合肥市政府课题组
第一部分 中国社会救助体系现状
一、社会救助的主体
按照我国相关法律规定，社会救助主体是指对社会救助负有责任的人。目前，我国社会救助的主体主要有：政府、企事业单位、社会团体、慈善机构、家庭和个人等。
在社会救助体系中，政府处于主导地位，包括国务院、中央各部委、地方各级人民政府及其组成部门。主要责任为制定政策法规，安排人力、物力、财力用于救助工作，动员、组织、协调和支持社会力量参与社会救助，规划和建设救助设施等。有些地方经济比较发达的村也承担了对村民的救助，如天津市西青区杨柳青镇大柳滩村就设立了特困补助金，受助者除可以从镇政府每月领到205元低保金外，还可以从村委会领到100元特困补助金。
企事业单位是实施社会救助的重要主体。主要责任是积极缴纳各种税赋，筹措帮困资金，在紧急情况下，服从党和政府的安排，协助做好扶贫帮困工作。如江西省抚州市人民政府出台的《城乡困难残疾人社会救助具体措施》明确规定：企业、事业单位要利用各种渠道筹集帮困资金，积极开展职业互助互济活动，落实帮困措施，尽责帮助每一个困难残疾职工，做好本单位帮困工作。
社会团体和慈善机构也是我国实施社会救助的重要主体。据统计，截至2005年底，民政部门登记注册的各类民间组织已发展到28.9万多个，专门从事慈善活动的如中华慈善总会和各级慈善协会等计731家，从事救死扶伤等人道主义救助的红十字会7万多家，全国已建立3.2万个社会捐助接收站（点），初步形成了社会捐助服务网络。一些大中城市建立了4000多个“慈善超市”、“爱心超市”，开创了社区群众互帮互助的新模式。社会团体和慈善机构在我国社会救助事业中发挥着重要的作用，但目前其潜力还没有充分发挥出来。
家庭和个人是我国社会救助的另一重要主体。我国虽然在法律上明确了政府的社会救助责任，但并不意味着受救助者本人或其家庭成员就没有任何责任。我国的国情决定，家庭成员之间的互助和个人捐助，仍将长期是我国社会救助体系的重要组成部分。
二、社会救助的对象
城乡各类困难群体是社会救助工作的对象，对困难人群进行科学合理的分类并掌握其基本情况是做好社会救助工作的前提和基础。按照社会救助不重叠，同时体现重点救助、先急后缓等原则，城乡困难群体可以分为临时应急性救助对象和定期定量救助对象两大类。
临时应急性对象指遭受突发性人为或自然灾害导致生活出现临时性困难的家庭（人员），主要包括灾民和主要成员遭受车祸、火灾等意外或突发疾病造成死亡、重残或家庭财产重大损失的家庭以及流浪乞讨人员，这部分对象的数量是不固定的，其中有一部分会转化为定期救助对象。
定期定量救助对象是指家庭生活长期困难短期内无法通过自身力量克服，需给予定期定量救助维持其基本生活的家庭（人员）。定期定量救助的对象和人数相对稳定，具有连续性、经常性的特征，大致可以分为以下几种：
（一）农村五保户：主要是指无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的老年、残疾或者未满16周岁的村民。
（二）农村特困户：主要是指无生活来源、无劳动能力、不具备五保条件、无法定赡养人和抚养人的鳏寡孤独人员，因天灾造成生活困难以及因病因残丧失劳动力造成家庭生活常年困难的农户。
（三）农村低收入家庭：主要是指共同生活的家庭成员年人均收入低于户籍所在地农村居民最低生活标准的农村家庭。
（四）城市（镇）低保家庭：主要是指持有非农业户口的共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的城市家庭。
（五）优抚对象：主要包括中国人民解放军的现役军人、革命伤残军人、复员退伍军人、革命烈士家属、因公牺牲军人家属、病故军人家属、现役军人家属。
图表如下：
|
城乡困难人群 |
定期定量救助对象 |
农村困难居民 |
五保户 |
|
特困户 |
|
低收入家庭 |
|
城市困难居民 |
低保户 |
|
优抚对象 |
|
临时应急性救助对象 |
|
受灾群众 |
|
|
其他因突发事件造成临时困难家庭 |
|
|
城市流浪乞讨人员 |
'
目前全国各项社会救助制度纳入的救助对象总数超过1亿人，其中，定期定量的救助对象5000多万人，包括城市低保对象2200万人，农村五保对象300多万人，农村特困救助和农村低保对象约1500万人，城乡医疗救助对象800多万人；临时应急性救助对象每年约7000万左右。
三、社会救助的内容
目前，我国社会救助的内容按其救助对象和救助项目的不同，主要划分为以下几类：
（一）城市居民最低生活保障
城市低保制度是国家保障城市困难群众基本生活的重大举措。截至2005年底，共有2232.8万城镇居民、997万户家庭得到了最低生活保障。2005年各级财政共支出低保资金190.7亿元，低保对象实际领取的补差金额为月人均72元，全国平均城市低保标准每人每月155元。低保对象中，特困职工、失业人员以及他们的家属占95%以上，低保制度的实施不仅保障了他们的基本生活，而且为保证企业特别是国有大中型企业改革，为产业结构调整以及再就业工程的顺利进行发挥了重要作用。
（二）农村五保供养
对农村五保户进行生活救助，多年来一直是农村社会救助工作的重点。2004年颁布的《关于进一步做好农村五保供养工作的通知》，就实现应保尽保、落实保障经费、进一步规范管理、加快敬老院建设等做出了规定，为进一步健全五保供养制度奠定了基础。截至2005年底，全国农村得到五保供养的家庭有349.7万户。
（三）农村特困群众生活救助
2003年3月国务院第二次常务会议决定要求尽快建立农村特困户救助制度，对农村中重病、重残和缺乏劳动能力的特困群众给予定期定量生活救济。北京、上海、浙江、广东等省(区、市)以实施农村最低生活保障为主，探索建立了城乡一体化的最低生活保障制度。截至2005年底，全国有13个省份、1308个县(市)建立了农村最低生活保障制度，有825.0万村民、406.1万户家庭得到了农村最低生活保障。其中：困难户298.8万户，其他人员家庭57.7万户。在没有开展农村居民最低生活保障工作的地区，实施农村特困户救助制度，2005年共有1066.8万人、654.8万户家庭得到了特困救助。其中：特困户290.4万户，其他救济对象64.4万户。
（四）医疗救助
1、农村医疗救助
2003年，民政部会同国家有关部门分别下发了《关于实施农村医疗救助的意见》和《农村医疗救助基金管理办法》，同时，中央财政投入3亿元支持中西部地区实施农村医疗救助。2005年各级政府支出农村医疗救助资金5.7亿元，共有304万农村困难群众受益。
2、城镇医疗救助
全国绝大多数省份和各试点县（市、区）都出台了城市医疗救助制度试点工作的实施意见或办法。截至2005年11月底，全国共有1155个县（市，区）参加试点，约占全国县（市、区）总数的40％，已有1017个试点地区出台了城市医疗救助制度试点工作的实施意见或办法，占试点地区总数的88％。2005年各级政府支出城镇医疗救助资金3.2亿元，共有51.9万城市救助对象受益。
（五）城市流浪乞讨人员救助
自2003年8月1日正式实施《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》以来，救助管理工作进展顺利，工作制度初步建立，相关部门协作机制正在形成。为适应救助管理工作的需要，各地大力改造和新建救助站，通过设立救助分站、咨询站、街头救助点，逐步建立了救助网络平台，通过创新工作方式，建立健全各项制度，科学规范管理，不断提高工作质量和救助效果。另通过流浪儿童保护设施与成人救助设施分设，有效地保护了未成年人的合法权益。
（六）灾民救助
经过多年努力，我国的自然灾害应急体系建设取得重大进展，灾害应急救助体制进一步健全。2005年全国共启动灾害应急预案29次，紧急转移安置灾民1570.3万人，发放《灾民救助卡》3470.4万张，救助灾民10240万人，投入救灾资金52.9亿元，恢复重建灾区民房190.4万间。有效了保障受灾群众的基本权益和受灾地区的社会稳定。
（七）教育救助、住房救助和司法救助
为帮助解决城乡困难群众其他方面的特殊困难，推动社会救助全方位、主体化发展，民政部与有关部门联合出台了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》、《关于进一步做好特殊困难未成年人教育救助工作的通知》、《关于贯彻落实＜法律援助条例＞切实解决困难群众打官司难问题的意见》等。各地在贯彻这些文件的同时，从当地困难群众的实际出发，建立了相关的救助制度，充实了社会救助的内容，使广大困难群众得到了更多实惠。
四、社会救助的资金
资金是社会救助制度的物质基础。与社会救助的主体分类相对应，目前，我国的社会救助资金来源主要有：政府拨款、社会组织（企事业单位、社会团体和慈善机构）捐款、个人捐款、基金会投资收入。
政府投入是社会救助资金筹集的主渠道。以民政部统计数据计，2005年各级财政投入的社会救助资金达到300多亿元，其中中央和地方分别投入150多亿元。
社会组织（企事业单位、社会团体和慈善机构）和个人对于社会救助资金的筹集也有一定的协助、配合作用。1996年以来，全国累计接收社会各界捐款捐物折合人民币290多亿元，其中2005年民政部门、慈善会直接接收社会捐款及捐物共折款达61.9亿元。
福利彩票作为制度化的社会救助资金筹集方式，在我国社会救助事业中写下了浓墨重彩的一笔。2003-2005年，通过中国福利彩票募集的社会救助公益金分别为67.2、79.2和144亿元，均高于同期社会捐助资金，年均增幅达46.39%。其社会救助资金筹集的主渠道趋势日益明显。
五、社会救助体系
（一）管理体制进一步健全
为了加强对社会救助工作的组织领导，许多省（区、市）成立了由政府领导挂帅，民政等各有关部门负责人参加的社会救助工作领导或协调小组，领导、协调各项救助制度建立，整合各方面救助资源，推进救助体系的完善，进一步健全了“政府主导、民政牵头、部门合作、社会参与”的社会救助工作管理体制。如安徽省合肥市于2005年成立了由常务副市长任主任，分管市长任副主任，市民政局、劳动局、财政局、教育局、卫生局、工会等有关部门团体主要负责人为成员的社会救助工作协调委员会，协调委员会办公室设在民政局，由分管局长任办公室主任，具体负责社会救助的日常工作。目前全国已基本形成省—市—区（县）—街道（乡镇）—社区五级一体的管理体制。
（二）制度法规进一步完善
近几年，国家先后颁布了《农村五保供养条例》、《城市居民最低生活保障条例》、《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》等法规，建立和实施了城市居民最低生活保障制度、救灾制度、农村五保供养制度、农村特困户救助制度和衣食无着的流浪人口社会救助制度，医疗救助、教育救助、住房救助、法律援助等专项救助制度正在积极推进，《中华人民共和国社会救助法》的立法工作也已经启动。北京、河北、山西、内蒙等大多数省份建立了相应的救助制度和实施办法，多数市、县也已着手建立和实施这些制度。同时，各级各部门按照依法行政的要求，出台了相应的政策法规，进一步完善社会救助工作管理规章和监督制度，规范操作程序，保证了救助款物基本能够按时足额发放到困难群众手中。如辽宁、山东东营等地设立了统一的救助申请和监督电话，一张从多方面保障困难群众生活的社会“安全网”或“爱心网”已初步形成。
（三）基层工作平台基本形成
各地与社区建设和农村基层政权建设相结合，已在乡镇、街道一级初步建立了社会救助工作平台，救助对象通过乡镇、街道社会救助管理服务机构统一提出申请，救助款物由各施救部门或组织依托乡镇、街道救助平台统一审核发放。通过搭建基层社会救助工作平台，使社会救助资源得到进一步开发、整合和合理配置，救助能力和效率得到进一步提高。如浙江省2003年就提出整合民政和劳动保障两个系统的基层工作力量，加快建立乡镇、街道以及社区、农村的劳动保障社会救助综合管理服务平台，要求做到机构、人员、经费、场地、制度和工作“六到位”，并已经在全省97％的乡镇建立了劳动保障社会救助综合管理服务平台。
（四）积极创新工作模式
为提高救助水平，各地大胆创新，努力探索适合本地实际的工作模式。一是在机构编制方面，各级民政部门普遍新增了机构和人员。如吉林等一些省份结合税费改革过程中实施的乡镇机构改革，以省政府批复的形式，明确要求县市依托农村救助福利服务中心建设，加强农村民政工作力量，将2-3名乡镇改革分流的人员充实到农村救助福利服务中心，担任领导职务，具体承担农村民政方面的相关工作。二是在工作经费方面，湖北、陕西、海南等一些省份根据工作量和救助资金投入的一定比例，合理安排工作经费，并将其列入财政预算予以保障。陕西省则明确要求各市、县按低保资金总额的3%列支社会救助体系建设工作经费。三是在人员素质方面，不少地方把能力建设作为社会救助工作考核的重要内容，加强了社会救助工作人员的上岗要求和政策业务培训。如上海市就建立了对社会救助工作人员先培训，后上岗，持证上岗的制度，要求社会救助工作人员学习社会救助的知识理论，熟悉操作技能，形成了一支专业化的社会救助工作者队伍。四是在管理方面，手段进一步改进，国家立项的“全国低保信息系统建设”项目已正式启动，不仅发达地区，像湖南、四川、青海、宁夏等中西部地区，社会救助信息化建设也取得了新进展。其中四川省所有县级低保部门都实现了宽带上网，全省152万城市低保对象的基本信息全部录入计算机，建立了低保信息网和数据库。
第二部分 存在的主要问题
一、救助资金不足
（一）财政投入不足
2001－2004年，我国社会救助资金占GDP的比例不足0.2%，占国家财政支出的比例不到1%，属于世界上社会救助资金投入比例最低的国家之一，甚至低于不少发展中国家。如南非2004/05年度社会救助支出（包括救助资金和社会救助工作所需支出）约占GDP的3%，占财政总支出的比重超过10%。低比例财政投入直接影响着我国救助工作的开展，已成为当前制约社会救助事业快速发展的瓶颈。
由于受经济发展水平的制约，加上财政支出结构不尽合理，一些地方没有将社会救助经费按照相关救助项目列入当年财政预算，即使列入预算的，实际投入的缺口也较大，救助经费缺乏硬约束的财政专项预算支持。
（二）捐助资金不足
2005年我国社会捐助资金约为64.1亿元，相当于同期社会救助财政投入资金的21.37%和福彩募集公益金的44.52%，占社会救助总资金的比重偏低。分析其原因，主要有：
第一是机构专业化水平低。长期以来,我国的慈善机构大多挂靠政府业务主管部门，依附于政府机关工作，行政强制色彩浓厚。主要问题一是运作不规范，缺乏规范的制度和体制；二是运作不公开，缺少充分的行业自律、监督和审计；三是运作不专业，专业化的管理和资金运作水平低。导致现有慈善机构动员社会资源参与慈善捐助活动的能力较差,难以发挥应有的作用。
第二是捐助渠道不畅。从近年来社会捐助的实际情况看，中国公众对慈善事业和社会捐助活动表现出了极大的热情和强烈的意愿。但一方面由于捐助信息系统沟通不畅，慈善机构和社会的信息交流不足，造成人们对部分慈善机构的认知度和认可度不高，不少有捐助意愿的企业或者个人不知道该到什么机构捐助，也不知道捐助什么合适。另一方面由于捐助的程序繁琐复杂，增加了捐助者的负担，一定程度上影响了捐助者的热情。
第三是优惠政策作用不明显。当前，影响慈善事业发展的税收优惠政策包含三个方面：一是对个人捐助的减免比例偏低，“捐赠额未超过纳税人申报的应纳税所得额30%的部分，可以从其应纳税所得额中扣除”，这一优惠幅度和有些国家的50%以上的最高限额相比显然小了许多；二是对企业捐助的减免比例偏低，“在年度应纳税所得额3%以内的部分，准予在缴纳所得税前扣除”，这不能给企业带来多少税收减免，相反，企业还要对限额以外的捐赠支付相应的税费，影响了企业捐赠的积极性。印度税法则规定公司捐赠给慈善组织的现金予以减免50%的税款；三是享受全额扣除的范围小，同样性质的非营利性组织有些可以得到特殊照顾，有些不能得到同样的税收待遇。目前，特批内资企业向红十字会、中华慈善总会等12家慈善机构社会公益事业捐赠，允许在税前的应纳税所得额中全额扣除。这是好事，但也带来另一些机构在动员捐款方面处于不平等竞争地位的问题；四是已有的税收优惠政策宣传不够，企业和公众普遍不了解，税务部门执行情况也不理想。
二、管理体制不顺
各地虽然成立了社会救助工作委员会，对社会救助工作进行统一领导，但多头管理、条块分割、资源分散、效率不高的问题仍然存在。主要表现在各有关部门根据职能分别设立机构和配备人员，分别开展社会救助；谁出政策谁做事，谁募集资金谁使用，既不搞“筹支分离”，又不实行公开监督；怕担责任，推诿扯皮，争夺资源，本位主义。相互之间缺乏经常化、制度化的沟通协调机制，导致政策衔接不畅、信息沟通不灵、标准统一不严、措施针对性不强以及申请程序复杂等问题。不仅浪费资源，影响效果，甚至出现重复救助的现象。比如，从管理机构上看，部分地区在国有企业工作的农村职工的社会保障统筹归劳动部门管理，医疗保障归卫生部门和劳动者所在单位或乡村集体共同管理，农村养老和优抚救济归民政部门管理，形成了“多龙治水”的管理格局。由于这些部门所处地位和利益关系不同，在社会保障的管理和决策上经常发生矛盾。由于多家分割，条块分割，政事不分，缺乏监督，严重影响救助工作效率和效果。
三、运行机制不健全
（一）基层网络平台薄弱
目前我国基层网络平台建设的薄弱环节主要表现在三个方面：一是机构不健全。不少地方没有设置基层救助机构，只配备了极少量的民政助理员，难以承担起社会救助的职能。二是队伍不健全。基层救助工作人员是社会救助工作的具体执行者，其精力的多寡和素质的高低直接影响着救助工作的效果。然而目前多数基层救助工作人员都是兼职的，且缺乏专业化培训，工作人员精力分散，专业素质和职业精神有待加强，工作人员力量与社会救助任务明显不相匹配。三是经费不落实。以城镇低保工作为例，大量的最低生活保障的申请个案要经过反复调查取证和层层审核再加上跟踪调查等一系列的行政程序，在哪个环节上都会发生经费开支。另外，一系列的表格簿册的印制也需要经费。然而，这方面的资金却一直难以得到落实。在调查中，基层民政工作者和居委会干部常常反映，因为低保工作经费不够而需挤占挪用其他方面的资金；甚至发生居委会干部自费乘车搞调查的事。挫伤了基层工作人员的积极性。
社会救助工作的重点在基层，难点也在基层。由于政策、财力等种种原因，基层救助机构和服务组织不健全、经费不足、力量薄弱、设施简陋等问题日益突出，已严重制约了社会救助事业的进一步发展，必须引起充分注意。
（二）缺乏系统化的工作机制
1、运行机制不完善
各地在救助对象的确定，救助方式的选择以及救助申请审批程序等方面，都或多或少存在一定问题。比如在低保户的确认方面，现阶段隐性收入、隐性就业、人户分离现象普遍，家庭收入情况非常复杂，加之缺少有效的信息采集手段和明确的法规或政策依据，社会信用体系不健全，社会救助相关部门之间信息资源分割，很难准确界定救助对象。如安徽省合肥市家庭收入核查主要依靠街道和居委会干部用较原始的方法入户调查，尽管街道、居委会干部为调查取证做了大量工作，并通过张榜公布等手段接受社会监督，但家庭收入核实不准的现象仍然无法避免。这都需要在今后的工作中不断探索，找出规律，建立更合理完善的运作机制。
2、监督机制不规范
规范的行政监督和社会监督，是城市救助制度得以健康运行的重要保证。然而，当前救助工作的监督机制存在不少问题。一是现有的行政监督机制陈旧，规定过于笼统，难以落实到具体工作中。二是一些地方的救助工作欠公开、欠规范，导致社会不知情，救助对象也不知情，难以发挥社会和群众的监督职能。三是百姓的社会监督意识还很薄弱，把救助和受赠当做额外所得，给多给少无所谓。这些都造成救助监督不力，救助资金浪费。
3、奖惩制度不健全
我国一些地区虽然已出台了社会救助奖惩措施，但大都不够具体，也没有完全落到实处。现阶段国家对社会救助中存在的出假证等现象没有在制度上规范惩罚措施，造成非法挪用救助资金、骗取国家救助资金现象时有发生。
四、城乡不平衡
在我国，社会救助长期以城镇居民为核心，这一方面是中国城乡二元经济结构导致的结果，同时，也是国家以有限的财力来优先解决城市问题的一种政策选择。目前社会救助体系的城乡二元结构主要表现为城镇与农村分别实行不同的，相互独立的社会救助制度。与城镇相比，目前农村社会救助无论是救助水平，还是救助项目，还是制度化等许多方面都明显落后。主要表现在以下几个方面：
（一）制度建设差距明显
目前随着城镇社会救助制度的基本框架逐步确立与完善，城镇大多数居民享受着基本生活、医疗、教育、住房、就业等社会救助，救助标准较高，稳定而且制度化。而农村被救济的对象还主要是无劳动能力、无工作的极少数人，缺乏制度化，稳定的社会救助。同时，流动就业的农民群体救助等一些新生社会问题，也缺乏足够的重视，更谈不上制度、法律的保护。制度方面的严重缺省，已成为制约农村社会救助工作快速推进的瓶颈之一。
（二）财政投入比例不合理
虽然“十五”以来，各级财政对农村社会救助资金投入的绝对量大幅度增加，但同农村社会救助工作发展的需求相比，用于农村社会救助的财政投入总量仍是低水平的。以安徽省合肥市为例，2001-2005年用于农村社会救助的财政投入资金占年度财政社会救助总资金的比例分别为32.13%、22.64%、15.57%、10.99%和8.54%，呈逐年下降趋势。城乡财政资源配置不对称的状况没有彻底改变，农村社会救助资金投入结构不够合理、中央和地方之间财政投入职责划分不清等问题还比较突出。农村社会救助工作的发展，迫切需要继续增加政府财政投入农村社会救助资金的力度，形成稳定的资金投入比例。
（三）救助标准差别大
目前，受经济发展水平和财政承受能力的制约，城乡社会救助的标准也存在较大差距。如安徽省合肥市市属三县城镇居民的低保标准为150—160元/月，比市区230元/月的低保标准少七、八十元，城乡低保标准之比约为1.5：1，差距达50%。
五、救助内容不完善
目前，社会救助的内容还不够全面，尚存在着不少需要进一步完善、更新的地方，主要表现为依然侧重于满足困难群体吃、穿、住等基本生活救助。生存性救助项目多，发展性救助项目少；输血型救助多，造血型救助少。当前突出的问题是：
（一）就业援助不足
随着我国国有企业改革不断深化，下岗、失业问题日益突出，实现再就业的任务非常艰巨。“授人以鱼不如授人以渔”，就业乃民生之本，建立以劳动者自主就业为主导，政府促进就业为动力的发展模式的迫切性也日益加强。然而我国目前的就业援助还只是在极少地方试行，且由于缺乏就业援助制度和资金的支持，难以提供给困难群体充足的就业机会，无法达成其通过再就业彻底摆脱贫困状况的愿望。
（二）教育救助薄弱
教育对于改变困难群体特别是其后代的贫困处境，能起到根本性作用。已出台的“希望工作”、“春蕾计划”等举措对于改变社会弱势群体，特别是其后代的弱势地位，促进其与主流社会的融合，具有重要的意义。但也要看到，目前的教育救助还不是一项规范化、经常化的制度性措施，在社会救助体系中的内容少、比重低，存在覆盖面窄、不够规范、重点不突出、效果难以控制等问题,难以满足困难群体的教育救济需求。
六、救助方式单一
目前，社会救助的方式仍比较单一，主要采取现金救助和实物救助两种方式。方式的单一化，造成救助效果的单一化，难以满足救助对象的特定需求，达不到救助的目的。
（一）缺乏心理救助
心理问题是人类特有的、普遍的问题。困难群体由于经济地位、社会地位低下，谋生能力弱，生活质量差，他们的经济生活、社会生活常常与挫折相伴，普遍存在自卑、依赖、不平衡等心理。这些不良心理如果得不到正确的梳理和引导，不但会阻碍困难群体自救，甚至会使其思想混乱，以致危害社会。心理救助作为现行社会救助方式的补充和完善，是发展的必然趋势。
（二）缺乏权利救助
困难群体不仅是经济上的弱势群体，也是权利方面的弱势群体。由于受经济、身体等条件的制约，困难群体的政治和社会权利，尤其是参与与其有关各项决策的权利，常常无法得到保护。权利救助，特别是司法救助，是当前困难群体迫切需要的社会救助方式。
第三部分 分析与思考
一、贫困原因
2005年安徽省合肥市针对全市定期定量救助对象的排查结果显示：城（镇）低保家庭因失业致贫16844户，占49.88%；因病致贫10594户，占31.37%；因子女上学致贫4145户，占12.27%；因伤残致贫3193户，占9.45%。农村特困户中因病致贫34400人，占43.21%；因伤残致贫19305人，占24.25%；因缺乏劳动力致贫13620人，占17.10%；因家庭负担过重致贫10112人，占12.7%。
以上表明：困难失业、疾病和子女就学是城（镇）困难群体的三大致贫原因。而疾病、残疾和劳动力缺乏是农村困难群体的三大致贫原因。城（镇）居民收入的主要来源是就业收入，因此随着经济转型、转轨和转制，失业问题成为城（镇）困难群体的主要致贫原因决非偶然。农民生存的基本依托是土地，而且大多不存在土地缺乏问题，只有能不能耕种的问题，因此劳动力缺乏成为农村困难群体的致贫原因也带有必然性。除此之外，疾病成为城（镇）和农村困难群体共同的致贫原因。而子女就学和家庭负担过重则构成城（镇）和农村困难群体致贫原因的个性。反映了城（镇）教育负担过重，农村教育和计划生育工作滞后的实际。这对我们今后准确把握困难群体的救助需求，进一步做好社会救助工作十分重要。
透过以上具体现象进行深入的思考，困难群体贫困还有三个更深层次的本质原因。第一，经济社会发展不足。经济社会发展不足一是不能提供充分就业岗位和较好的工资待遇，导致相当一部分人陷于贫困。二是制约税收，使政府缺乏充足的财力去救助和保障困难群体。特别是农村经济发展不足，财力拮据，严重影响农村困难群体的社会救助。因此社会救助的根本出路是加快经济社会发展。第二是教育不普及、不平等。教育不普及、不平等导致一部分人尤其是农民享受不到平等的教育，个人综合素质低于平均水平，不能依靠自身的力量摆脱贫困。这是贫困群体的共性。因此必须要从教育、从提高困难群体的综合素质入手，从根本上提高困难群体脱贫致富的能力。第三，体制原因。一是社会分工不合理。一部分人尤其是农民无法享受平等的就业和择业机会，通过自身劳动增加收入的机会不平等，最终沦为困难群体。二是社会分配不公平。目前我国初次分配过于侧重效益，二次分配调节能力有限，导致贫富差距加大，一部分人沦为困难群体。三是在计划经济向市场经济转轨过程中，随着企业改制，城市化进程的加快，导致一部分人沦为新的困难群体。因此必须加快建立完善各项市场经济制度和规则，尽快消除导致贫困的体制机制因素。
二、救济需求
救济需求与贫困原因虽然是两个概念，但却密切相关。如果不针对贫困原因，那么救济需求，以及随后的社会救济就是盲目的；如果完全依据贫困原因，则又是被动的和滞后的。因此，科学确定救济需求必须坚持三个原则。一是现实性。就是面向现实尊重现实，针对实际存在的贫困原因确定救济需求。根据抽样排查结果，失业、疾病、子女就学、伤残和家庭负担过重等，就是最实际、最迫切的现实救济需求。这些需求已经从基本的生活需求，向就业、就医和教育等领域发展。因此坚持救济需求的现实性原则，就必须坚持立体化综合性救助的方向。二是发展性。就是立足现实面向未来，针对发展趋势确定救济需求。例如，虽然农民生存的基本依托是土地，而且大多不存在土地缺乏问题。但随着我国经济社会的高速发展，随着城市化进程的加快，目前城市边缘的农村，就是将来的市区，所以对失地农民的安置和救助务必未雨绸缪。因此坚持救济需求的发展性原则，就必须加强救济需求的预见性。三是统一性。目前各类社会救助制度，针对生活需求的多，社会需求的少；输血型的多，造血型的少；现实需求的多，立足长远的少。这样的社会救助常常是满足了眼前急需，却起不到从根本上脱贫解困的作用。所以坚持救济需求的统一性原则，就必须既针对救济对象的现实需求，又针对救济对象的致贫原因，既立足现实，又面向长远，将现实性与发展性有机结合。
三、贫困标准
贫困标准的确定，也就是贫困对象的确定，是整个社会救济工作的前提。目前国际国内测定贫困线的方法有很多种，包括菜篮子法、食物能量法、收入比例法、恩格尔系数法和马丁数学模型法等。但分析全国各大城市，真正采取上述方法进行定量研究确定贫困线的做法几乎没有，相反大多采取定性估计的方式确定贫困线，并且各类贫困线，尤其是农村各类贫困线的标准普遍偏低。只要我们认真思考，就会发现出现这种情况并不意外。问题不在于我们没有能力、没有手段、没有资金去进行上述定量研究，而在于现实财政的承受能力有限，尤其是农村财政的承受能力薄弱。因此我们认为，确定贫困标准必须坚持需求与供给、合理与可行相统一的辨证原则。根据菜篮子、食物能量、收入比例和恩格尔系数等方法确定的贫困标准，只能被认为是贫困对象的需求标准或理论标准，而财政包括社会的实际承受能力，则是贫困对象的供给标准或可行标准。只有坚持需求与供给、合理与可行相统一的原则，才能使社会救助工作为整个社会所认可和接受，从而实现用最短的时间，完成社会救助工作“启动—发展—规范—科学”的历史过程。
四、救助观念
观念作为思想认识的体现，影响并最终决定行为。分析当前我国的社会救济工作，有几个观念需进一步加强。一是政治观念。不少人，包括一些民政工作者认为：社会救助就是筹集点资金，然后发发救济。节前年末准备点物品，然后搞搞慰问。其实社会救助工作在经济上，是一个建立在二次分配基础上的公平分配问题；在政治上，是一个尊重公民平等生存权力的社会公正问题。牵涉到社会稳定和社会和谐，是共产党“立党为公执政为民”的执政基础。所以这种单纯的经济主义观念，不是提高而是降低了民政工作的档次，不是加强而是削弱了民政部门的职能，必须加以纠正。二是责任观念。由于受传统“救济性”、“恩赐性”救助观念的影响，救助工作看关系、凭感情的现象依然存在。加之单单依靠民政部门一家，仍然缺乏有效的手段，缺乏充足的资金，导致一些民政工作者在工作上有畏难情绪，一定程度上影响了社会救助工作的效果。所以必须尽快完成社会救济观念从“恩赐性”向“责任性”的彻底转变。三是法制观念。《中华人民共和国宪法》明确规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业”。所以积极主动地做好社会救助工作，不仅是每一个民政工作者的义务，而且是每一个公民的义务。不仅是道德义务和工作义务，而且是法律义务。
五、变化趋势
根据“致贫原因”的分析，我们预测困难群体今后将大致呈五个变化趋势。第一，随着国民经济的持续、健康、快速发展，绝对就业岗位将大幅增加。但由于城镇化必然伴随着国民经济的快速发展而同步发展，因此绝对就业岗位的增加将被农村人口大量城镇化的因素所抵消，导致相对就业形势短时间内难以彻底改观。但即便如此，也必将导致农村困难群体的大幅减少。第二，随着经济的快速发展以及国民收入分配的日益合理化，总体国民收入必将同步增加，国民收入结构也将日趋合理。这必将导致农村和城市困难群体相对数量的大幅下降。第三，随着经济的快速发展和社会救助观念的日益更新，政府和社会实施社会救助的资金会日益雄厚，手段会日益增加，力度会日益加强。只要我们紧扣就业、教育等关键因素，采取有效措施开展工作，就一定能帮助相当一批困难群体脱贫致富。第四，随着社会主义市场经济体制的日益确立，传统的计划经济向市场经济转轨的阵痛也将日益消失，由于体制机制原因导致出现大批困难群体的情况将日益减少。第五，一些具体的而又带有普遍性的变化趋势必须引起高度重视。一是随着城镇化步伐的加快，失地农民的贫困化。如安徽省合肥市城（镇）困难群体中就有失地农民12836人，占城镇困难群体总数的13.48%。这是一个明显的趋势。二是随着老龄社会的来临，老年人的贫困化。如合肥城（镇）60岁以上贫困老人就有11485名，占城镇困难群体总数的12.06%。这也是一个明显的趋势。三是随着婚姻家庭观念的变化，单亲家庭的贫困化。如合肥城（镇）困难家庭中就有4016户单亲家庭，占城镇困难群体总户数的11.89%。这又是一个明显的趋势。
第四部分 对策建议
一、进一步理顺管理体制
针对条块分割、多头管理的实际情况，必须进一步理顺社会救助工作的领导体制，这是做好社会救助工作的组织保证。首先,社会救助工作作为一项综合性的系统工程，单靠民政和劳动部门的力量是远远不够的，各级政府都应当成立社会救助工作领导小组或协调委员会，并确立其权威和领导地位。一是要明确协调委员会的职能，确定重大事务上会制度。全局性的社会救助工作，如何分工负责，具体怎么做，都应由社会救助工作协调委员会集体会议决定后实施。二是社会救助工作协调委员会必须承担日常协调工作，确定日常协调会议制度，协调要及时、果断、有力。三是负责对社会救助工作的监督、考核和奖惩，要制订和完善各类监督、考核和奖惩制度。四是建议在民政部门设立协调委员会办公室，负责协调委员会的日常事务。其次,必须确立民政部门的职能地位。在社会救助工作协调委员会的统一领导下，民政部门对各项社会救助工作都必须知情，必须参与并负责业务指导和实施。要明确社会救助工作协调委员会办公室的职责，社会救助工作协调委员会应授权其处理已经决定的日常事务，以及监督和考核工作，充分发挥办公室的作用。第三,各级各有关部门必须以大局为重，克服本位主义。在工作中应自觉接受社会救助工作协调委员会的统一领导和协调，在业务上接受民政部门的指导，然后根据各自职责，认真完成份内工作。民政部提出的“一口上下”的运行机制，并不是权利一家独揽，也不是事务一家包办。“一口上下”的实质：就是统一指挥，统一行动，协调配合，各尽其责。杜绝各自为阵、各行其事。第四,必须根据上述原则和精神，结合各地实际，从有利工作角度出发，通过认真研究，拿出具体方案，全面理顺各级社会救助工作领导体制。
二、进一步抓好制度建设
制度建设是城乡社会救助体系建设的核心，也是根本措施和长效机制。第一是要建设公开、公平、公正的操作制度。要规范救助对象的确定程序，动员群众参与救助对象的确定过程，坚持公开操作。要公开贫困标准、救助标准和救助金额。救助资金必须明确职责，严格实行专户、专款、专人管理。特别要公开救助资金总的收支和使用情况，决不能让财政和社会提供的救急款、救命款出现非正常流向。要结合村务公开、居务公开和政务公开，逐步完善社会救助公示制度，使社会救助工作成为“阳光工程”。第二是要建设监督检查制度。要建立健全各项监督检查制度并严格执行。要动员纪检、政府、新闻、社会等各种力量，通过纪检监督、审计监督、群众监督和舆论监督，推动社会救助体系建设工作快速健康发展。在城市低保金发放过程中应遵循民主评议、登记造册、张榜公布、公开发放的程序。每年应集中一定时间举行低保金公开发放仪式，让全社会都能看到，切实感受到社会捐助资金在城市低保中发挥的作用。第三是要建设考核奖惩制度。要建立健全各类考核奖惩制度，要将社会救助列入政府目标考核，列入领导任期目标责任。要坚持原则严格要求，动真格奖勤罚懒，奖优罚劣。
三、进一步加强基层网络建设
根据国务院的总体要求，针对基层救助平台薄弱的现状，要把加强社会救助平台建设的重点放在基层社区和乡镇。要在基层成立必要的工作机构，配备必要的工作人员，解决必要的办公条件，充分发挥街道、社居委和乡、镇（村）的作用。借鉴全国一些先进地区的做法，建议第一，恢复乡镇(街道)民政办公室。第二，配齐配强乡镇(街道)民政工作人员。应根据街道、社居委和乡、镇（村）辖区人口比例和当地实际情况配备工作人员。原则确保每个街道、乡镇配备两名专职低保员。专职低保员可实行公开招聘，优胜劣汰，工资与工作表现挂钩，确保基层民政工作人员的工作积极性和工作质量。第三，落实基层工作运转经费。根据长沙、无锡等地的做法，建议街道、社居委低保员工资按城镇居民人均可支配收入实行，乡、镇（村）低保员按农民人均年收入的标准实行补助。建议市区由市财政和区财政按照1：1比例分摊，农村由市财政和县财政按照2：1比例分摊。以上可以选择一个典型地区做试点，待总结完善后再逐步推开。第四，建立社会救助工作监测信息网络。为确保社会救助工作规范化、制度化、公开化，还应完善社会救助工作的信息反馈和监督机制，建立专门的社会救助监测信息网络。
四、建立稳定和多元化的资金筹措机制
（一）建立健全财政投入机制
各级政府是社会救助工作的责任主体，必须逐步加大财政对社会救助工作的投入，并建立科学合理的财政投入机制。第一，对于经常性救助项目，财政应当确定一个相对合理的投入比例，实行刚性约束。建议参照困难群体总数占总人口的比例，来确定财政投入总数占总可用财力的比例。确定投入比例是比较科学合理的做法，横向看，保证一定的比例就保证了一定的投入总量；纵向看，保证一定的比例就保证了一定的增幅，保证了投入随着财政的增长而增长。第二，对于临时性救助项目，建议结合各类突发事件应急方案，及时安排。
建立健全财政投入机制，不仅要对财政投入的比例实行刚性约束，还要针对目前社会救助投入“重城市轻农村”的状况，以新农村建设为契机，逐步加大对农村社会救助的投入力度，完善投入结构。第一，进一步完善县、乡财政体制，逐步增强县、乡财政投入能力。第二，加大各级财政支持力度，在积极争取中央、省级财政支持的同时，市、县两级也要逐步加大对农村社会救助的投入。
建立健全财政投入机制，还必须合理确定各级财政分担制度。第一，调整现有的市、县财政投入分担比例，根据省、市级财政实力相对较强的状况，逐步加大省、市级财政的投入比重。第二，各地区的财力不同，财政对社会救助工作的投入能力也不同，因此财政分担比例不能实行“一刀切”。建议结合各地区实际，确定科学合理的分担比例。
（二）加强社会资金筹集
1、福利彩票
社会资金募集是社会救助资金来源的重要渠道，而社会福利彩票作为最规范、最经常化、最制度化的社会资金募集方式，其主导地位已日益显现。2003-2005年，中国福利彩票募集的公益金分别为67.2、79.2和144亿元，年均增幅高达46.39%，占同期社会救助总资金的比例也在逐年提高。因此福利彩票必将成为今后社会资金募集的最佳方式和发展趋势。建议从以下几方面加强社会福利彩票工作。第一，进一步加强对福利彩票事业的认识。必须看到福利彩票发行在社会救助工作中举足轻重的地位，把福彩事业提高到社会资金募集发展方向的高度来认识，下大决心、花大力气进一步抓好福利彩票事业。第二，加快提高福彩发行人员素质。一是加强现有从业人员职业道德和综合业务素质培训。二是加大人才的引进力度。应从人才市场、大专院校吸引一批高文化高素质的专业人才投身福彩事业，以带动全体从业人员整体素质的提高。第三，规范福彩事业管理。一是完善福利彩票的发行制度。提高福彩发行量，应走“逐步增加返回比例，以逐步刺激发行规模”良性循环的可持续发展之路，采取“薄利多销”的政策设计。决不能目光短浅，涸泽而渔。对发行过程中存在的一些问题，应有针对性地采取措施，以进一步规范发行工作，降低发行成本，扩大发行范围，增加发行金额。二是建立健全福彩资金的使用制度。建议对福彩基金采取财政预算式管理，完善财务管理审核机制，建立检查和奖惩制度，进一步提高资金使用效益。第四，进一步加强营销网络体系建设。要以零售终端网点建设为重点,科学规划彩票销售网点，提高网络质量和覆盖面。通过上述方式，不断推动社会福利彩票事业的发展。
2、社会捐助
社会捐助，是社会救助资金来源的辅助渠道。建议从以下几个方面加强社会捐助工作。一是建立齐抓共管的协作机制。社会捐助活动做为一项长期的社会工程。在运行过程中，应形成民政部门牵头组织，各有关部门积极参与，大力配合，各负其责的协作机制，使社会捐助活动呈现出一呼百应，齐抓共管，协同作战的良好态势。二是规范捐助资金的管理和运作。社会捐助资金主要是用于弥补城市低保资金的不足。社会捐助站应建立健全捐助资金收取总帐，各基层捐助点应设立明细帐，对捐助款物的分配发放进行专项登记造册。三是畅通社会捐助渠道。本着“因地制宜、方便群众、便于管理”的原则确定捐助站（点）的布局，并与建立“爱心超市”、“慈善超市”等捐助模式结合起来，完善街道（镇）、社区社会捐助网络。社会捐助站（点）要统一标示，并向社会公布地址、电话、银行帐号等，方便群众就近捐助。四是出台鼓励捐助的政策措施。制定慈善捐款的税收优惠政策，如免除慈善捐款的所得税等。鼓励各界人士捐资建立慈善基金，允许基金以企业或个人的名字命名。积极宣传捐助慈善事业的单位和个人，让他们的善举能得到社会的承认和褒扬。
五、建立城乡一体的社会救助制度
目前，随着经济和社会的发展，我国已到了城市支援农村，工业反哺农业的时期。工业反哺农业的政策重点，不是直接对农民进行收入补贴或对农产品价格进行补贴，而是指加大公共财政的支农力度，让公共服务更多地深入农业、惠及农民、覆盖农村。
（一）加大对农村困难群众救助工作的力度
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》指出，“有条件的地方要积极探索建立农村最低生活保障制度。”其中的“有条件”即是指财政的支付能力。从已经建立农村低保制度的地方看，财政状况是重要的因素，但不是绝对因素。一些财力不是十分雄厚的地方也建立起了农村低保制度，说明关键是财政支出结构的调整和财政支出重点的倾斜。分析我国农村的现状，一些地方已经具备了建立农村低保制度的物质基础和工作基础。因此，建议一些已具备建立农村低保制度条件的地方，加快建立步伐，积极探索建立低保制度。在起始阶段，补助标准不宜过高，应遵循高标准入围，低标准享受的原则。尚不具备建立农村低保制度条件的地方，对特殊困难群众要实行定期定量和临时救济相结合，切实保障困难群众的基本生活，积极做好向农村低保制度过渡准备。要适应城市发展需要，积极探索建立被征地农民社会救助制度。被征地农民社会保障资金，由政府、集体、个人多方筹资，实行专户管理。
（二）以农村经济社会的全面发展带动救助事业的发展
农村社会救助工作的根本解决不能单单依附于国家的支持、城市的带动，必须靠农村生产力的提高和经济社会的全面发展。应该扎实地推进社会主义新农村建设。一是以农民增收为核心，加快现代农业建设步伐和农村经济结构调整进程；二是继续促进农民向城市合理有序流动，依法维护进城务工农民的合法权益，为农民进城务工就业创造更多机会；三是通过机制创新，把城市的人才、科技引入农村，以优质的人力资源支持农村发展。
六、发挥中介机构作用
借鉴发达国家经验，社会救助工作必须动员全社会的力量共同参与。目前在社会救助工作当中，我们应当充分发挥社会中介机构包括经济实体的作用，进一步转变政府职能，将应由社会组织承担的社会管理和公共服务职能转移出去。一是努力探索社会救助工作市场化运作的方式和途径。把一些政府难以承担，或者需要花很高成本才能完成的工作交给社会机构和经济实体去运作。逐步形成政府主导，社会力量共同参与的社会救助工作格局。二是建立购买社会服务的公共财政体系。政府在每一财政年度设立专门的预算,并根据社会管理事务和社会服务需求的实际,通过招标的形式或委托的形式向中介机构购买服务。三是充分发挥中介机构的专业特长和人才优势，努力寻找中介机构和经济实体介入社会救助工作的最佳切入点。通过竞标或者谈判的形式，把一些资金的发放、救助对象的动态管理等工作，交给银行、保险及其他中介机构去完成。
七、积极推进社会救助法制化进程
社会救助越发展，越需要法律的规范和保障，这应当成为一条面向未来，长治久安和科学规范的国策。目前，我国社会救助法制建设整体来看，尚处于初步阶段。既缺乏统一的法律，许多工作也还没有专门的条例，更多地依靠部门的政策文件办事。推动社会救助在制度层面上从部门规章、专项条例向国家法律层次发展，必须尽快制定出台一部体系完备、内容完整、规范适当，具有可操作性且又兼顾长远的社会救助基本法律。根据十届全国人大的立法规划，民政部已经启动了《中华人民共和国社会救助法》的立法工作。这是一项具有历史性、开创性的工作，要动员各级各部门积极配合，集思广益，群策群力，把这一社会救助的“大法”制订好。同时，各地也要积极推动地方社会救助法规建设，逐步建立健全我国社会救助的法律法规体系。
| 
