赵俭 刘玉新 韩春玲
随着国家对“三农”问题的重视，2004年开始，我省延续了千年的农业税被取消了，实现了“两免一补”，农民的负担减轻、收入增加，给广大农民带来了实惠，但农业税全免后，农村社会利益被再次调整，原来以国家出政策、村提留和乡统筹承担责任为主要方式的农村社会保障形式发生了根本改变，我省作为农业税全免的试点地区和经济欠发达、贫困人口较多的省份，逐步探索、建立更加完善的农村社会救助体系成为建设“和谐龙江”的重要任务。
一、农业税取消后，农村社会救助面临的新形势
农村社会救助有多重含义，它既要济贫，也要救灾，还应帮助农民应对家庭和个人生活中的突发事件。我省的农村社会救助体系，在广大农村建立了相对稳定的“三级所有、队为基础”的公社制度后，是由以人民公社为后盾的、配以合作医疗体系的生产大队和生产队来承当的。这样的救助体系就其所能提供的物质帮助与医疗保障而言虽然是低水平的，但却也是相当有效的。但是随着80年代家庭联产承包责任制的普遍实行和乡村基层政权组织的建立，原有的农村社会救助体系丧失了存在的基础。济贫改由政府来承担(在某种程度上它变成了“扶贫”)，常年救济的对象则基本缩小到“五保户”的范围(从取自农民的“三提五统”中列支)，而农民的医疗保障和他们个人或家庭的“应急”问题基本上不再列入救助的范围，改由他们自己解决。而90年代中期后大部分地区多数县、乡镇财政收入来源的枯竭、农民负担的加重与收入增长的缓慢，使农村社会救助情况进一步恶化，农民的归属感降低。农业税全免后，乡统筹、村提留的取消，给农村社会救助又带来了新的压力。
（一）农村社会救助政策体系建设滞后。现行农村社会救助的主要措施有五保供养、特困家庭救助、临时救济、灾害救助、最低生活保障等，各项救助政策在不同时期不同程度都发挥了各自的功用，但是由于各项政策出发点、目标、标准都有很大差别，并没有合成为一个完整统一的社会救助体系，各项制度既有重迭交叉，也有覆盖不全，导致资源浪费，政策效果不明显，不应保而保、应保却未保的现象时有发生，农村税费改革后，社会救助管理的主体、资金来源渠道、管理方式发生了不同程度的改变，但政策的滞后使国家对“三农”问题的重视程度与农村的社会救助工作现状、农村贫困群众的迫切需要产生了有较大差距。例如：农村税费改革后，取消了“三提五统”，改变了五保供养的资金来源，五保供养方式和供养主体也发生了变化，而目前执行的1994年制订的《农村五保供养工作条例》仍把五保供养定性为农村集体的福利事业已同农村税费改革发生政策冲突，虽然国家和省税费改革领导小组出台了《关于进一步加强五保供养工作的通知》，但由于国务院《五保供养条例》并没有废止，县、乡、村权责不清，各推各的理，目前政策法规的不明确成了五保供养进一步发展的制约因素，我省作为农业税试点省份，这个矛盾暴露得比较突出。《五保供养条例》失去了政策基础，已与农村税费改革发生了政策性冲突，已经不能作为五保供养的政策依据，反而成了五保供养进一步发展的制约因素。政策滞后是行政力弱化的具体表现，适时修改过时的政策，着眼于政策更新和政策补缺是政府的重要职责，因此根据变化了的形势进行政策调整已成燃眉之急。
（二）救助资源来源渠道变窄，救助能力降低。我国的农村社会救助制度产生于农业合作化时期，长期以来，实际上延续了原有计划经济体制的思路，农村集体经济就是农村社会救助的主要来源、责任主体。对于贫困家庭往往是由村在“两工一车”、农业税减免等政策上进行倾斜，对基本生活问题难以维持的由村里通过“村提留”帮助解决，实在解决不了的才由乡镇民政部门进行救济。改革开放以后，农村土地制度发生了重大变化，农村人口流动也日益加速，在很多地区，集体经济受到削弱，甚至解体。税费改革后，具有一定随意性的“三提五统”已经被取消，乡村干部动员资源的行为进一步规范，筹集闲置资源的能力也进一步下降。在此情况下，很多地区的乡村经济集体实际上已经丧失了举办集体福利事业的能力。乡镇由于农业税取消后，筹集资金能力下降，而税费改革转移支付资金中对农村社会救助所需资金除五保资金外，没有明确资金来源渠道，导致救助资金来源匮乏，使农村社会救资金严重不足，筹资方式混乱。目前，中央直接的投入仅有救灾补助资金，包括倒房重建、口粮救济、紧急转移安置以及衣被和治病补助在内的救灾资金预算远远满足不了实际需要。各种扶贫贷款、中央和地方财政投入，以及世界银行和其它国际组织的农村发展战略也把重点放在加大对农村水利、交通基础设施的建设，增加教育投入、卫生投入上。长期以来，由于农村社会救济资金不足、来源有限，而救灾款相对资金充足、来源渠道通畅，因此，向上级多报灾情人数、争取更多的救灾款拨付，成为大部分地区筹措农村社会救济资金的主要方式。其实，救灾与扶贫常常可以统一起来。在灾情面前，没有任何储蓄的特困户、贫困户最需要救助，往往一次受灾会导致贫困户和特困户几年翻不过身来。救灾资金既可以用于农村灾后的应急救助，也应该用于灾后较长一段时间的社会救济工作。但是，由于资金的来源渠道不同，救灾制度规定打酱油的钱不可以打醋，救灾的资金不能挪作它用，这导致争取救济资金的良好愿望与虚报受灾面积和人数的错误手段相结合。在错误手段下，良好的愿望被扭曲，利用每年的报灾时机套取救灾款补救济缺口的现象在各地时有发生。尤其是农业税全免后，基层对于按规定应由地方承担的救济资金的筹措能力进一步降低，对贫困群众实施救助的水平有所下降。
（三）管理服务水平降低。农村税费改革后，乡镇和村组撤并，乡镇、村的管理幅度大大扩展，村组干部人数减少，时间和精力上也有顾及不到的地方，贫困户、五保户的生活照料、安排、检查均出现了一些问题。对完全或基本丧失生活自理能力的特困户、五保老人的日常照料不够、责任不到位，从而产生种种不便。仅仅能维持吃饭财政的地方政府投入十分困难，许多农村敬老院老化严重，敬老院建设和改造进展缓慢，集中供养的硬件设施跟不上发展的需要，导致管理服务水平减低。
二、农村社会救助问题产生的症结与分析
（一）城乡救助资源配置差别过大，对农村社会救助的投入与国家对“三农”问题的重视程度不符。我国是一个农业大国，农业人口占了全国人口的75%。近些年来，在我国以城市低保、养老保险等形式为主的城市社会保障制度发展的比较成熟，发挥了重要作用。但作为占全国人口比重绝对多数的农村与城市完全不同，社会化组织程度非常低，目前只能靠天吃饭，经济相当脆弱，有组织地抵御社会和自然风险的能力非常低，目前国家对农村社会救助的投入主要是救灾款和五保转移支付资金，从2004年开始新增了大病救助资金。长期以来，农民主要是靠土地、子女或者自我积累为自己提供保障，这种保障方式实际上存在着很大的风险及不确定性，其最终结果往往是没有保障，这种城乡社会保障的巨大差别体现出社会的不公平，导致农民缺乏社会归属感和生存安全感。中国农村人口占主要比重的格局将会维持很长一个历史时期，城乡二元结构的矛盾也不会在短时期内完全解决，因此农村的稳定和健康发展决定了国家整体前进的步伐，只有城市和少数发达农村的繁荣和发展，那么我国的小康社会将是残缺的、不完整的，和谐社会无从谈起，因此农村社会保障制度的进一步完善已成为建设和谐社会迫切需要。
（二）农村养老保险、新型合作医疗未全面推开，农村社会救助压力过大。目前，在农村，绝大部分老人仍主要依靠子女赡养，这种单一的赡养方式，使农村老年人老有所养比城里人更为艰难。他们年轻时拼命挣钱，许多农民一生的目标就是省吃俭用攒钱，给儿子盖房子、娶媳妇，到他们年老体弱时，却没有任何经济来源，生活只能依赖子女，完全受制于子女，没有其他出路，还处于一种非常原始的没有组织的保障形式阶段。农民一生往往都是从事较重的体力劳动，年老一般体弱多病，晚年丧失劳动能力后，子女赡养存在着许多不确定因素，尤其是大量青壮年农民进入城市后，农村老弱人群的基本保障问题更加突出。前几年我省也开展过农民养老保险，但由于宣传、制度和执行过程中的诸多问题，使农民对这项政策非常失望。养老、看病是每个农民最为关心的人生大事，农民养老、看病问题得不到解决也成了导致其基本生活无法保障的重要因素，因此我省的农村养老、看病问题成为农村社会保障体系最为缺失的一环，给农村社会救助工作带来了较大压力。在调查中，发现有一个70多岁的梁老汉，3个子女中，除1个痴呆完全没有供养能力外，其余2个子女生活也非常拮据，在梁老汉大病了几场后，子女再也掏不出钱来，粱老汉的吃饭、看病成了问题，到镇民政软磨硬泡要救济成了粱老汉最大的希望，偌大年纪的老人经常啼泪横流，感叹自己年轻时“汗珠子摔八瓣”养育子女，到头来指望不上，即使起诉子女，不但亲情不在，子女的确也没钱，起诉的意义也不大，觉得如果自己也象城里人一样在年轻时缴两个钱，养老看病就有个保障该多好，象粱老汉这样的不在少数，如果农民的养老和医疗问题都压在民政农村社会救助上，农村社会救助工作难承其重，很难让群众满意，因此尽快全面推开农村养老保险和新型合作医疗制度迫在眉睫。
（三）农村社会救助政策需要进一步统筹调整。目前，农村社会救助政策主要有：五保供养、特困户救助、临时救济、灾害救助、最低生活保障和扶贫政策等，各项政策可以说都发挥了各自的功用，起到了积极的作用，但农村税费改革后，作为农村社会救助来说，农村各方利益的调整，使责任主体、资金来源产生了变化，以往政策的一些弊端逐渐显现，救助对象的界定、救助标准确定的不科学性和救助政策的重复交叉都促使农村社会救助政策应借助农业税全免的东风进行通盘考虑，重新进行调整。
例如：特困户与五保户政策之间存在覆盖现象。特困户救济对象，是年收入低于627元以下的贫困农民，五保政策的对象标准没有收入界限，是依照无法定抚养人、无劳动能力和无生活来源这三个条件界定的。而在农村个体经济恢复之后，由于鳏寡者都分有土地，有生活来源，个体劳动也不像集体劳动那样可通过比较评估劳动能力的有无和大小，因此甄别五保户的另外两个条件都被模糊化为鳏寡老人的年龄指标。即到了一定年龄就可视为丧失劳动能力，缺乏生活来源。一般来说，鳏寡老人享受五保待遇的年龄被确定为男性60岁，女性55岁甚至50岁。以年龄界限作为鳏寡老人享有某种社会保障待遇的标准，是一种典型的老人福利的传统政策。它以鳏寡老人这一特殊人群为目标，排斥非鳏寡老人，不到年龄不能享受。据粗略调查估计，目前有30%左右的农村五保户有劳动能力，15-17%的五保户既丧失劳动能力、又丧失生活能力，居于两类之间的，是丧失劳动能力、但没有丧失生活能力的五保户，估计占到53-55%。对于劳动能力处于高端、中端、低端的五保户统统采取同等标准、一律扶助的政策，自然会出现高端者获得中等或者中上生活水平，低端者连最低生活都难以维持，中端者可维持下等生活水平。并且，有的地方还出现“政策搭车”现象，把特困户、困难户等都挤到五保户中来，有的只因为是“双女户”也给予救助。尽管由于农村税费改革给五保供养制度带来较大的冲击，但相比于特困户救济制度，其政策更为宽松，资金相对充足，而作为不救不活的、生活更为贫困的特困户救济情况却相差很多。
在对农村贫困家庭生活救助上，目前主要实施两项救助制度：农村特困家庭救助和农村低保。1994年，民政部决定在农村初步建立起与经济发展水平相适应的层次不同、标准有别的最低生活保障制度。2003年初，全国农村最低生活保障制度波及全国的2037个县、市、区，纳入农村最低生活保障的人数为406万人。但所纳入对象的人数在各个地方极不平衡，有的县才几十个人，所以虽有制度之名，实际上在相当多的地方并无制度之实。针对农村最低生活保障制度的缺陷，民政部调整了农村最低生活保障政策。2003年4月，民政部要求中西部没有条件的地方不再实行有名无实的最低生活保障制度，实行农村特困户救助制度，只在沿海发达地区和大城市郊区继续实行最低生活保障制度。我市也开展过实施农村低保制度的调研工作，本人认为实行农村特困家庭救助制度更加适合我省的实际情况：
第一，农村特困家庭救助制度比农村低保制度更适合我国国情。一是无论城市低保还是农村低保，低保制度在取得一定成绩的同时，不可否认存在着很大的问题：确定低保发放补差标准的依据是收入，但是目前在我国信用体制远远不够健全的前提下，准确核实收入是天大的难题，这不止是我国，在世界上也是难题，而低保制度建立在无法准确核实的基础上，给基层干部在实际操作带来巨大的难度，干群关系非常紧张；二是低保制度要求只单纯计算收入，与贫困群众的实际生活需要相去甚远，造成救助对象确定上的偏差。例如对于农村来说，土地往往是贫困农民最大的收入来源，但我省的土地使用权是以原来生产队的小队为单位分配的，通俗地讲就是按队型分地。也就是说，即使在同一个村不同小队生活的人，拥有土地的数量也是不均等的，何况在一个乡镇、一个县？差别更大，如果实行农村低保，最低是以县为单位确定低保标准的，那么因土地带来的收益甚至会让人均土地较多的整个村或整个乡镇没有一个农村低保户，而土地特少的整个村的人都有可能变成低保户，是非常不符合实际情况的。
第二，农村特困家庭救助制度对贫困人口确定的标准具体化，易于确认。以627元的贫困线或固定的低保线来确定各地的贫困人口，实际上很难按照这一标准来准确确定民政救济人口，农村特困家庭救助制度是按照“不救不活”的标准来确定的贫困人口，比较符合中国地域辽阔、各地发展程度极不均衡的实际。达到标准的主要是三类人：一是从严格意义上不能达到“五保”条件但生活极为困难的鳏寡孤独人员；二是丧失劳动能力的重残家庭；三是患有大病而又缺乏自救能力的困难家庭。这三类人员客观上比较容易确定，没有争议，有着明确的标准，易于操作，人们在心理上容易接受，矛盾小。对农村特困户实行定期定量救济，即按照每月给以一定数额的资金或实物的标准，定期发放救济物资。这样的规定，比较适合经济上还不太发达地区，可以比较规范地以较低的标准对所有急需政府救济的特困户给以规范的救助。这一制度与城市的最低生活保障制度是有明显区别的，它没有确定明确的最低生活保障线，不计算工资或者收入，又不实行差额救助，也不一定要按月发放，对于农村社会救助对象来说，救助效率较高的不是资金，而是物资，因此这样的制度便于普及，也便于操作，彻底纠正了对农村特困人口救助具有较大随意性的传统办法。
（四）各种保障体系之间衔接不紧密。农村社会保障体系主要包括养老保险制度、新型农村合作医疗制度、农村社会救助制度等，由于各种保障体系间缺乏沟通，导致各项保障政策之间存在着各自为政的问题，影响了政策的社会效益。如新型农村医疗合作制度和农村特困群众医疗救助工作之间就存在着无法衔接的问题，新型合作医疗制度设计中没有充分考虑贫困人群的特定需要，使贫困群体很难享受到这项制度带来的好处。以我市宝清县为例，2004年开始实施农村医疗救助，共支付参合资金41，355元，用于帮助贫困户2757户参加农村新型合作医疗，当年有24人获得农村新型合作医疗报销补偿金，占参合特困人数的0.87%，比全县参合报销人数比例低一半还多，获得医疗补偿金在1.5万元左右，占国家、地方财政、个人（民政医疗救助资金）投入资金的15.5%，占民政投入资金的36%。由此可见，农村特困群众通过参合获得医疗补偿的效果甚微。主要原因一是农村合作医疗补偿起付线偏高，补偿标准偏低。从农村特困群众报销人数和金额上不难看出，受家庭经济条件的制约，大部分贫困户仍然是小病挺一挺，大病无钱治，因为他们连300元都拿不出来（补偿起付线为301元），这个门槛对于大多数贫困户来说太高了。就是暂时筹借到了，报销比例过低，大部分的医疗费还得个人承担，以1名参合特困群众治病医疗费3000元为例，按照农村合作医疗报销办法计算可报销840元（300×0＋1000×20%＋1000×30%＋1000×40%），几千元甚至上万元的费用，贫困家庭往往是望洋兴叹，使农村合作医疗成了给能看得起病的群众缓解压力的途径，将看不起病的特困家庭还是挡在了门外。由于农村合作医疗起付线过高，导致真正困难的弱势群体得不到救助，一些比较富裕的农村居民反而得到了补偿，出现了帮富不帮穷的结果。长此以往，将会对农村合作医疗政策和制度本身的运行及政府在老百姓中的形象造成不应有的伤害。二是卫生部门和民政部门在某些政策概念和范围上存在分歧。例如卫生部门对户的认定依据是户口簿，凡在一个户口簿上的所有成员都视为一户，不论其是否已成家单过，民政部门认为应以共同生活家庭成员作为认定户的依据，原因是民政部门在界定贫困家庭是以共同生活家庭成员的收入情况及独立生活子女赡养情况来判断的，导致两个政策体系间存在无法衔接的尴尬。
（五）农村社会救助管理手段薄弱，无法保障政策的及时有效落实。农业税全免后，为了减轻乡镇财政压力，已取消了乡镇民政办公室编制，基本上每个乡镇只保留一个民政助理来承担整个乡镇的社会救助工作。一个民政助理，至少要面对二、三万人，特别是合乡并镇的大乡镇，民政助理的精力是难以应付的，超负荷运转使基层民政干部忙了这头顾不了那头，致使许多问题处于“大概、也许”。尤其是能提高工作效率的微机以及简单的交通工具和通讯工具绝大多数乡镇都没有配备，就连最基本的差旅费都无法报销。而其他部门如乡镇经管、计划生育等部门大多数已经由其本系统上级部门直接给配备了微机，民政助理只能临时借用这些部门的微机，导致应微机信息化管理的乡镇贫困家庭、受灾家庭等农村社会救助信息还处在民政助理原始的手工操作阶段，效率低下。在农村社会救助工作的操作层面，如何解决有机构主事，有人做事，有钱办事的问题，是各地的共同难点。基层一致反映，越来越重的城市社会救助工作，已经使民政部门疲于奔命，力不从心，再加上面广量大的农村社会救助工作，更不知如何应对。如何解决农村税费全免后农村社会救助运作中的人、财、机构问题，基层在自身不懈努力的同时，急需国家从宏观政策上提出原则要求，最好有可操作的明确规定。否则，将影响各项政策的有效落实和推进。
三、政策建议：
农业税全免，给广大农民带来了实惠，虽然给农村社会救助工作带来了压力，但也带来了机遇，应抓住历史机遇使农民最为关心的救助工作迈上新的台阶。
（一）及时修订救助政策，确保有法可依。社会政策是一个广义概念，它是关于社会发展的法律、法规和政策的统称。政策是党的生命，是各项工作的灵魂。政策设计与制定是我国农村社会救助制度建设的核心任务。体系建设归根结底，就是要以管用的政策来解决社会救助工作的各类问题。政策源于实践又施用于实践，管用的政策首先是贴合实践的政策，因此建议在政策制订时应加强调研，一是多听取专家学者的意见和建议，从理论高度以发展眼光看社会救助工作；二是多听听群众的心声，了解弱势群体的实际需要与政策间的差距；三是探知基层在落实政策过程中的苦衷，减少政策损耗。
政策更新思路有两条：一是在旧政策基础上进行修订，对不符合新形势需要的过时的部分进行更新；二是废止旧政策，对社会救助工作通盘考虑，全面进行规范化、法律化管理，制定《农村社会救助管理条例》。就目前的情况分析，现行的许多救助政策源于计划经济时期，其后对政策的修修补补使政策缺乏连贯性，应将现行的五保、临时救济、特困救济、灾害救济、医疗救助等项政策进行整合，统一进行谋划，使各项政策衔接紧密，环环相扣，便于基层实践操作。
（二）加强基层救助机构建设，解决有人办事的问题。确保一定的机构和人员是开展好农村社会救助工作的基础。农业税全免后，乡镇政府的功能已从管理向服务转型，而社会救助工作无疑是老百姓最需要的服务之一，在乡镇精简合并过程中，应加强农村社会救助机构的建设。由于机构和人员精简，乡镇出现了大量的闲置人员，但政府却承担了这些人员的工资和福利，发挥好这些人的作用，特别是一些精简教师的作用，使其从事社会救助工作，是解决农村社会救助工作人员不足的比较可行的办法。
（三）整合救助资源，解决有钱办事的问题。农村社会救助作为社会保障体系建设重要的一环，它的本质不是集体福利，而是对特定对象的社会保障，是一种社会保障行为，因此国家公共财政应承担起公共管理和社会公益事业的责任。资金筹措难一直是制约农村社会救助水平的瓶颈问题，目前，中央财政直接投入农村社会救助的资金主要是救灾资金、医疗救助资金、五保转移支付资金，各级政府投入的有五保户供养资金、农村敬老院资金、特困户补助资金、农村低保资金、临时性救济金等，尤其是需求量最大的特困户救助资金由地方政府负责压力太大。由于农业税和“两工一车”取消后，地方政府的筹措和协调能力大大下降，农村社会救助资金缺口将越来越大，而且往往是越贫困的地方资金压力越大，救助资金的分散和来源渠道的不确定性往往使农村社会救助政策流于形式。国家对“三农”问题的重视程度应同对老百姓比较关注的农村社会保障投入相称，增强农民生存的安全感，一是应尽快完善中央财政在经济领域的“渐退制”和对社会救助领域的“渐入制”，加大对农村社会救助的资金投入。明确各级政府在资金投入上的来源渠道和匹配比例，根据实际情况落实责任，增强刚性约束，确保农村社会救助政策与资金的协调落实；二是民政部门加强自我调控。应将福利公益金向农村社会救助工作倾斜，“星光计划”资金向农村延伸，解决农村贫困人口急需的农村敬老院维修、改造等项资金。三是应整合政出多门的救助资金，减少浪费，发挥资金合理配置效益，将各类资金按照其目的、用途、下拨程序、拨付方式等各项指标进行整理，逐项探讨整合的可能性，例如可以探讨对救灾资金与特困户救助资金进行整合，因为在灾民救助工作中往往是特困户和五保户是最困难的群体，一次受灾会导致多年的救济，这样做既符合救灾救济政策，也可以解决交叉救助、时效性差、资金不足等问题。只有解决了资金问题，农村的社会救助政策才能落到实处。
(作者单位：黑龙江省双鸭山市民政局) | 
