咸阳市老龄工作委员会办公室
《中国的社会保障状况和政策白皮书》指出，我国已进入老龄社会，老龄化速度在逐步加快，老年人口比重在不断加大。关注老年人、特别是农村特困老年人的生存状况，探索研究目前经济发展水平下的农村特困老年人的救助问题，是各级政府老龄工作的重点。为此，最近我们在泾阳县和彬县进行了专题调研，结合全市第五次人口普查相关数据，基本掌握了我市农村特困老人群体的生存状况，并就这一群体救助中的问题进行了思考，提出了一些对策。
一、农村特困老年人的界定及其群体现状
农村特困老年人是指生活在当地特困线以下的60岁以上的老年人，他们是弱势群体中的弱势群体。由于我市农村经济发展水平、人均可支配收入差距较大，加之致困原因等个体上的差异，对农村特困老年人很难界定一个具体标准。从调研中掌握的情况看，就维持老年人基本生存所需而言，可大体界定：居住在泾阳等南部平原县（市、区）的农村老年人，年可支配收入在625元以下；居住在彬县等北部山区县的农村老年人，年可支配收入在500元以下，即可纳入农村特困老年人群体。
这次调查，通过对我市农村28万人口中的2.7万老年人的抽样分析，同乡村干部座谈和入户走访，基本掌握了我市农村特困老人群体的基本状况。
1、特困老人比例高。我市农村总人口378万人，其中60岁以上老人约38万，特困老人高达8.98%，这些老人93.17%集中在60---79岁年龄段。调查显示，越是贫困地区，特困老年人的比例越高。泾阳县龙泉乡地处渭北旱腰带，当地群众生活整体较为贫困，特困老人的比例高达30%以上。
2、自身救助能力低。特困老人除年龄、身体等因素制约外，由于受历史烙印和传统观念的影响，文化程度普遍低下。据统计，我市农村老人文盲占58.8%，小学占29.4%；初、高中以上只占9.2%。其中特困老人文化程度更低，普遍缺乏自我保障意识。由于自身的生存条件所限，农村特困老人普遍没有谋生之道，不可能为自己存钱养老，也无力为自己存钱养老，步入老年后，主要靠亲朋接济和社会救助。
3、“空巢”家庭和孤寡特困老人多。调查发现，由于多种原因，现在农村三世、四世同堂很难寻觅。抽样数据反映，我市农村有近六万户的独居老人，而特困老人90%以上处于独居状况。泾阳县四罗沟村89岁的特困老人马云芳，膝下四个儿子，老伴和三个儿子相继去世，与她生活在一起的大孙子外出打工三年未回，也没有寄钱给老人，老人长期一人靠向儿子要点粮和亲邻的施舍过日子。
4、维系生存的收入来源不稳定。调查显示，农村特困老年人中纳入五保供养的占4.35%，享受其他社会救济的占17.63%，无任何社会救济的占76%。其生活来源绝大部分靠子女帮助或亲属接济。除五保老人的生活来源比较稳定外，其他特困老人的生活来源极不稳定，稍有变故，维系生存的链条极有可能中断。龙泉乡王淑霞老人的老伴去世后，与患有精神病的儿子相依为命，原来按月领取的志愿军定补金没有了，还欠下了一些债务。目前仅靠几亩旱地和一只奶羊维持，生活特别艰难。
综合分析以上情况可以看出，我市农村老年人特困面大，特困程度严重。致困的原因是多方面的，但主要是因病致困、无法定赡养人或法定赡养人无力赡养。由于老年群体的特殊性，80%以上的特困老人需要社会的救助。
二、农村特困老年人救助工作中存在的问题及难点
改革开放以来，随着我市社会经济的持续发展，社会保障体系逐步建立和完善，弱势群体、特别是农村特困老年人的生活状况明显改善。但是与沿海等发达地区相比，我市仍处于欠发达地区，面对人口老龄化的严峻挑战，社会救助需求与社会救助能力的不平衡比较突出，反映在对农村特困老年人的救助上尤为明显，主要的问题和难点是：
1、社会救助政策体系覆盖面偏小。由于农村社会救助起步晚，发展也相对缓慢，与城市相比，在救助内容、救助标准、救助对象的覆盖、救助资金的投入、救助管理水平等方面，还有很大差距。从我市来看，农村低保、医疗救助正在酝酿启动，其他专项救助远未形成制度，农村特困救助在某种程度上仅限于“三无户”和“五保户”。这次调查的彬县和泾阳县，目前纳入“五保”供养的仅为260人，约占两县特困老年人的5%，加上其它临时性社会救助，也只占到特困老年人的20%左右，除此之外的80%特困老人得不到可靠的救助。根据掌握的情况，即将启动的农村低保和医疗救助，也只能解决一部分特困家庭的生活和看病难问题，暂时还惠及不到绝大多数的农村特困老年群体。
2、社会对农村特困老年人的救助层次较低。由于政府救助资金的限制，目前我市农村“五保”大部分采取分散供养模式，且标准较低，只能保障特困老人的最低生活所需，其他需求（如看病）则无法保障。作为较高层次供养模式的农村敬老院，目前在我市还不普及。彬县对“五保”老人全部采取分散供养，“五保”老人除了领取规定数额的救济金外，其他需求处于孤独无助的境地。泾阳县也仅对10%的“五保”老人实行集中供养，他们最担心这些集中供养的老人患病，如有一人患大病，医疗费用都将难以解决。这次调研中发现，由于财政转移支付资金相对稳定与特困老年人数量变化、生活物资市场价格变化的不适应性，使救助的特困老年人的供养质量下降。而对“五保”范围外特困老人的救助，目前均处于临时、救急的层次上。泾阳县实行老年人大病医疗救助，每年的资金缺口都在60%以上。该县云阳镇聂淑贤老人得了脑瘫，花去上万元，而领取的救助只有800元，背上了沉重的债务负担。即使实行农村低保和医疗救助后，每月30元的低保金和极其有限的医疗救助金，对于年老多病的特困老人来说犹如杯水车薪，解决不了根本问题。
3、社会对农村特困老年人救助的整体性、协调性还不高。目前在农村救助法规建设方面，全国性的只有一部《五保供养条例》，其他大多属部门或地方性文件，尚未形成一个农村社会救助工作系统的法规政策，致使社会救助的强制性、整体性、协调性差。在农村，对于子女不赡养老人的问题，乡镇政府和村委会往往显得束手无策。在一些地方和部门，对特困老年人的救助政策不落实的现象时有发生，专项社会救助政策向特困老年人倾斜还不够。新闻媒体对农村特困老人的关注度还不高，社会力量参与救助特困老人的氛围不够浓，群众性团体在救助工作中的优势不明显。从调查的两县看，还没有发现企业出资救助或认养特困老人的善举，面向农村特困老人群体的志愿者服务也尚未开展，目前农村特困老人的救助仅限于民政部门。
三、对农村特困老年人救助的思考和对策
面对农村特困老年人群体救助中的问题和困难，笔者在调研中听取了基层救助工作人员和救助对象的意见和建议，并对一些深层次的问题进行了思考，根据我市经济社会发展水平和农村特困老年人的状况，对实施救助工作提出以下建议和对策：
1、运用道德和法律的武器，维护特困老年人的合法权利。要依据《宪法》确定的原则，全面贯彻执行《老年人权益保护法》、《陕西省实施〈老年人权益保护法〉办法》及市政府6号令，增强全社会的法律意识和老年人自身的维权意识，落实好保障老年人合法权益的各项政策、法规和制度，严厉惩处侵犯老年人合法权益的不法行为，特别是遗弃、虐待、不赡养老人的行为。市（县、区）老龄工作机构应协调司法等部门，设立面向老年人的法律服务、援助联络机构，为老年人、尤其是农村特困老年人维权提供法律援助。没有建立老年人协会的乡村，应尽快建立这一群众性组织，发挥其自治、自管、自助作用。根据我市农村生产经营模式主要以家庭为主、养老模式以居家为主、子女不赡养致困的老年人占很大比例的实际，应大力弘扬中华民族尊老、敬老、养老的传统美德，运用道德和法律的双重准绳约束年轻人，主动承担起赡养义务。
2、整合社会救助资源，实行向特困老年人倾斜的救助政策。农村特困老年人作为社会弱势群体中的最弱群体，属于社会救助的重点对象，各级政府应予特别关注，利用现有的救助资源，加大对农村特困老年人的救助力度。针对老年人因病致困、返困的现状，应在政策上采取倾斜的医疗救助措施，比如：农村实行合作医疗和大病医疗救助后，在资金上应优先保证特困老年人的医疗救助；享受定量补助的对象为特困老年人的，应优先保证补助费的按时足额兑现；其他临时、灾害等专项救助，都应向特困老年人群体倾斜，确保有限的社会救助资源用在急需的被救助者身上。
3、动员社会力量，拓宽特困老年人救助的渠道。鼓励引导社会力量参与救助，既是政府救助的必要补充，也是拓宽特困老年人救助的有效途径。要在全市营造尊老、养老的良好氛围，出台鼓励引导社会力量参与救助的特殊政策，提高社会各界救助特困老年人的积极性。鉴于目前我市社会力量救助还处于初始阶段，可以考虑先在政府部门开展结对帮扶认养活动，发挥示范作用，以此带动中省驻咸企事业单位、私营企业及社会各界认养特困老年人。要利用传媒加大对社会认养行为的宣传，提高企事业单位和个人的社会声誉，实现企业经营和社会救助双赢的互动效应。工会、妇联、共青团、残联等群众性团体，应在社会公益事业中发挥其优势，在特困老年人救助中有所作为，大力倡导青年志愿者及红领巾等爱心服务组织与特困老人结对帮扶，长期提供生活服务和精神慰籍。
4、增加救助资金投入，扩展特困老年人的救助模式。要随着经济的发展和综合财力的增强，合理调整财政支出结构，提高社会救助的支出比例，使社会救助资金的投入与经济发展同步，特别要解决社会救助资金列而不支、支而不足的问题。要通过发行社会福利彩票，开辟社会捐赠渠道，利用慈善机构，多方筹措救助资金，扩大特困老年人的救助覆盖面。农村推行低保和医疗救助政策后，应优先考虑把特困老年人纳入低保和医疗救助范围。要提高全社会的养老保险意识，引导农村私有、个体企业、自由职业者、外出务工人员参加社会保险。在农村较富裕地区，试行农民退休制度。要用活小额信贷资金和救助资金，扶持农村低龄老年人发展庭院养殖，村两委会可为老年人开辟养老基地，鼓励老年人从事力所能及的劳动，推动自主养老。
5、适应构建和谐社会需要，建立科学规范的救助体系。社会福利保障水平的高低，在一定程度上反映了一个国家、一个地区的文明进步程度，是构建和谐社会的重要组成部分。市（县、区）政府应把解决农村特困人口问题列入议事日程，纳入各级目标责任考核的范畴，加大对特困老年人的救助力度；各级财政应设立用于特困老年人生活救助、医疗救助、灾害救助的专用账户；社会保障和老龄工作机构应随着经济社会发展和特困老年人群体需求变化，适时调整现有救助项目、内容、标准、对象、条件，做到与时俱进；在全国性的社会救助法没有出台之前，适时制定相应的社会救助办法，研究户籍改革、取消农业税、农民工等新情况、新问题，用发展的眼光和办法解决社会救助面临的挑战，形成比较完整的社会救助法规体系，做到依法救助；要运用现代技术手段，建立贫困评估网络和核实贫困者生活水平的科学方法，加强对救助各个环节的监督，确保救助全过程的科学规范，公平公开，实现社会救助资金的合理配置。 | 
