湖北省武汉市民政局  陈昌毅

摘要：人口学学者依据世界城市发展的一般规律预测：目前中国正处于城市化的加速发展期，在21世纪的前二三十年里，中国将有近五亿的农村人口转化为城市人口。这也表明，城市流动人口的管理问题将是21世纪前期中国城市管理面临的一个长期的战略性课题。本文着重讨论了“城市生活无着的流浪乞讨人员”的范围界定、甄别与救助问题，城市生活无着的“流动人员”的救助问题。

关键词：流浪乞讨人员 流动人口 救助与甄别 制度设计

2003年6月，国务院《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（以下简称《救助管理办法》）和民政部《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理实施细则》（以下简称《救助管理办法实施细则》）公布实施以来，全国省会城市，经济比较发达的城市普遍出现流浪乞讨人员增多的情况，在实施救助管理工作中普遍感到甄别难、救助难、接送难等三难问题。这三个难题是救助制度设计的难题。我们所需要研究和讨论的问题是在这一制度框架下，如何确定救助对象的概念和协调社会救助体系的内部关系。

     一、我国的社会保障与社会救助体系

2004年9月7日，国务院新闻办公室发表《中国的社会保障状况和政策》白皮书，这是我国政府第一本专门阐述社会保障现状和社会保障政策的白皮书。中国的社会保障体系包括,养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险、社会福利、优抚安置、社会救助、住房保障、农村社会保障等。其中，社会福利、优抚安置、社会救助、农村社会保障等四个部分涉及民政部门的业务内容。白皮书的社会救助部分概述：中国政府从国家发展的实际出发，最大限度地对生活困难的城乡居民实行最低生活保障，对受灾群众进行救济，对城市流浪乞讨人员予以救助，提倡并鼓励开展各种社会互助活动。根据农村经济社会发展特点，国家在农村实行与城镇有别的社会保障办法。

《中国的社会保障状况和政策》白皮书，反映了我国建立的社会保障体系基本框架。从制度设计上讲，我国的社会保障体系基本保障了国民的衣、食、住、医、就业、劳动保护等基本生存权利。分析制度设计的逻辑关系，在这一制度框架下，我国应当没有“生活无着”的人员。所谓“城市生活无着的流浪乞讨人员”从何而来呢？由于我国的社会保障和社会救助制度实施是以户籍制度为操作平台建立起来的，于是，可以认为，“城市生活无着的流浪乞讨人员”主要是指离开了户籍所在地的流动人口，在非户籍所在地生活遇到困难，需要非户籍所在地政府予以临时救助的人。

二、城市生活无着的流浪乞讨人员与生活无着的流动人员

只要有人口流动的地方，不可避免地存在流动人口因各种原因使生活和经济来源遇到无助面临流浪乞讨的窘境。民政部部长李学举分析了流动人口中流浪乞讨人员产生的主要原因，“在市场经济与人口流动的社会格局下，还需要建立和完善对于城市生活无着的流浪乞讨人员的救助制度。特别是流动人口困难群众客观上无法得到农村临时性救助，也享受不到城市的低保待遇，新的救助制度正是适应了市场经济条件下人口流动对社会救助提出的新要求，弥补了城乡分割的救助体系的不足。”据武汉市救助管理站统计，2003年8月至2005年12月，实施救助13371人，其中成年人10044人，占75%。受救助的人员主要是务工不着的流动人员。

从武汉市实施救助管理的情况看，请求救助的原因大致可以分为如下几种情形：

一是到城市务工不着、寻亲访友不遇生活遇到临时性困难，面临乞讨的人员；

二是流动人口中因钱财被盗、被抢、被骗、丢失，生活遇到临时性困难，面临乞讨的人员；

三是因灾、因家庭经济困难，季节性到城市采取乞讨方式获取货币的人员；

四是因残疾被家庭遗弃，流浪乞讨的老人和儿童；

五是因年老、年幼、残疾以及精神障碍等原因离家迷失，流浪乞讨的人员；

六是少数被拐卖、拐骗逃脱，生活无着流浪乞讨的妇女和儿童；

七是被胁迫以乞讨方式为幕后操纵者敛财，而流浪乞讨的老人、儿童、残疾人；

八是专以乞讨为生财之道或者生活方式的流浪乞讨人员。

以上八种情形，除第八种情形不属于救助讨论的范围外，一至七种情形的人员，都是需要给予救助或者帮助的人员。

从乞讨产生的原因和救助工作实际救助的对象分类看，所谓的“城市生活无着的流浪乞讨人员”，主要是到城市务工不着、寻亲访友不遇；因灾、因生活贫困，到城市乞讨谋生的农民；因钱财被盗、被抢、被骗生活遇到临时性困难，“面临”流浪乞讨度日，需要政府予以救助的人员。

实施救助管理制度以来，实际实施救助的主要对象是流动到城市的暂时生活无着的“流动人员”，“流浪乞讨”人员只是“流动人员”中的极少数特殊情形。

三、甄别难与救助对象的界定问题

在实施《救助管理办法》和《救助管理办法实施细则》的救助管理工作中，甄别求助对象是依法实施救助必须解决的首要问题。各地普遍反映甄别“城市生活无着的流浪乞讨人员”成为难点。

（一）依法甄别与实施救助之难。现行的救助管理制度规定，城市生活无着的流浪乞讨人员是指:“因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日的人员。虽有流浪乞讨行为，但不具备前款规定情形的，不属于救助对象。”救助的内容包括如下五个方面：一是提供符合食品卫生要求的食物；二是提供符合基本条件的住处；三是对在站内突发急病的，及时送医院救治；四是帮助与其亲属或者所在单位联系；五是对没有交通费返回其住所地或者所在单位的，提供乘车凭证。

甄别请求救助的流浪乞讨人员（包括流动人员）是否同时符合救助的四个必备条件，甄别程序在制度设定上是对求助者陈述情况“假”的预设推定。

从求助者的请求来看，自述其确实面临或者正在流浪乞讨度日，急需救助机构予以基本的生活食品救助。针对求助者的这一请求而言，甄别程序是“残酷”又难以操作的程序设定。

法规是用来操作的，一般的行政法规均设定甄别程序和时限程序。甄别程序设计必须便于操作，对于“生活无着的人员”实施救助管理的行政法规，甄别程序与实施救助管理成为一对难解的矛盾。从实际操作层面来讲，在救助管理工作中，“甄别”是依法救助最困难的工作程序。救助的“甄别”制度设计一直困扰着救助管理工作，流浪乞讨人员主要来自贫困边远地区，通讯和信息交换设施相对落后，通过电话查询一般要打十余次，而且由于通讯成本比较高，往往没有回音。通过公安机关查询，短时间内，至少一天内，难以核实清楚求助人员所陈述情况的真实性。并且电话查询的结果，是否能够作为救助机构做出不予以救助的依据，值得斟酌，客观上浪费了救助管理资源。对于蓄意骗取救助资源的人，救助机构反而拿不出拒绝救助的合法证据。

求证求助者提供情况“真”或者“假”的证据获取，这是一个非“假”即“真”的逻辑互证关系。当证据的获取过程，是一个既费时又费钱且不确定的困难过程时，甄别也就没有实际意义，那么，救助机构必须履行救助职责。因此，只要求助者向救助管理站提出求助，不论是否“自身无力解决食宿，无亲友投靠”，是否享受“城市低保或者农村五保”，只要“正在”流浪乞讨度日，哪怕是“面临”流浪乞讨度日，作为人民政府设立的救助管理站没有理由“无情”拒绝他们提出的请求。

解决救助甄别难的问题，就是协调救助制度设定的甄别程序及其甄别时限与实施救助相关操作可行性问题。

行政行为必须符合行政合法和行政合理原则，从行政法规的操作层面考虑，求助者已经“生活无着”并“正在流浪乞讨度日”，甄别程序经操作实践检验证实，需要协调甄别程序与行政合理原则的关系。需要调整救助管理的甄别程序，建议修改甄别程序为求助人自举证备案程序。即求助人对请求救助事项所提供的情况真伪负责，承担骗取政府救助资源的法律责任。

（二）“城市生活无着的流浪乞讨人员”界定之难。贯彻施行《救助管理办法》的难点是如何依法界定救助对象。也就是在《救助管理办法实施细则》中如何准确界定“城市生活无着的流浪乞讨人员”。因为政府的经济资源是有限的，使政府有限的经济资源有效地发挥作用，救助管理制度设计采取了排除设限和归纳设限界定对象。

《救助管理办法》的第一条开宗明义表明了实施救助的目的、意义和对象，就是“为了对在城市生活无着的流浪、乞讨人员实行救助，保障其基本生活权益，完善社会救助制度。”

《救助管理办法实施细则》第二条将《救助管理办法》的第一条细化，“城市生活无着的流浪乞讨人员，是指因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日的人员。虽有流浪乞讨行为，但不具备前款规定情形的，不属于救助对象。”其含义是必须同时符合：因自身无力解决食宿；无亲友投靠；又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养；正在城市流浪乞讨度日等四个必备条件的，才属于救助对象。

《救助管理办法实施细则》第二条所定义的属于救助对象的“城市生活无着的流浪乞讨人员”，可以有如下多种理解：

其一，求助人“流动”到非户籍地城市，由于寻亲访友不遇、务工不着；或者因钱财被盗、被抢、被骗、丢失，其出现自身无力解决食宿，又无亲友投靠，生活遇到临时性困难，面临流浪乞讨或者正在城市流浪乞讨度日。由于家庭也贫困，又被户籍所在地的地方政府实施的社会救助体系所疏漏，不享受城市最低生活保障或者农村五保供养。此情形符合救助的四个必备条件，政府应当予以救助。

其二，求助人“流动”到非户籍地城市，由于寻亲访友不遇、务工不着；或者因钱财被盗、被抢、被骗、丢失，生活遇到临时性困难，出现自身无力解决食宿，又无亲友投靠。虽然家里有钱，但一时不能接济，面临流浪乞讨度日，如果救助机构不予以救助，将被迫流浪乞讨度日。求助人请求救助时，如实提供了家庭情况，又被证实其家庭经济状况高于享受城市最低生活保障或者农村五保供养水平，不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，满足不享受城市最低生活保障或者农村五保供养的条件。只需要求助人做出“乞讨行为”，其情形便符合救助的四个必备条件，政府应当予以救助。

《救助管理办法实施细则》第二条将“正在城市流浪乞讨度日”也作为一个条件提出来。我们应当理解为“面临”流浪乞讨度日。否则，有逼上梁山的意味。这是第一个救助悖论。

其三、求助人“流动”到非户籍地城市，由于寻亲访友不遇、务工不着；或者因钱财被盗、被抢、被骗、丢失，其出现自身无力解决食宿，又无亲友投靠，生活遇到临时性困难，面临流浪乞讨或者正在城市流浪乞讨度日。求助人请求救助时，如实提供了家庭情况，由于家庭也贫困，正在享受城市最低生活保障或者农村五保供养。又被证实正在享受城市最低生活保障或者农村五保供养。此情不符合救助的四个必备条件（由于正在享受城市最低生活保障或者农村五保供养），政府不应予以救助。

《救助管理办法实施细则》第二条第二款“虽有流浪乞讨行为，但不具备前款规定情形的，不属于救助对象。” 其含义是将正在享受城市最低生活保障或者农村五保供养的正在城市流浪乞讨度日的人员，排除在政府救助范围之外。也就是说，《救助管理办法实施细则》非直接允许“正在享受城市最低生活保障或者农村五保供养”的人员在城市以流浪乞讨人员存在，以流浪乞讨的方式度日，而且不予以救助。这是第二个救助悖论。

根据以上分析，我们有理由认为，“城市生活无着的流浪乞讨人员”所界定的四个基本条件，显然是不科学的。

《救助管理办法实施细则》已经实施近三年，各地在救助管理工作中积累了一些好的经验，创新了一些好的做法，有必要考虑修订《救助管理办法实施细则》的个别条款的表述。

四、改进城市生活无着流浪乞讨人员救助制度的思考

人口学学者依据世界城市发展的一般规律预测：目前中国正处于城市化的加速发展期，在21世纪的前二三十年里，中国将有近五亿的农村人口转化为城市人口。这也表明，城市流动人口的管理问题将是21世纪前期中国城市管理面临的一个长期的战略性课题。这必然对现有的户籍管理制度、劳动就业制度以及社会保障体系等带来剧烈的冲击，也将改变人们的生产和生活方式。重视流动人口问题，研究制定科学合理的改革措施，可以化不利因素为积极因素，构建和谐社会，极大地促进我国现代化事业的发展。

（一）流动人口的数量与流动方向。每年春运的信息可以基本确定我国流动人口的流动方向，即由农村向城市流动，由经济欠发展地区向经济发达地区流动。随着市场经济的发展，流动人口已经成为活跃市场经济的生力军。2002年，国家统计局根据2000年人口普查资料统计测算，全国流动人口为12107万人。从距离上看，以近距离的省内流动为主体。在全国12107万的流动人口中，省内流动的有7865万，占65%，跨省流动4242万人，占35%。说明流动人口是以近距离的省内流动为主。 从流动区域看，从经济欠发达地区向经济发达地区流动。在跨省流动的4242万人口中，从四川流出的占16.4%，从安徽流出的占10.2%，从湖南流出的占10.2%，从江西流出的占8.7%，从河南流出的占7.2%，从湖北流出的占6.6%，六省市流出人口占全国跨省流动人口的59.3%。从流入地区看，流入广东的占35.5%，流入浙江的占8.7%，流入上海的占7.4%，流入江苏的占6.0%，流入北京的占5.8%，流入福建的占5.1%，六省市流入人口占全国跨省流动人口的68.5%。从城乡流动看，主要是从乡村向城镇流动。全国12107万流动人口中，从城镇流出的3267万，占27.0%，从乡村流出8840万，占73.0%。流入城镇的9012万，占74.4%，流入乡村的3095万，占25.6%。即1.2亿的流动人口中，从乡村流出的有73%，流入城镇的有74%。

统计分析认为，随着我国改革开放步伐的加快、市场经济的进一步发展，流动人口的流向格局不会有大的变化，规模可能会持续增大。

（二）救助概念应与时俱进。“城市生活无着的流浪乞讨人员”是一个历史的概念，它是伴随着新中国成立，治理战争的创伤，荡涤旧中国遗留的污泥浊水，恢复经济和城市建设，改造或遣返流浪在城市的职业乞丐、散兵游勇、流氓小偷、骗子、妓女等各类寄生者以及流浪乞讨的灾、难民的概念。计划经济时期，劳动就业制度受计划经济体制严格控制，人口基本被固定在户口所在地，“城市生活无着的流浪乞讨人员”是指“无合法证件、无固定住所、无正当生活来源”的流浪乞讨人员。在社会主义市场经济条件下，在我国已经建立起来的社会保障及其社会救助制度体系框架下，流动人口的流动就业已经成为党和国家鼓励的基本政策，救助的概念也应当与时俱进。

我国的社会保障和社会救助制度实施，是由户籍所在地的地方基层人民政府组织落实，并且城市的社会保障和社会救助制度实施比农村健全，不应当存在“城市生活无着的流浪乞讨人员”。只有当人口出现流动的情况下，且与户籍所在地的政府之间信息沟通中断，可能出现生活无着。所以，我们应当将“城市生活无着的流浪乞讨人员”概念，调整为“城市生活无着的流动人员”。

面对全国1.2亿流动人口，相当于湖北省全省人口的2倍。显然，相对于流动人口的临时救助制度，民政部公布的《救助管理实施细则》所限定的救助对象，尚未将“生活无着的流动人口”纳入救助范围。而实际上，经济发达的省份，大城市存在大量的生活无着的流动人口救助的压力，任何一个有责任的地方政府，绝不会面对“生活无着的流动人口”坐视不管。例如，我市实施《救助管理办法》，研究具体操作问题，市政府明确提出“先救助、后甄别，依法救助、有情操作”原则。从2004年10月北京市民政局举办的全国部分城市信息交流会获悉的情况看，省会城市、经济比较发达的城市，与我市一样，并没有完全按民政部《救助管理办法实施细则》所限定的救助对象实施救助，而是适应城市管理的实际放宽了救助条件，将救助的重点转向服务流动人口。为城市生活无着的流动人口服务，提供临时性社会救助，已经成为维护城市社会秩序稳定、构建和谐社会的必然要求。

（二）城市流动人口临时性社会救助制度设计应与时俱进。城市生活无着的流动人员，应当是指在户籍所在地或者离开了户籍地的流动人口中，经济临时遇到困难，而自身暂时无力解决食宿，又无亲友投靠，正在或者面临流浪乞讨度日，需要由政府提供适当的临时性生活救助的所有中国公民。

近十几年来，城市农民工、外来工等流动人口已经逐渐成为城市生活中的一个不可或缺的群体，城市中的众多基础设施建设、城市中的众多制造业、服务业工作是由这个群体完成的。虽然他们在城市中并不居于核心地位，客观地说他们只是城市中的边缘群体；但是，毋庸置疑，城市农民工、流动人口的问题，意义却极为重大。它涉及当今经济能否持续增长和社会能否长治久安，未来中国社会能否持续发展的基本问题。

在制订城市社会保障体制时，应该考虑将城市农民工包括在内。尽管根据我国的劳动法，农民工应该享受医疗、失业等社会保障。但是在实践层面上，很多用人单位和雇工老板都只顾省事或多捞钱，拒不执行相应法规。甚至任意克扣、拖欠农民工的工钱问题仍然普遍存在。各级政府做了大量工作，采取了有力措施，但成效仍不尽人意。

在市场分配的体制中，政府应通过多次分配的途径，使得对于城市基础设施建设做出巨大贡献的农民工得到应有的补偿。这样，才能不断提高构建社会主义和谐社会的能力，不断增强社会主义的创造活力，妥善协调各方面的利益关系，推进社会管理体制创新，加强和改进新形势下的群众工作，维护社会的稳定。虽然调整以户籍制度为基础的社会保障和社会救助制度涉及十分复杂的运行管理机制，非短期可为，但是，城市政府应当可以通过最简单、最直接的临时性救助方式，帮助流动人口中出现的“自身无力解决食宿，无亲友投靠，面临流浪乞讨人员”解脱暂时的基本生活困境。如提供食宿，或者提供返家的路费等，暂渡难关。

迄今为止，各种社会保障体制改革的思路，基本上还是以户籍为基础的，对于流入城市农民工（流动人口）的社会保障基本上没有考虑到。我们面临的现实问题却是，离乡背井的外来民工，如果在城里遇到困境、没有工作、又得不到任何社会帮助，他们就会面临更大的困境。

从我国社会保障体系及其社会救助体系一致性考虑，我国的社会救助保障漏掉了流动人口群体。需要从社会发展的实际需要建立救助体系，充分考虑流动人口的救助与以户籍制度为操作平台所建立的救助体系之间衔接。因此，应当与时俱进地设计社会临时性救助制度，将1.2亿流动人口中出现生活无着的“流动人员”纳入临时性社会救助体系，而不仅仅限定在“城市生活无着的流浪乞讨人员”。

结束语

《救助管理办法》施行，废止了实施了50年的收容遣送制度，是我国临时性社会救助制度改革具有划时代意义的实践。《救助管理办法实施细则》对收容遣送制度的克服和矫枉过正，难免存在不尽人意之处。《救助管理办法实施细则》已经实施了近三年，以人为本的救助观念已经在各地的救助管理工作者的思想中树立起来，各地在救助管理工作中积累了一些好的经验，创新了一些好的做法，相继出台了地方性的救助管理文件，救助管理由对生活无着的“流浪乞讨人员”救助向生活无着的“流动人口”救助转变，推动着城市的流浪乞讨人员救助管理纳入流动人口管理范围，建立城市流动人口救助保障机制。