福建省漳州市民政局  沈铜海

据统计资料显示：截止2005年底，全国已纳入五保供养的有328.5万人，年人均供养水平为989.7元，全国建有农村敬老院32572所，集中供养五保对象63.2万人，全国五保供养工作仍然处在较低的水平。根据漳州市农村五保调查资料显示，目前我市农村五保供养工作仍然面临困境，为此笔者针对漳州市农村五保供养问题做了一些调查和了解，并对加强农村五保供养工作进行了粗浅的探索，特别是在新的《农村五保供养工作条例》颁布实施之际，希望能起到抛砖引玉的作用。

一、五保供养制度的历史渊源

五保供养是我国农村一项传统社会救助工作。从1956年6月一届全国人大三次会议通过《高级农业生产合作社示范章程》提出建立这一制度起，迄今已有50年发展历程。50年来，五保供养工作依托农民集体，有力地保障了农村无劳动能力、无生活来源、无法定赡养、抚养、扶养义务人的老年人、残疾人和未成年人的基本生活。这就是现在五保制度的雏形。60年代农村五保供养工作处于萎缩阶段。70年代末期农村改革以来，集体经济受到冲击，进而影响了“以乡镇统筹，村提留为主”的五保供养制度的落实。

为了更好的落实农村五保供养工作，保障五保对象的基本生活权益，国务院于1994年1月颁布了《农村五保供养工作条例》，明确规定五保供养为农村集体福利事业，供养经费从村提留或者乡统筹费中列支后，五保供养工作得到了进一步加强，在当时特有的历史条件下，农村集体经济占据着主导地位，五保制度一直落实得较好。初步走上了制度化、规范化管理轨道。1997年，为了规范和发展农村敬老院，推动五保对象的集中供养，民政部还颁布了《农村敬老院管理暂行办法》。

2006年3月1日起，国务院新颁布的《农村五保供养工作条例》正式实施。新修订的《农村五保供养工作条例》重点修改了有关农村五保供养资金渠道的规定，明确今后五保供养资金在地方人民政府预算中安排，中央财政对财政困难地区的农村五保供养给予补助。这一规定将农村最困难的群众纳入了公共财政的保障范围，实现了五保供养从农民集体内部的互助共济体制，向国家财政供养为主的现代社会保障体制的历史性转变。农村最困难的群众纳入了财政供养，标志着我国农村五保供养制度实现了历史性变革，标志着农村五保工作的进一步规范。

二、漳州市农村五保供养的现状

漳州市现有13个县（市、区、开发区）、1650个行政村，除招商局漳州开发区外，其它各县（市、区）均有农村五保对象。全市共有五保对象11947人，其中集中供养718人，分散供养10829人。集中供养人均标准为1493元，分散供养人均标准2263元。在资金运行上，全市实行了“两个统一”，即统一资金筹措渠道，统一资金发放方式。对集中供养的五保户供养经费由县级专户直接拨到供养单位；对分散供养的五保户供养资金，由确定的金融机构实现社会化发放和按月足额发放，保障了资金的落实到位。近年来，漳州市的农村五保供养工作虽然取得了一定成绩。但从整体上看，仍然存在一些不足和问题，主要表现为以下几个方面：

1．符合五保条件的对象多

从漳州市各县（市、区）的调查的情况来看，全市符合五保条件的人数较多，达到11947人，其中集中供养人数718人，分散供养人数10829人，先纳入低保救助人数400人（详细资料见表一：漳州市五保对象保障情况）。呈现人数多、分布范围广而分散的特点。我们在调查中还发现，越是贫穷落后的地区，五保对象有呈现增多的趋势。如地处山区的贫困县平和县，五保对象就达到3154人之多，占全市五保对象总人数的26%。造成这种状况的机制大概是这样的：这些地区的姑娘嫁出去的多，外地姑娘嫁进来的少，个别地方即便外地姑娘嫁进来也容易因家境问题而外逃。从而导致很多人不能结婚，结不起婚，或者是近亲结婚，下一代人自身生活质量不高，无力供养上一代。当一些没有结婚的人年老时，当那些已经结婚但没有儿女或者儿女残疾的人变老时，自然就步入了五保对象的行列，成了民政的服务对象。

表一：漳州市五保对象保障情况（单位：人）

2．五保对象未能应保尽保

根据笔者在漳州各县（市、区）的调查，全市五保对象初步统计达到11947人，五保应保尽保率为95.25%，仍有4.75%的对象只能优先纳入农村最低生活保障体系，以解决其生活保障问题。各县（市、区）五保对象保障情况如（表一）所示，还有一部分符合条件的五保对象尽管生活困难却未能纳入五保保障。

3．五保供养标准差距较大

由于原《农村五保供养工作条例》第十条规定：“五保供养的实际标准，不应低于当地村民的一般生活水平”，有些地方所公布的保障标准是比较高的。但是，我们在调研时发现，各地的标准因地区经济发展水平、地方财政和集体经济状况的不同而各不相同，地区之间五保供养标准差异较大，集中供养与分散供养之间的标准也存在较大的差距。如东山县集中供养标准为2580元，而诏安、平和县则为1000元，相差1580元；芗城区分散供养标准为4200元，平和县则只有1000元，相差3200元。见漳州市各县（市、区）五保供养标准（表二）：据统计，2004年漳州市农村人均纯收入为4269元，而全市农村五保集中供养平均标准为1493元，分散供养平均标准为2263元，仍然处于较低供养水平。大部分五保老人靠最低生活保障金来维持全年的生活，普遍反映生活水平偏低。

表二：漳州市各县（市、区）五保供养标准（单位：元）

4．难以全面落实五保内容

新《农村五保供养工作条例》第九条规定农村五保供养包括下列供养内容：(一)供给粮油、副食品和生活用燃料；(二)供给服装、被褥等生活用品和零用钱；(三)提供符合基本居住条件的住房；(四)提供疾病治疗，对生活不能自理的给予照料；(五)办理丧葬事宜。农村五保供养对象未满16周岁或者已满16周岁仍在接受义务教育的，应当保障他们依法接受义务教育所需费用。“五保”的具体内容，简而言之就是“保吃、保穿、保住、保医、保葬”。然而，我们在调查中和对其它地市的了解，大部分除了“保葬”外，其他“四保”都不同程度地存在问题，在一些地区，五保实际上已经蜕变为两保（保吃、保葬）甚至一保（保吃）。就最基本的“保吃”、“保穿”而言，目前也普遍存在一些问题。一些得到分散供养的五保户，也只是食物勉强果腹，衣被勉强御寒，集中供养的五保户生活相对会好一点。不论集中供养还是分散供养的五保户，大多没有买新衣服的记忆，他们的衣服要么已经穿了十几年，要么就是外界捐赠的救灾衣服。

住房问题也是五保对象一个突出的问题，与保医问题并称“农村五保工作的两大难题”。由于五保户自身根本无能力也没有心思去改善自已的住房条件。所以，如果没有外部的关心、支持和推动，五保户的住房状况一般总是农村中最差的。我们在调查中发现，很多五保户的住房都是泥土结构，漏风漏雨是常事，更经不住自然灾害的考验。根据2005年受台风暴雨影响的倒房情况来看，漳州市倒房户中低保户达到150户，占9%；五保户有100户之多，占6%，单是龙海市就有40户，漳浦县达到50户。农村五保住房情况由此可见一斑。

保医内容是五保供养工作中最难落实的也是最为突出的问题，大部分医疗保障只停留在低标准的“补”的水平上，远远达不到“保”的要求。根据我们了解到的情况，无论集中供养还是分散供养，五保户的医疗需求都不能得到较好的保障，条件最好的乡镇，一年最多也只能给每个五保户报销几百元的医疗费用。或者有部分亲朋好友暂借或捐赠一部分，但比竟十分有限。这些钱对于年老体衰、营养不良的五保户们来说无异于杯水车薪。我们调查到的五保户都有不同程度的疾病，由于没钱治病，大多数五保老人只能是“小病拖、大病等”，小病拖成大病，大病拖到死亡。有些五保对象只能从本来就非常有限的生活费中硬挤出一部分，以便应急。在这种情况下，必然导致营养状况的进一步下降，从而增加患病的可能性，陷入恶性循环。另外，在年老体衰的五保老人中，有相当一部分生活自理能力较差，或者根本不能自理。集中供养的五保老人还可以由工作人员或其他院友提供一些力所能及的照护，许多散居的五保老人则根本得不到五保供养条例中所规定的待遇，生活非常不便，生活质量低下，在患病期间境况更为悲惨。

另外，从调查中发现，农�