部的结构和制度，还是外部的资源整合都不成功，这是一种没有实质意义的组织方式，成员之间没有形成任何共同的规范、目标及利益需求，成员与外部的制度安排没有形成任何资源的共享与交换。

图1：PSC的发展范式

               高）

                 （低）               整合：PSC的内部联系        （高）

注：图表中的GL、NS、GLZ、SZC、PY代表不同类型的PSC

   

为推进PSC的普遍发展，PSC应当遵循“高整合—高链接”的发展范式，避免落入以经济利益为主要目标的市场主义和以社会管制为主要目标的管制主义、甚至是不具有实质内容的敷衍主义的陷阱。PSC与外部资源的链接主要通过社区网络和政府投资来促进，PSC内部的整合通过社员的再组合或者借助社工的力量来推动。在大连市的社区公共服务社之中，以甘井子街道、香炉礁街道等为代表的发展良好的社区公共服务社表现出显著的特点：组织内部活动规范，社员交流活跃并志愿组合成家政、废品再造、编织、销售、来料加工、老人服务等项目小组，组员民主议事、资源共享，以拓展生活空间和争取经济资源；组织外部资源网络通畅，社区公共服务社与社区内主要组织，包括政府办事处、各种经济服务组织、企业组织、居民委员会建立了很好的资源共享关系，特别是得到了政府和社会组织关于促进就业等方面政策的制度性资源安排，包括房产、资金和项目，以及劳动岗位在内的服务持续不断地提供给社区公共服务社，以帮助弱势群体实现社区就业，从而改善生活质量。

（2）PSC发展所面临的关键问题

社区公共服务社的合法性

合法性是PSC作为组织存在的法律依据，这在社区公共服务社的发展十分重要。对社会组织而言，合法性包括单个层次，首先是社会合法性，包含社会责任的承当、社会责任的履行并得到社会公认。其次是行政合法性，组织的建立得到行政系统的认可，其有效性运营得到行政资源的合理配置。再次是法律合法性，指组织符合国家相关法律，并实行注册登记。法律合法性是社会合法性与行政合法性的最终保证。

大连PSC的合法性并不十分完善。目前，甘井子区和沙河口区的社区公共服务社全部按照“民办非企业单位”登记注册，而中山区和西岗区的社区公共服务社尚未登记注册，凭政府红头文件（大政办发[2001]40号）开展活动。必须重视的是，因为PSC的特殊性质，不但与“民办非企业单位”法人（私人投资设立的社会事业机构）的注册条件不完全相符，而且社区公共服务社也不符合目前任何一类法人注册的定义（目前的法人有企业法人、事业法人、民办非企业法人、社团法人），给PSC的法律合法性带来很大的影响。所以，认定PSC的组织性质，需要进行制度创新。目前解决社区公共服务社合法性的一个新思路，是实行社区备案制，但社区备案制弱化了组织的独立法人特征。

受救助者的义务引导

大连市社区公共服务社的创立依据之一是国务院《城市居民最低生活保障条例》第十条之规定：“在就业年龄内有劳动能力但尚未就业的城市居民，在享受城市居民最低生活保障待遇期间，应当参加其所在的居民委员会组织的公益性社区服务劳动”。该条款实际表明，有劳动能力而不在岗的低保对象有义务承担一定量的公益性劳动，但究竟需要承担多少义务以及以何种方式实现并没有详细规定。这就是部分社区公共服务社在具体运行中存在管制主义的原因。以义务为借口，要求低保对象参加过多的公益劳动，实际上是一种管制的思想，不仅不能帮助贫困群体改善生活状况，而且会伤害他们对党的低保政策的感情和信任。这种现象在全国城市低保救助中普遍存在，应当引起重视。

大连市社区公共服务社在运行中努力克服要社员“尽义务”的倾向，关键是转变思路，努力为社员提供各方面的服务，让广大社员切实感受到社区公共服务社的组织活动和项目运作给自己带来的社会支持和经济帮助。参加适量公益劳动成为社员的自觉行动，得到社员的广泛认同。据2004年5月对277名社员的问卷调查表明，近80%的社员认同参加公益劳动的制度设计。对社区公共服务社组织表示“非常信赖”和“比较信赖”者合计占84.6%，超过70%的劣势群体在自组织生活中情绪得到改善，82.6%的社员表示不会离开该组织。

资产建设和收入豁免

资产可以用来脱贫，是因为它不是简单的消费品，而是一种可以坚守的“股份”，并可以通过多种途径用来生产经济的、心理的和社会的利益，促进走出贫困和社会流动（Sherraden，1991）。可见，资产并不仅仅是人们用来维持生计的资源，资产给人们带来了计划和行动的能力（Anthony Bebbington,1999）。贫困者之所以贫困，是因为他们没有资产积累。在美国、英国和中国台湾等地，政府通过个人发展帐户帮助弱势群体积累资产而达到减贫效果的社会福利政策正在取得成功，使资产为本的社会政策一时受到推崇。社区公共服务社的实践同样表明，资产建设和社区发展计划是帮助低保对象改善就业和生活状况的根本手段。但是在大连，不是通过积累个人资产，而是通过投资社区公共服务社，形成困难群体的共有的资产，从而帮助社员重新形成劳动力与资本的生产关系，实现社区灵活就业。如甘井子区甘井子街道困难人口占总人口的6.9%，2002年以来投入100多万元用于社区公共服务社的投资建设，共建立了五个爱心超市、三个爱心菜市场、一个家政服务中心、一个编制行、六个大蒜加工点、四个物业保洁队，安排低保人员实现社区灵活就业390多人。通过资产建设，社区公共服务社有了真正吸引困难群体的创业项目，成为低保困难群体的向往的栖身之地。

在社区公共服务社创业基地的社员，社员的月劳务收入上百元，不少超过500元，有的甚至单月达到2000元，这就给社员的低保资格带来冲击。但考虑到临时性收入的特点，为鼓励社员积极就业，参照国际上多数国家的做法，大连市各街道出台了6个月至12个月的收入豁免期，社员在豁免期的劳务收入不计入家庭收入。但是社员一旦实现稳定就业，就需要重新核算家庭收入看是否超出低保线，如甘井子街道去年有72名社员因为稳定收入超过6个月而走出了低保救济。

增权和社工介入

在推动PSC的发展过程中，应该以成员的增权增能为工作核心。从长远计划看，广大社员应该具有利用社区公共服务社网络来改善自己生存状况的智力和技能。这就不仅需要对社员进行创业指导，而且需要对社员进行权益维护、社会交往等方面的知识培训。几年来，大连市民政局多方筹集资金，对全市2万多社区公共服务社社员进行了创业和知识培训，发放培训教材2万多册。加上社区组织的各种培训，社员的整体素质得到了有效提高。妇女是减贫事业的主要受益者，也是PSC的主要成员。因为社区服务的岗位特性，女性社员的上岗和参加有偿劳务，在不少方面优势甚至超过男性社员，所以，在社区公共服务社的组织中，女性社员的权益得到有效保护。

大连市PSC的发展已经体现出社工工作原理的作用，凡是发展好的PSC，其街道管理者都遵循了社工的工作思想，市民政局也积极推动社工辅导计划。2004年5月，甘井子街道社区公共服务社增设了社工岗位，由社工策划PSC的发展计划并协助社长执行日常管理。社工的职责表现在以下方面：第一，进行PSC组织发展策划、帮助建立和完善内部制度，包括项目管理方案和财务规定；第二，运用小组等专业方法，给成员增权，提高成员的人际组织和项目谈判能力；第三，通过项目和活动设计，保证妇女等弱势群体能够得到获得更多机遇，实现平等参与。针对低保户中存在相当一批理家无方、生活无序的群体，甘井子社区公共服务社成立了消费指导和营养膳食指导站，吸引社区志愿者和善于持家的社员一同帮助短于计划的群体，保证基本生活无忧。

5、“PSC”的政策传播和复制条件

PSC采用的倡导社员参加学习培训、公益活动和创业劳动的组织方法，不但对广大社员有益，而且对各级民政部门和区街政府组织的低保工作有积极的政策实用性，主要表现在三个方面：第一，有利于加强与低保人员的联系，便于政府掌握每一个低保对象的动态信息。低保制度的动态管理主要是针对有劳动能力的群体，社区公共服务社集合了每一个社员的劳动和社会参与信息，动态管理变得透明可行；第二，有利于改善社区工作者和低保群体的人际关系，促进了社区和谐。低保管理者和低保对象之间是直接面对面的审查与被审查关系，相互之间滋生着一种抵触情绪。而在社区公共服务社的组织方式和规范面前，低保人员有了自我行动参照和评价标准，和街道办事处及社区的相关管理人员面对面的直接冲突大大减少。第三，有利于政府进一步完善低保制度。通过社区公共服务社的资产建设和组织社员创业，可以整合社区资源，引导低保人员在一定范围内自己解决自己的问题，从而形成以灵活就业为价值理念的积极救助政策。

PSC的政策实用性促进了该种组织的自身传播。大连市社区公共服务社（PSC）的政策设计自2000年10月开始试点至今，4年多的发展证明，这是一项成功的政策设计，并对中国的城市救助方式产生了实质性影响。据不完全资料显示，全国已有10多个城市仿效大连建立了类似的社区公共服务组织，另有更多的城市采用了通过组织活动的办法为低保对象和下岗失业的贫困群体提供从生活救助到再就业促进的综合的社会保障服务。

但是，必须注意的是，大连市社区公共服务社是基于大连市的救助政策体系和实践需要而产生的，其他地区借鉴大连经验需要因地制宜，从本地实际和困难群体的具体需要出发。在发展社区公共服务组织的过程中，以下方面条件是必要的：第一，PSC合法性得到政府确认并承担相应的责任；第二， PSC的目标、手段和效果明确，并能够满足当地不同对象的分类需求；第三，政府积极实施社区资产建设，为困难群体提供作业场所和活动实施；第四，以社工指导机制为核心的社区支持系统；第五，PSC发展标准简单可行，易于执行和评估。在PSC复制和传播过程中，要正确处理一般性和特殊性的关系，所谓一般性是指PSC以组织方式整合社区福利资源并为弱势群体服务。所谓特殊性是指各地应当根据当地的条件和特点来设计本地的PSC发展的目标、手段和具体运作方法。最根本一点，PSC的发展必须有助于改善最低生活保障制度的效果，从而促进社员再就业、获得更加广泛的心理支持和社会参与、享受更多的社会资源。

（作者单位：大连市民政局）