柯杰 陈声汉
2004年，省委、省政府决定在全省全面建立并实施农村居民最低生活保障制度。这是省委、省政府深入贯彻落实“三个代表”重要思想，高度重视解决农业、农村、农民问题的具体体现，也是完善我省社会保障体系的一项重大举措，它为妥善解决农村贫困人口的生活困难，切实保障农村低收入居民的基本生活，实现共同富裕的和谐社会奠定了基础。
农村低保制度在我省的全面实施，基本解决了当地贫困群众的温饱问题，得到了广大人民群众的肯定和拥护，显现了这项制度的良好社会效益。一是增强了党和政府与人民群众之间的血肉联系，密切了党群、干群关系。二是降低了部分群众因生活困难而上访、信访的概率，促进了农村社会的稳定，各级党委、政府以及领导可腾出更多的时间，集中精力抓经济、促发展。三是增强了贫困群众投入生产、改善生活的信心，贫困群众可在解决温饱的基础上，量力而行地思脱贫、想发展、谋致富。四是切实让贫困群众感受到在困难时有党和政府的关怀，以及社会主义大家庭的互助。五是让社会各界及人民群众看到党和政府在认真践行“三个代表”重要思想，实实在在地为人民群众办实事、谋利益，进一步树立了党和政府在人民群众中的良好形象。
但是，在实施农村低保制度的工作中还存在以下几个方面问题，急待解决。
一、越是贫困的地区实施农村低保制度财政负担越重。农村低保在实际工作中存在一种现象：越是贫困的地区，需要纳入农村低保的对象越多，而按照省上现行农村低保政策，地方政府同时需要配套的资金就越多、负担越重。《福建省农村居民最低生活保障资金管理暂行办法》规定：除农村五保供养人员按省定保障标准所需全额补助资金外，其他低保人员的补助，省财政根据2002年各县（市）人均财力状况划分补助档次，人均财力低于省定一般转移支付补助线1.2万元的县（市）按省定保障标准所需差额补助资金的70%补助。这一规定，虽然对经济欠发达地区采取了倾斜政策，但经济欠发达地区的县（市）农村低保配套资金的负担还是很重。南平市于2004年11月进行了一次调查，以2004年10月已进入农村低保的人员为基数，按照五保户1000元/人、年，其他对象420元/人、年口径计算，扣除省上下拨的低保补助资金后，县（市）应配套低保资金数量占第一、二位的是两个贫困县，即政和县和松溪县，分别应配套低保资金334.7万元、202.9万元，而这两个贫困县每年都要依靠省上财政转移支付维持正常运转，若足额配套低保资金，约需占用当地地方全年财政一般预算收入的1/10，财政压力将处于高位运行状态。
二、贫困地区农村低保对象的人均补差水平普遍偏低。这一问题，是前一个问题的延续。全省大多数县（市、区）实施农村低保制度的保障线标准都定为1000元/年、人，按正常情况，经济欠发达地区的群众收入低，相应的补差水平应高于较发达地区。但由于经济欠发达地区经济基础薄弱，财政困难，资金配套能力弱，因此，在实施农村低保制度的过程中，经济欠发达地区在审核农村困难家庭的收入上往往把握较严，只要能算的收入都计入家庭收入，通过提高家庭收入降低差额补助金额的做法来减轻地方财政配套资金的压力，造成经济欠发达地区农村低保对象的月人均补差水平偏低。以南平市为例，按照理论计算，南平市9县（市）2004年应配套资金1495.4万元，而实际只支出667.98万元，仅占理论应配套资金的44.67%。2004年12月南平市农村低保对象的当月人均补差金额为31.23元，补差水平为全省9个设区市最低；而2004年12月政和、松溪两个贫困县的农村低保对象当月人均补差金额分别为22.26元、26.56元，为全市最低。
三、经济欠发达地区由市、区两级全额承担市辖区的农村五保对象供养经费有困难，农村五保供养工作出现新情况。由于我省实行税费改革，原先由乡统筹、村提留保障的农村五保对象的供养经费断流，为了解决农村五保对象供养经费问题，省上根据各地经济发展水平，统一从省财政转移支付渠道给予市辖区和县（市）专项财政补助，以确保各地农村五保对象的生活水平不低于当地农民一般生活水平。然而，在实施农村低保时，由省财政转移支付渠道补助的农村五保对象供养经费与农村低保对象经费并轨运行，只对县（市）的农村五保对象给予每人每年1000元的生活补助，而对市辖区的农村五保对象未给补助。理由是：省农村低保政策规定，设区市的区实施农村低保制度所需资金，由市、区共同承担。由于这一政策忽略了经济欠发达地区与发达地区的市和市辖区财政承受力的差别，加重了经济欠发达地区的市和市辖区财政的负担，致使经济欠发达地区的农村五保供养工作出现新情况。一是经济欠发达地区的市和市辖区做好农村五保供养工作的主动性与积极性减弱。如：有的市辖区为了减轻财政压力，新增的五保对象只是纳入低保范围享受低保待遇，而不给予享受五保待遇。二是由于经济欠发达地区的市和市辖区没有能力全额承担农村五保对象的供养经费，农村五保对象应享受的待遇不能完全落实，供养水平下降。以上这些情况都在一定程度上损害了经济欠发达地区农村五保对象的利益。
四、缺乏相应的工作人员和工作经费。农村低保工作涉及千家万户，量大、面广、程序杂。对低保对象进行年度审核、动态管理，测算收入、复核、审批等繁重的工作都是由原来从事救灾救济工作的人员承担和介入，再加上城市低保、济困捐赠、农村五保供养等项工作以及将要推行的农村医疗救助、城乡特殊困难未成年人教育救助工作，各地工作人员不堪重负。特别是，近年来各地出现了“官多兵少”的现象，如有的县局编制才11人，副科级以上领导就占了9个，剩下的两个“兵”成了多功能的“特种兵”。乡镇、街道也是如此，有的地方撤销民政办，设置社会事务办，工作内容涵盖民政、残联、老区、老龄、扶贫等部门；而且大部分地方只有一名民政助理员。民政部门繁重的工作量与现有的工作人员编制不相适应。同时，农村低保要实行信息化管理和动态管理，一是需要配备相应的硬件，如计算机、打印机、传真机等设备；二是管理过程中工作人员培训，印刷必需的表、册、薄、卡、低保档案袋等；三是县、乡、村三级入户调查核查等都需要专门的工作经费，但现状是，相当部分县（市）未拨补专项工作经费，有的县（市）拨补的经费不足。这些都限制了农村低保工作的扎实开展。
五、农村低保对象“一年一核定”出现新热点。省上要求，在执行现行保障线标准的情况下，随着社会经济的发展，农村低保人数应逐年减少。为了贯彻省上精神，在年终开展对农村低保对象的“一年一核定”工作时，各地普遍强调2005年入保的农村低保人数不得高于2004年的入保数。而在实际操作过程中，由于天灾人祸、低保对象脱贫能力弱等原因，大部分地方符合低保条件的对象人数无法下降，有的地方入保人数还会增加。这就造成一些地方贫困群众为争入保闹矛盾，没有入保的贫困对象想入保，原先入保的贫困对象想继续享受；出现村民代表为本村组的贫困群众争名额、争保金；出现有的村为保持低保对象人数与上年持平，而将2004年的入保户数和人数作为指标来分配的现象，引发群众信访或上访等热点情况。
存在以上问题的原因是多方面的，但主要原因还是现行农村低保政策中，还存在一些与经济欠发达地区的实际不相衔接的部分，需要健全与完善，为此笔者认为：
1、省与经济欠发达地区的县（市）的农村低保资金负担比例需进一步细化。
目前，省对县（市）的低保资金支持，由省直接下拨到县（市），减少了地市级的二次分配环节，在提高效率的同时，降低了设区市的缓冲调控能力。此外，随着税费改革的深入和县域经济的逐步确立，设区市财力对县（市）的支持能力、缓冲调控能力进一步减弱。这样，经济欠发达地区的县（市、区）在实施农村低保制度过程中遇到资金困难时，主要是依靠省上更多的支持，同时也要求地方更努力地想方设法来解决缺口资金问题。在这种状况下，省上制定的农村低保资金扶持政策对基层农村低保制度的落实有重大的影响，尤其是资金扶持政策中的省与经济欠发达县（市）财政的资金负担比例部分，则有决定性的影响力。
笔者认为，省上在资金方面给予了经济欠发达县（市）大力支持，保证了我省农村低保制度的顺利实施。省上也综合考虑了经济欠发达地区和经济一般发达地区的县（市）之间财力的差异，采取了不同的扶持政策，给予了不同比例的资金帮扶，但是，省上的帮扶政策还需要进一步细化。如南平市的9个县（市）人均财力均低于省定一般转移支付补助线1.2万元，而政和、松溪、光泽三县又处于这类县（市）的末位，这些县无力配套地方应配套的资金，需要得到省上更多支持。因此，在资金扶持政策上，省上应进一步加大对经济欠发达地区的倾斜。如：除农村五保人员按省定保障标准全额补助资金外，在其他低保人员的补助问题上，对类似政和、松溪、光泽这样人均收入居经济欠发达地区未位的贫困县，采取省财政：县财政按9：1比例分担；对类似邵武、建瓯、浦城等人均收入居中的县（市）采取省财政：县财政按8：2比例分担；对类似延平区等经济欠发达地区的市辖区建议采取省财政：市财政：区财政按3：3：4比例分担。以减轻经济欠发达地区的财政压力，有利于农村低保这一“德政工程”能正常延续。
2、应尽快出台政策明确各级政府在农村五保供养工作中的责任，确保农村五保对象供养水平不低于当地群众的一般生活水平。
根据国务院一九九四年一月颁发的《农村五保供养工作条例》规定：农村集体经济组织负责提供五保供养所需的经费和实物，乡、民族乡、镇人民政府负责组织五保供养工作的实施。按照《条例》精神，农村五保供养的经费从村民中统筹收取，集体补助一部分。税改后乡统筹、村提留取消，地方上未及时出台法规适应这一改革，未明确是由国家负责供养农村五保对象，还是由国家、集体共同供养农村五保对象，即负责农村五保对象供养的主体不明确。省民政厅、省财政厅去年印发的《关于做好农村五保对象换（发）证和五保对象摸底甄别工作的通知》（闽民保[2004]299号），要求除省级给予五保对象年均1000元最低生活保障补助费外，设区市、县、乡政府要把本级应承担的五保对象供养资金列入财政预算，按时足额发放，确保农村五保对象的生活水平不低于当地群众一般生活水平。从这个文件的精神来理解，农村五保对象的供养主体应是各级政府，但没有明确各级政府的责任和负担资金的比例。因此，省上一是应根据各地经济发展水平，明确全省农村五保对象的最低供养标准；二是应明确省、市、县、乡各级政府负担农村五保对象供养经费的比例；三是要考虑经济欠发达地区与经济发达地区的市和市辖区的经济承受力的差别，给予经济欠发达地区的市辖区的五保对象同等享受省上每人每年1000元的农村低保金补助，这样才能在保证落实农村五保对象低保待遇的同时，足额落实农村五保对象所需供养经费和提高供养水平。
3、要正确区别和看待贫困地区入保人数的总量与比例。
从农村低保制度总体发展趋势上看，随着社会和经济的发展，农村低保人数应逐年减少是正确的，但在贫困地区有其特殊性。一是实施农村低保制度时，贫困地区的入保人员比例就高于一般地区。如2004年南平市农村低保入保人员占全市农业人口的总比例是4.6%，但县（市、区）之间差距较大，如延平区入保人员占当地农业人口的3.37%，而贫困县政和的入保人员却占当地农业人口的7.1%。二是贫困地区的群众“脱贫能力”弱，易返贫。进入农村低保制度保障范畴的家庭，多是因家庭缺乏劳动力、重病等原因，家庭长期处于困境积重难返的。而目前处于保障线边缘的农村贫困家庭还有相当数量，这部分家庭的收入虽然高于保障线标准，但自救力极弱，只要家庭出现一些天灾人祸的事，家庭收入就低于农村低保保障线。同时，还存在人口的自然增长因素。如南平市统计部门公布的2003年全市人口自然增长率是5.6‰，也就是说每年全市人口要净增长近2万人。从数理统计的概念而言，总的人口数增加了，人口基数增大，即使按照省上平均入保比例，每年入保总人数增加也是可能的。因此，笔者认为，农村低保工作重在加强管理，避免不符合低保条件的对象入保，而符合条件的就应实事求是纳入低保范围，做到应保尽保，以利于维护人民政府的公信力。
4、必须加强县（市、区）农村低保工作力量。
低保工作的重心在基层，接受申请、核定收入、动态管理这些基础性的工作，都需要基层完成，这些工作做扎实了，低保工作才能扎实。近年来，民政的业务不断增加，如城市低保、农村低保两项保障制度从无到有，工作量不断加大，但县、乡两级由于受地方财力、总体人员编制的制约等因素，没有增加相应的工作人员和工作经费，使低保工作实现真正意义上的动态管理困难重重。因此，建议省上做好相关的协调工作，一是在下拨低保资金的同时，再从省财政预算拨出一定比例的资金作为经济欠发达地区的低保工作经费补助，同时，要求各级政府再配套必要的工作经费；二是以省政府名义下文核定增加各地低保工作人员编制，以保证低保工作正常开展。
（作者单位：南平市民政局） | 
