深圳市民政局   傅建文

                                 一、引  言

城市居民最低生活保障制度的建立为困难群众的基本生活提供了有效的保障，极大地缓解了我国因贫困引起的社会矛盾和社会问题，为经济发展和社会稳定作出积极贡献。但是，我们也应该清醒地看到，包括城市最低生活保障制度在内的社会救助政策在实施的过程中，也出现一些与我们救济的初衷不太相符的现象，少数低保对象主动不就业就是其中的一个不和谐现象。尽管它只是极为个别的现象，但是对以救急救难为目的的社会救助制度会造成负面影响，对此项制度的有效实施同样也会带来消极影响。因而，探索如何通过社会救助制度的完善和发展，建立起与党中央、国务院的要求相符合，与国家经济社会发展水平相适应，能惠及更多困难群众的积极的社会救助体系，成为当前和今后社会救助工作发展的重大课题和重要任务。

本文以低保对象主动不就业现象为个案，通过分析其成因，挖掘现行社会救助制度中存在问题，寻求相应对策，并对社会救助制度的完善和发展进行探索。

二、现象简述

从低保对象致贫的原因分析来看，失业无凝是其中最重要的方面；从低保对象的经济状况来看，通过劳动就业增加收入从而摆脱贫困也是他们当前最为迫切的大事。然而，在未就业的低保人员中却存在这样少部分人，他们有就业的机会，但当就业岗位与其预期存在一定差距时，他们认为不就业在经济上利益更大，他们就主动选择不工作。很明显，这是一种与低保对象的实际状况相矛盾、与其实际需求相背离的选择。从他们选择的主动性来看，可以将其称为低保对象主动不就业现象。

主动不就业的低保对象具有三个行为特征：（1）具有劳动能力；（2）具有工作机会；（3）不就业具有主动性、自愿性。

从主动不就业者的情况来看，的确有一些是由于家庭因素导致无法外出就业的，如家庭成员中有老人、小孩或患重病的人员需要专门照顾，又无经济能力另外请人照顾。笔者认为，对这部分人我们应该以人为本，从人性和理性的角度在政策的把握上适当给予一定关怀。但是，其中的大多数还是自甘贫穷，缺乏进取精神，或者存在懒惰思想，总想不劳而获，或者想占社会福利便宜，投机取巧。这种消极就业现象无凝具有很严重的社会危害性，从传统的道德观念来看，这是与中华民族“勤劳、善良、努力奋斗”的传统美德不相符的行为，也是与新时期“八荣八耻”的社会主义荣辱观不相符的行为，严重败坏社会风气，影响构建公平、正义的和谐社会；从对社会救助制度实施的影响来看，不仅对不是低保对象的纳税人是不公平的，对其他低保对象来说也是不公平的，严重影响政府有限资源的合理配置，严重影响社会救助制度的有效实施。因而，我们应高度重视这一现象所带来的危害性，积极分析其成因，努力寻求对策坚决制止此类现象发生。

           三、现象分析

低保对象不就业现象的成因是多方面的，既有主观因素，也有客观因素。低保对象就业与否实际上是一个利益选择或博弈问题，笔者试从经济学角度对其选择动机进行深层分析。

经济学理论认为，人的理性选择在很大程度上是以利益比较为基础。我们假定低保对象是“理性经济人”，他们有追求自己利益最大化的强烈愿望，当他们同时有多个机会可供选择时，他们会按照利益最大原则进行选择。

影响低保对象就业选择的利益因素主要有家庭收入、低保金，专项救助、工作成本等。在这些利益因素中，家庭收入、低保金，专项救助属于收入类因素，工作成本属于支出类因素。由于低保对象基本没有资产类收入，本文所指家庭收入主要是因就业而产生的工资收入。在低保对象选择就业与否时，各个利益因素状况如下：

一是就业后工资收入普遍不高。由于低保对象的文化程度、职称、技能水平较低，大多数人员只能从事技术含量较低的工作，如以手工操作、体力劳动为主的初级服务业。此类工种一般收入较低，从深圳市劳动力市场情况来看，大概在700－1200元之间（目前深圳市最低工资标准为690元，低保标准为344元），按此工资水平，通常一人户、两人户家庭有人就业后，一般其工资收入都会高于无人就业时所领的低保金，符合退保的要求。

二是就业会产生工作成本。低保对象就业以后，会产生一些包括交通费、时间、精力等工作成本，特别是在跨区域工作时尤为明显。

三是低保金和家庭收入存在负相关的关系。家庭收入、低保金尽管都属于收入类因素，但它们并不是正相关的关系，而是负相关的关系。它们的关系可用图一表示（以深圳市低保标准344元为例）。

              
                         图一：家庭收入与低保金关系

由图一我们发现，由于低保金核定实行差额补贴方式，低保对象的家庭实际收入在低保金领取范围内是100%的边际递减率，家庭成员通过就业每多挣1元钱，就意味着将从他们的低保金中减掉1元钱，挣得越多，被扣减的就越多。

四是专项救助收益相对低保金较高。低保对象除了得到低保救助之外，一般还有各种专项救助，以深圳市福田区为例，主要专项救助有：

（1）医疗救助：一是基本医疗费用支出以低保标准的14 ％报销，每人每月的报销限额48元；二是18周岁以上的低保对象由政府资助购买住院医疗保险，住院治疗时一般可报销90％；三是低保家庭中的残疾儿童可全额资助手术康复治疗。

（2）教育救助：一是减免义务教育及高中阶段的低保学生的学杂费；二是当年考上大学的低保学生可获全额学费资助，其余学年可获50％的资助。

（3）住房救助：低保无房户可享受廉租住房配租待遇，配租面积人均15平方米，最多不超过60平方米。实物配租的租金按同类住房市场指导租金标准的20％确定，目前为3.5元/平方米。货币配租的租金补贴按市场指导租金水平的80％确定，福田区为20元/平方米，按此计算，每月租金补贴最低300元，最高可达1200元。

（4）法律援助：法律援助中心无偿提供法律咨询、代写法律文书、刑事辩护、民事代理和行政代理等项服务。

   （5）燃气优惠：实行定额优惠补助，每户每月优惠20元，

以优惠额冲抵当月用气款。

   （6）水费优惠：每月用水量8立方米以内的，免收水费；超过8立方米以上部分按标准计收水费。此外，免收污水处理费。

（7）生活物资优惠：通过慈善超市，优惠购买食品、日用

品类、服装类等。

以上各类专项救助都是以低保对象身份为前提，按照上述标准计算，如果一个低保家庭每一项专项救助都能享受到，初步估算一年应不少于1万元的收益，所得的收益比低保金本身还要多，与他们就业后所领取的全年工资收入也不相上下。需要说明的是，这样比较并不是说现有的专项救助绝对值过高了，只不过相对于低保金而言是高了。相反，笔者认为专项救助作为低保救助的一种补充，在增强救助体系的综合效益，有效地解决困难群体的生活困难方面发挥了很重要作用，如经济条件允许，还应进一步加大专项救助力度。

从以上四个利益因素的状况来看，低保对象家里有人就业，在工资收入普遍不高的情况下，他们将面临两种尴尬：一是工资收入不高于低保金时，并不能增加家庭收入；二是高于低保金标准时，也只能增加少量的收入，但是却要取消低保资格和与之相关的专项救助，而当住房、医疗、教育等救助对其家庭影响很大时，他们就会认为就业后“得”不偿“失”。在这样的状况下，从经济利益来考虑，他们就会选择不就业。尽管就业后，具有缴交社会保险，保持劳动技术水平，加强社交以及维护自食其力的尊严等诸多好处，但同时也会增加工作成本，这些成本一般并没有在收入中扣减，这些都将极大地挫伤他们就业的积极性。由此可见，低保对象主动不就业现象表面上看是利益选择问题，更深层的原因是现行社会救助制度本身的局限性问题，问题的解决涉及到整个救助体系的整合和优化。

四、现象折射出现行社会救助制度的不足

    从低保对象主动不就业现象分析来看，现行社会救助制度仍然存在一些不足：一是存在一定消极性；二是存在一些相对不公平。主要体现在：

（一）低保标准单一，没有差别对待

目前，大多数的低保制度对保障对象都是实行单一的保障标准，没有按照低保对象类别如家庭规模、身体状况、劳动能力等进行细分，单纯按家庭收入平均来核算，表面上看似乎很公平，实际上对不同类型的低保对象来说并不公平，也不利于促进低保对象就业。主要表现在：（1）没有把有劳动能力的低保对象区别开来。由于在日常生活开支方面，老年人、小孩、病人和残疾人的日常支出远高于有劳动能力的低保对象，只定一个标准，一方面对劳动就业产生消极作用，另一方面也使老弱病残的低保对象得不到更为有效的救助。（2）没按家庭规模划分低保标准。实际上，在家庭生活开支项目方面，有些费用是相对固定的，如房租、物业管理费等；有些则是可变的，如食品类。固定开支部分，家庭人数越多，分摊给个人部分就越少。据测算，2—3人户的家庭人均开支是1人户的80—85％，4人户是1人户的75—80％。因此，家庭规模不同，家庭生活费用也是不同的，显然按一个统一的标准来发放是不科学的，对救助和就业都会带来消极作用。

（二）以低保身份作为实施专项救助的前提不尽合理

现行专项救助的受助范围仅限在低保对象，只有低保对象才能获得专项救助，只要是低保对象就可获得专项救助。如前所述，有些低保对象主动不就业，或者就业以后仍然不愿意退出低保，其中一个重要原因就是想继续获得专项救助，低保对象中更有些人纯粹就是为了获得专项救助而去申请低保的。实际上，有些低保对象退保后，其家庭收入也只不过比以前稍多一点，但是如果考虑专项救助的话，就业退保后，实际的收入反而少了，这似乎不太合理。此外，有些略高于低保标准的有特殊困难的家庭比起有些低保家庭的困难来有过之无不及。譬如，有个尿毒症病人家庭，虽然家庭月收入达2000多元，但每个月的医疗费就达5000多元，实际上家庭经济是入不敷出，但因为低保标准是按家庭收入来计算，因此，他不符合低保申请条件。尽管在大病救助制度建立后，家庭可得到一定的临时性医疗救助，但诸如廉租房、子女入读等却不能得到专项救助。相反，对于部分有劳动能力又长期不从事工作的低保对象在专项救助方面又显得太“优待”了。因而，这种消极作用也是非常明显的。

（三）救助政策的就业激励不够

目前，按照低保制度的规定，在低保对象找到工作后，当其收入大于低保标准时，就要取消低保资格，这对于一些习惯了长期享受低保待遇的人员来说，无凝会存在较大的经济压力和心理压力。长期的失业极易使他们产生对工作的挫折感、畏惧感，再加上他们从事的行业大部分是初级服务业或灵活性行业，工作稳定性相对较差，拖、欠薪情况又时有耳闻，他们对能否长期做下去，心里没底，信心不足，不敢轻易去冒险，更多的时候会保守地选择维持现状，自甘贫困，继续拿低保金过日子。因此，现行社会救助政策在鼓励、扶持低保对象就业方面还有所不足，应该给低保对象更多的就业动力，使低保对象放下包袱，积极参加劳动，并通过劳动改变自己的命运。

社会救助是一种与市场竞争完全不同的分配方式，消极性是其本身所固有的弱点，全世界的救助制度都难于避免，都存在不同程度的消极性。公平性本身就是社会救助制度的重要特征，它确保了本身处于分配弱势地位的困难群众也有机会参与社会财富的分配（第二次分配）。前述的不公平方面主要是指在实施过程中困难群体内部分配上的相对不公平。笔者认为，这种相对不公平因素和消极因素可以通过制度的完善减小到最低限度，从而使社会救助效果更具公平性、更具积极性，最终使更多困难群众从这项制度中受益。

五、社会救助制度完善和发展的探讨

进一步完善社会救助体系，建立起与党中央、国务院的要求相符合，与国家经济社会发展水平相适应，能惠及更多困难群众的社会救助体系，是构建社会主义和谐社会的要求，也是当前和今后社会救助工作发展的重大课题和重要任务。针对少数低保对象主动不就业现象所反映的问题，笔者从更加公平、更加积极的目标角度，对社会救助制度的完善和发展进行了初步探讨。

    （一）构建多元一体的社会救助体系

在构建多元一体的社会救助体系思路中，“多元”是指救助内容丰富、范围宽广、形式多样、层次分明，“一体”就是将各个单项的救助整合、优化为一个综合性体系。主要包含如下内容：

救助范围。受经济发展水平的制约，我国大部分地区的社会保障水平仍然较低，保障范围较窄，社会救助所覆盖的范围主要是低保对象，特别是城镇低保对象，导致仍然有部分困难群体，多数低收入群体被排斥在保障之外，与党中央、国务院的目标要求还有一定差距的。因而，救助的范围还要更加宽广，不仅让低保对象“应保尽保”，还要让略高于低保标准的低收入困难群体“该保要保”。经济条件较好的地区可考虑把救助范围分为低保标准、高于低保标准5 ％、10 ％、20 ％、30 ％等若干个层次，各个救助层次之间是递进关系，分别给予不同内容的救助，使更多的困难群体纳入受助范围。

救助内容。目前，社会救助内容主要有低保救助和与之相配套的各类专项救助。在设计社会救助体系时，首先，必须确立低保救助在社会救助体系中的核心位置和基础作用，筑好最后一道“安全网”；其次，专项救助与低保救助要适度分离，合理衔接，专项救助范围应作合理调整，一是打破以低保身份为准入条件的做法，将其范围扩展到处于低保标准边缘的特殊困难群体，包括已经退保但仍有特殊困难的家庭；二是对有劳动能力的低保对象逐步取消部分专项救助，促进其尽快就业和就业以后退保；再次，尽快建立应急救助制度，对低保对象和低保边缘人员遇到临时特大困难，譬如患重病，在提供低保救助和专项救助情况下仍然无法得到保障的时候，启动应急救助，按照一定的标准给以救助。

救助形式。社会救助的表现形式主要有三种：现金、实物和减免费用。这三种形式各有特点，现金形式操作简单，受助对象自主性强，救助效率高，不足之处是容易受物价的影响，目前主要用于低保救助；实物形式是指把部分救助金变换成生活必需品发放给受助者，此种形式不受物价变动影响，但是运作成本较高，也难于满足低保对象的差别需求；减免费用是指在水、电、燃气、子女教育、法律援助等方面由收费部门给予减免费用。综合各种因素来看，在社会救助管理日益规范化的阶段，以现金为主的救助形式应是一个趋势。况且实物、减免费用形式多少还带有“行政命令”色彩和“施舍”的味道，容易产生贫困歧视，不利于维护受助者的自尊和满足其个性化的救助需求。除此之外，扶持就业也是一种应该引起重视的新的救助形式，扶持就业主要表现为技能培训、职业推荐、创业扶持等，它着重于对受助者的发展能力的救助，是一种更为积极的救助形式。

救助机制。社会救助是一项系统工作，涉及民政、劳动、社保、住宅、医疗、教育等多个部门的工作。因此，应建立社会救助工作的综合协调制度，构建跨部门的社会救助管理体系。一是加强救助工作的横向沟通，加强救助政策的衔接协调，统筹兼顾出台相关救助政策。如就业政策和救助政策的相互联动，最低工资标准与低保标准的衔接，失业救助、残疾救助与低保救助等的信息相互反馈；二是加强垂直管理，建立一口上下的社区救助管理平台，将与救助工作有关的各种帮扶救助资源进行整合、优化，归口到社区统一管理，提高救助效率，从而有效避免以往救助工作中因多头管理而造成救助对象重复、遗漏和救助资金分散等现象。

（二）构建积极的社会救助体系

1．细化标准，分类施救

针对低保对象的不同救助需求，建议细化低保标准，实行分类施救制度。在实际操作中，分类不能过细、过复杂，否则，不但操作起来难度大，还将增加基层的工作量，造成管理成本过高。在此，提出两点建议：

（1) 把低保标准按有劳动能力者和无劳动能力者分为两个档次，有劳动能力与无劳动能力的低保对象享受保障标准的比例大约在2/3－3/4之间，这样，既能够保障有劳动能力者的基本生活，又有利于促进其主动就业。

（2）把低保标准按家庭规模分为三个档次：1人户、2－3人户、4人户以上（含4人户）。美国2005年的贫困标准是：单身年收入少于9570美元、两口之家少于12830美元、三口之家少于16090美元、四口之家少于19350美元、五口之家少于22610美元为贫困家庭。[1] 我们可以参照这个做法，通过测算当地不同规模家庭的基本生活支出比例，确定三个档次的低保标准。

  2．就业后渐退低保机制

就业渐退低保机制是指低保对象就业后，并不马上“断保”，而是给予一定的过渡期，这种“扶上马、再送一程”的做法能够减少他们的顾虑，大胆地走上工作岗位。对于政府来说，表面上看没有立即“断保”好像要增加资金投入，实际上由于有了这个激励机制，更多的低保对象选择了就业，反而减少政府的财政支出，从更长远来看，这也是缓解贫困，化解矛盾，维护稳定的重要措施。目前，有些地方已经建立起此项机制，综合起来，比较有代表性的做法是：低保对象就业后继续保留6个月的过渡期，在过渡期内，一是对家庭收入仍低于低保标准的继续享受低保，并给予一定的就业奖励，奖励金可通过在家庭收入中扣减最低工资标准与低保标准的差额部分来体现，第1－3个月差额部分全部扣减，第3－6个月50％扣减，第7个月起不再扣减。如深圳市最低工资标准（690元）与低保标准（344元）的差额部分是346元，就业后的第1－3个月家庭收入核算中可减去346元作为奖励，第3－6个月可以减去173元，第7个月起不再扣减。二是对家庭收入高于低保标准的，第1－3个月继续享受低保标准75%，第4－6个月为50%，第7个月起退出低保。

3．不就业社会救助渐减机制

虽然最低生活保障制度对低保对象消极就业有明确的规定，如规定“连续两次推荐就业不参加的，不得申请低保”，但在实践中，他们似乎总是能够找到各种理由拒绝推荐就业。有鉴于此，建议建立不就业社会救助渐减机制，具体做法：首先，可将专项救助分为两类，一是基本专项救助，包括医疗、教育、住房，二是辅助专项救助，包括水费、电费、燃气费减免及节日慰问金等；其次，对于三个月内不接受推荐就业者，取消其辅助专项救助，半年内不接受推荐就业者，取消其基本专项救助，一年内不接受推荐就业者，逐步取消其低保救助。

4．把无偿的公益性劳动转化为有偿的就业劳动

参加公益性劳动可以在一定程度上预防低保对象投机取巧、不干活或从事隐性工作情况发生，也可以帮助他们承担社会义务，提升人格。但同时也引起社会上一些激烈争议。笔者认为，我们可以采取更为积极的方法，把无偿的公益劳动转化为有偿的就业劳动，让他们劳有所得，调动其工作积极性，促进劳动就业。

在实际操作上，可在原来发起公益性劳动的组织基础上（街道或社区），设立劳务派遣机构，专门承揽公益性岗位、社区服务岗位，按服务要求派遣具有劳动能力的低保对象到用人单位或服务需求方从事劳动。劳务派遣机构属于非营利性组织，建议在实施初期，通过政府购买服务的方式委托给街道职业介绍机构承办，由职业介绍机构在其内部单独设立低保对象劳务派遣部门，进行独立核算。经费来源由再就业服务机构按购买服务标准拨付，譬如按登记的有劳动能力的低保对象人数，每人100元的标准。公益性岗位和机关事业单位内部社会化的后勤岗位优先委托给劳务派遣机构给予支持。凡是有劳动能力的低保对象必须到劳务派遣机构登记，参加职业培训、劳务派遣，派遣机构根据实际工作情况发放工资，同时把工资收入信息反馈给社区救助管理部门，救助管理部门根据工资收入情况调整低保金，实现了稳定再就业并且符合退保规定的，办理退保。通过这种方式，使低保对象接近劳动力市场，持续保持劳动状态，同时也使其增加家庭收入，实现就业脱贫。以上只是提出了公益劳动转化为就业劳动的理念和思路，还需要在实践中不断完善。

5．完善最低生活保障监督工作

最低生活保障工作监督的重点和难点是低保家庭的经济状况调查和收入核算，这也是最容易引起争议的地方，把握不好容易影响到干群关系。虽然各地都采取了很多相应的监督措施，也取得了一定的成效，譬如张榜公布、家访制度、动态管理都是实践证明行之有效的方法，在一定程度上起到了预防、监督作用。但是，由于我国金融市场的不完善，收入和消费基本上以现金进行结算，同时经济状况调查还涉及个人隐私的法定权利问题，因而对低保对象的收入和家庭经济状况难于准确查实。在实际操作中，经济状况调查基本上以个人诚信为基础，主要由低保对象本人填报收入和经济状况。为了得到低保救助，低保申请者对自己收入状况是否会有所保留，其所提供的家庭经济调查的可信度和有效性如何，这些都是低保工作监管困难的问题所在。此外，有些低保申请者所在单位的法律意识不强，不负责任地出示虚假收入证明，使最低生活保障工作监管难度进一步加大。有鉴于此，建议如下：

（1）在条件成熟和政策许可下，通过政府购买服务方式，把“家庭经济状况调查和收入核算”交由有能力承担此项业务的民间组织（审计、调查机构等）具体承办，以增强调查的独立性、专业性，同时也可缓解基层工作人员不足的问题。

（2）建立收入和资产变动报告制度。低保对象家庭收入、资产、人数有变动，应及时向社区低保部门申报，由社区低保部门核实后，重新确定低保金。对于在就业年龄内有劳动能力的人员进行严格管理，每月要求汇报收入情况。

（3）建立社会信誉登记制度。对类似骗取低保资金的除给予相应处罚外，不良行为记录在案，作为批准公民从事其他社会经济活动的参考依据，以此增强低保人员的诚信意识。

（4）增加低保罚则。依法追缴隐瞒收入者所骗取的低保资金，并对责任者和提供虚假证明单位进行严厉处罚，维护法律的严肃性，保证最低生活保障制度的顺利实施。

（三）积极探索救助与发展相结合的工作思路

如前文所述，任何一项社会救助制度都存在不同程度的消极性，而且社会救助终究只是一种事后救助，它只是在人们陷入贫困时才给予救助。因而，在社会救助工作经过多年的实践并进入一个规范发展的时候，社会救助工作理应在理念上进一步提升和在思路上进行创新，改变过去救助方式的被动性，将救助工作前移，把工作目标从主要定位在保障基本生活上转变到保障基本生活和促进发展相结合上来，在提供基本救助的同时，通过提高个人的生存发展能力，协助他们自强、自立，最终摆脱贫困。笔者在此提出几点看法：

首先，解决贫困问题是政府的责任，必须高度重视贫困人员的生存和发展问题，全社会都应该以积极的态度关注低保对象和就业困难群体。

其次，大力开发适合就业困难群体的工作岗位。从低保对象的现实情况来看，其就业岗位的开发方向应该是大力发展劳动密集型产业。社区服务业具有就业领域宽、就业容量大、就业门槛低、就业方式灵活等多方面的特点，同时社区服务业在家门口工作还能大幅减少工作成本，方便照料需要护理的家人，显然对不具备就业竞争优势的低保对象来说是非常适合的就业方式，社区服务业将成为促进低保对象再就业的主要途径。因而，民政部门应利用主管社区建设的优势，大力发展社区服务业，为包括低保对象在内的就业困难人员提供更多的就业机会。

第三，采取特殊就业扶持政策，对难以直接参与劳动力市场竞争的特殊困难群体（如“4050”人员）和家庭“零就业”人员，通过发动企业捐赠职位，政府购买岗位直接安置、以工代赈、鼓励自主创业等方式，促进他们就业。

第四，针对低保对象低龄化趋势问题，加强对未就业低保青年的继续教育和职业教育，特别是根据社会上专业技术人才需求状况，有针对性加强定向技能培训和职业辅导，全面提高低龄低保对象职业竞争力，使其尽快回归工作岗位，带动全家脱贫。