北京市崇文区民政局课题调研组

    胡锦涛总书记在新时期创造性地提出树立和落实科学发展观的重要理论学说。这一学说引导我们形成一条新思路，为我国的全面发展开拓了一条新的发展道路，是解决我国当前社会发展中诸多矛盾所必须遵循的基本原则。

    在波澜壮阔的社会转型期，社会福利企业以它的特殊性的成就和在发展中不断出现的问题和深层次的矛盾引起社会的关注，为此，在我国进入社会主义新时期之时，亟待我们坚持贯彻科学发展观，以推动社会福利企业政策的探讨与研究。

     社会福利企业的发展

   国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。

——《中华人民共和国宪法》（第二章）

    在残疾人事业方面，党和政府历来十分重视残疾人的公民权利，关心残疾人劳动就业，相继制定了一系列法律、政策，采取了许多有效措施，特别是从1988年起，国务院先后批转了三个残疾事业五年计划及配套实施方案，推动残疾人劳动就业。社会福利企业（以下简称福利企业）既是按照我国的国情出发，所采取的一条有效措施。它是一种以安置有一定劳动能力、有劳动要求的，以残疾人就业为主要目的，是具有社会福利性质的特殊企业。这种特殊企业以集中安置残疾人就业为标志。五十年来在党和国家的鼓励和扶持下，民政部门组织残疾人开展生产自救，兴办福利企业。尤其是改革开放后，福利企业由改革初的920家发展到32410家，安置了66万名残疾人就业，为建立和谐社会做出重要的贡献。为了更加清晰了解福利企业的发展，按照科学发展观的历史唯物主义的观点，我们有必要了解福利企业的发展中的重要经历。

     一、1949—1977福利企业的生存状况

    新中国诞生后，为了从根本上解决大批等待救济人员的生活问题，党和政府提出了“生产自救”的方针。以“以工代赈”的方式，在一些城市开始组织由军烈属和城市居民参加的手工业式的小型生产，吸纳了一部分残疾人就业，这是早期社会福利生产的雏形。1953年第二次全国民政会议上肯定了这种做法。随后，在我国第一个五年计划期间，这种生产组织得到了一定的发展。据1957年统计，共有57万人参加了各种福利生产，全国福利生产共有资金1777万元，其中政府以优抚救济款投入465万元，占资金的26.15％。1958年，在第四次全国民政工作会议上，第一次明确肯定了“组织社会福利生产是贯彻我们党和国家对有劳动能力的老、弱及残疾人实行‘统筹兼顾，适当安排’方针的一种最好的形式”，同时指出，“组织和社会保障性的福利生产，不是一时的权益之计，而是一项长期的福利事业”。1959年，从第五次全国民政工作会议上开始把以安置残疾人就业为主的生产单位正式归为保障性的社会福利生产，以后统称为社会福利生产单位。1960年，根据第六次全国民政会议精神，对原有的自救性的单位进行全面规划，把一些工厂改造成安置残疾人就业和为残疾人服务的生产单位。在三年经济困难时期，也正是国民经济调整期，由民政部门主办的大部分由正常劳力组织的生产单位移交给工业部门，保留了一些盲、聋、哑残疾职工较多的单位。从这以后民政部门举办的福利工厂便以安置残疾人为主了。

1963年开始，全国许多省市又相继恢复和新建了一批福利企业。但是，我国经济在“左”的思想指导下，出现第一次国民经济的比例关系严重失调。在十年“文革”期间，1969年原主管福利生产等工作的内务部撤销。其主管的业务由国务院分给财政、公安、卫生和计委劳动局管理。在这一时期我国的福利企业受到极大的影响。从统计数字上看，1963年共有福利企业1371家，到1977年全国县以上福利企业减少到766家，共减少了44.13％。

 二、1978年后的福利生产发展状况

     1978年，是我国历史上具有伟大历史意义的一年，在这一年，党的十一届三中全会召开。这次会议标志着全党工作的重点转移到经济建设为中心的轨道上。这一年，在第五届人大一次会议上公布决定设立民政部。其主要任务是优抚、退伍安置、生产救灾、社会福利，并承担行政划分、婚姻登记和殡葬改革工作。从此福利企业在外流离近十年后，回归民政。据当年统计，全国共有福利企业920家，安置残疾职工3.5万人，年利润总额0.8亿元。

    党的十一届三中全会后，国家为福利企业在减免税收、计划管理、产品调整、原材料供应、技术改造、贷款等方面都有相应的保护性政策规定。1984年国家财政实行利改税后，进一步放宽福利企业的优惠政策。规定福利生产单位凡安置残疾人占生产人员总数35％以上，其从事劳务、修理、服务性业务所得收入，免经营税；凡安置比例占50％以上的其生产销售的产品所得收入免征产品税或增值税。这一税收的优惠政策，为福利企业的发展给予了极大的扶持。

    1985年，民政部在召开全国社会福利企业生产改革工作经验会上提出：“福利生产从本质上是属于企业范畴，企业是其基本属性，用发展的眼光来看，福利企业必须坚定不移地走企业化管理的道路，并把提高经济效益为发展和巩固社会效益的前题。”本质上变革的福利企业，随着当时我国经济体制改革的发展的主旋律，进行各种形式的承包责任制和企业间的横向联合,为福利企业开始走向市场,起到了一定的推动作用。但是在福利企业特殊制度和社会主义社会经济体制尚未完善的情况下，重新给予社会定位，进行“本质”上的改革，提出“坚定不移地走企业管理的道路”，尚值得商榷。1986年，国家计委、国家经委、民政部、财政部、中国人民银行、国家物资部联合发出通知，要求各地和有关部门对福利企业生产，国家或地方指令性所需要的原材料。由各级计划和物资部门纳入计划、保证供应。福利生产技术改造项目按计划管理渠道，纳入国家和地方计划和行业规划；基本建设项目列入地方计划，进行统一安排；并将条件好的福利企业列入重点技术改造项目。给予贴息或半贴息贷款等优惠照顾，扶持其尽快发展。在经济体制进行改革的前夜，福利企业搭上计划经济的列车。然而，福利企业如同刚刚钻进热被窝，就又急急忙忙爬出来，进入市场经济的大潮中。

    1987年10月，党的“十三”大明确指出：中国正处在社会主义的初级阶段，这一阶段必须发展商品经济。经济体制改革的基本思路应是“国家调节市场，市场引导企业”。逐步建立起有计划商品经济新体制的基本框架。建立和培育社会主义市场体系。福利企业随着市场经济的浪潮，快速走向市场。截止到1988年统计。全国福利企业发展到40496家，职工总数为146.3万人。安置残疾人就业55.9万人。实现利润16.5亿元。

     在快速发展的形势下，福利企业开始暴露出关于管理体制、政策管理和自身建设等问题。为此民政部于1988年针对“冒牌企业、就业比例、办厂方向不明确，经济管理不善以及多头管理，关系不顺”等一系列问题做出《关于对社会福利企业进行全面清理整顿的通知》（民[1988]城字12号），1990年民政部、国家税务总局再次发出《关于继续深入开展社会福利企业清理整顿的工作的通知》（民福函[90]247号）。同年，民政部发布实施《社会福利企业管理暂行办法》（民福发[1990]21号）。12月28日第七届全国人民代表大会常务委员会第17次会议通过《中华人民共和国残疾人保障法》其中明确：“残疾人劳动就业，实行集中与分散相结合的方针，采取优惠政策和扶持保护措施，通过多渠道、多层次、多种形式，使残疾人劳动就业逐步普及、稳定、合理。”1993年全国实行统一的年检认证制度，这是从行政管理到制度规范管理的一项重要措施。在这五年内，是我国严肃整顿和规范管理福利企业的重要时期。

     1991年～2000年，我国现代化建设的历史进入非常关键的时期，也是社会转型并取得辉煌成就的时期。在这十年间，建立和培育社会主义市场体系，增强企业活力，经济管理方式的改革等方面都取得了令世人瞩目的成就。同时间我国逐步建立起完善的社会保障体系，福利企业也随之得到发展。据2004年度统计，我国福利企业已发展到32410家，安置残疾人就业66.2万人，实现利润219亿元。与改革初期比，企业个数增长了35.2倍，残疾人就业增长18.9倍，利润增长为273.75倍。各地福利企业在生产发展后普遍投入大量资金兴办敬老院，资助福利院等老年福利基础设施，使相当一部分丧失劳动能力的残疾人和孤寡老人也获得了社会救济和安养。据1994—2002年间八年据不完全统计，全国福利企业资助当地发展福利事业的资金就达60多亿元。仅浙江省2000年就资助全省社会公益事业总金额1.66亿元。同时福利企业还对当地的伤残和复员军人，优抚对象及贫困的就业工作和生活，困难给予了照顾和帮助。在基础社会保障中发挥了综合效益。

     福利企业发展中的主要问题

    且道者，万物之所由也，庶物失之者死，得之者生，为事逆之则败，顺之则成。故道之所在，圣人尊之。

——《庄子·杂篇》

    按照科学发展观的要求，我们从客观规律中认识发展和认识发展中的矛盾。贯彻落实科学发展观按照矛盾是事务存在的普遍法则，高度重视和认识存在于社会福利中的主要矛盾。福利企业经过社会主义时期改造和改革开放的社会转型期，从小变大，从弱变强，从少变多，已形成我国社会保障体系中的不可替代的福利事业的特殊队伍。但是随着新时代的发展，这只队伍自身建设及相关部门不断出现一些社会性的深层次的矛盾。

    一、关于福利企业的社会定位

    社会福利企业的社会定位是什么？以往的结论认为 “福利企业从本质上是属于企业范畴，企业是其根本属性”。这一“观念”上的改革，为当时的福利企业走向市场起到一定的作用，福利企业开始由事业向企业转变。但是与社会保障系统的社会福利事业的本质要求有着截然不同的出发点。按“本质是企业”说：“福利企业必须坚定不移的走企业化管理的道路，并把提高经济效益为发展和巩固社会效益的前题。”而国家制定政策的初衷是安置有一定劳动能力的残疾人就业为主要目的，是具有社会福利性质的特殊企业。

解决社会定位，首先要确定社会研究客体的性质的分析，和描述回答研究社会客体是什么或者不是什么，这是认识过程中不可缺乏的方法和步骤。认识它不能因它具有一件事务的表面性，而因此就确定其性质。因为就性质而言，是一件事物区别与其他事物的根本属性。只有把福利企业放在它所处的社会历史环境中，从产生、政治的、经济的、社会价值和社会作用的诸多方向，对其进行客观的、全面的、深入的分析，才能确定其性质和本质。

中国的社会福利是专指国家和社会通过社会化的福利设施和有关福利津贴以满足社会成员的生活。服务并促使其生活质量不断得到改善的一种社会政策。社会福利的概念内涵是：社会福利的责任主体是国家和社会；社会福利的目标在于促使社会成员的生活质量不断得到改善和提高；社会福利的社会性决定了福利企业的提供是开放式的；社会福利的重要供给方式是提供服务。在实施中它又需要某种承载者，成为社会福利的延伸。

不可否认作为本质上是企业的企业，同样承担着社会保障体系中的社会福利责任。但不是所有承担着社会福利责任的企业都是社会福利企业。因为企业是以满足顾客要求同时获得盈利为目的的，而福利企业是以安置残疾人就业为基本目标，只是按照企业的结构、机制去运行与组织生产，但就其性质而言还是社会福利性质，本质上是社会福利事业。这一特殊的社会福利组织形式，就是为了安置残疾职工而举办的，它是按照企业机制经营管理的社会福利事业。以企业机制代替为企业性质，就会导致福利企业包括民政系统内以追求经济效益为目标，而忽视所应追求的原本目标。

二、经济效益与社会效益相对失衡

科学发展观要求我们注重发展的同时不能忽视发展中所存在的问题。改革开放以后，福利企业事业得到迅猛的发展，从1978年～2004年的福利企业统计情况看，全国福利企业的利润在逐年上升，而企业个数和残疾人就业人数却逐年下降，出现经济效益与社会效益的相对失衡。

2002年民政事业发展统计报告这样描述这一情况：“福利企业继续减员增效。2002年全国共有福利企业3.6万个，比上一年减少0.2万个，残疾职工68.3万人，比上一年减少1.7万人，经济效益持续提高，实现利润148.3亿元，比上一年增长23.9％。”

图一、中国福利企业年发展情况表

       据近两年统计分析，2003年全国共有福利企业3.4万个，比上一年又减少0.2万个，残疾职工67.9万人，比上一年减少0.4万人，实现利润增长28％；2004年福利企业再减少1566个，残疾职工再减少1.7万人，利润增加到21.9万，同期比增加15.3％。这一事态应该引起有关部门的注意。如果从一般的工业企业或服务业来讲减员增效无疑是企业增强，经营有成效的表现，但从福利企业来讲，以残疾职工的减员，得到的企业效益的回报决不是令人鼓舞的事情。当然造成这一问题有诸多方面的原因，例如企业的发展向资本密集型，高科技发展，降低人力成本，减少人工岗位以及市场的优胜劣汰等都会造成上述情况的发生。但作为国家和社会举办福利企业的初衷并给予大量的扶持资金的目的却事与愿违。只能表明过分强调经济效益，就会使福利企业失去所应遵循的办厂方向，缺少了福利企业应尽的社会责任。

三、关于政策“滞后”分析

在一段时间内，谈到优惠政策就会谈到政策“滞后”。其一，原在计划经济体制下，国家为扶持福利企业的发展在物资供应、贷款、技术改革等项，在经济体制改革后这种扶持没有了，“政策弱化”了。其二，在改革初期国家给予学校办厂、合资、外资的优惠政策，福利企业的优惠相对“滞后”了；其三，近年来，由于加大对企业职工的社会保障，增加了养老金，医疗保险，失业保障金等多项险种，企业费用支出增加，与企业负担的增加相比，扶持政策的力度降低等等，形成 “政策滞后”的理由。

当前我国的福利企业政策，是随着福利企业的发展，不断修订完善的过程，实事求是讲，经过经济体制改革中两次财政税制的改革，国家都对福利企业给予了扶持性的制度上的优惠保护政策。福利企业的发展壮大是与党和政府的关怀扶持所分不开的。上述的福利企业政策“滞后”说，没有全面的看待事物的发展，没有把自己置身于社会发展的环境之中去看问题。例如一，从市场经济的改革成果看福利企业的政策没有弱化。在计划经济的体制下，物资供应由国家计划安排，为了保障福利企业的生产资料和物资供应给予扶持，那是在生产资料和物资匮乏的情况下进行的。可如今市场丰富，物资充沛，市场已由卖方转为买方市场。其二，国家在一定时期调整国民经济和保障一部分人或事业的发展。采取一些有效的措施，刺激经济社会的增长，同时也会采取一些政策来决定不同的社会群体资源、地位及权力的分配，解决一些社会的问题。在大的经济社会环境中不会因为给了一个优惠就造成另一个的滞后，所以说不会造成社会福利企业的政策滞后。如果说经过经济体制改革的调整，取消了有些企业的减免税待遇，是否就又可以说增强了福利企业的优惠政策呢？那么什么是滞后的原因呢？笔者认为制定政策和执行政策的滞后，才是政策滞后的问题所在。例如执行政策，以2000年—2005年期间关于福利企业上缴税、应退税、实际退税的统计如下图所示：

图二、全国社会福利企业纳税退税情况图

   从图表上可以看出在政策兑现上还存在着明显不足。我国经过社会转型后，经济体制改革，社会变革产生巨大的变化，社会政策也会随之调整。调整后的政策应保持在一定时期内的相对稳定。但是在福利企业的政策曾出现一年一等待（调整）的情况。事实上制定政策、执行政策和政策的不稳定是政策滞后的主要原因。

四、现行政策中的问题分析

党和国家把实事求是作为制定、维护和保障社会政策、经济政策的重要原则。1984年财政实行利改税后的税收政策，按照减税或免税的形式对福利企业给予优惠。1994年7月有关部门下发《关于民政福利企业征收流转税问题的通知》规定，民政福利企业享受“先征后返还增值税”的优惠政策，其范围和条件是：

“1994年1月1日以前，由民政部门、街道、乡镇举办的福利企业但不包括外商投资企业。1994年1月1日以后举办的民政福利企业，经过省级民政部门和主管税务机关的严格审查批准，也可享受税收优惠。安置‘四残’人员占生产人员的35％以上（含35％）‘四残’是指盲、聋、哑及肢体残疾，对只挂名不参加劳动的‘四残’人员不得作为‘四残’人员计算比例。”以及健全管理制度和返还税的具体要求。这一政策的实行至今对福利企业存在着一定的影响。

图三、全国社会福利企业增长趋势图

首先受到影响的是福利企业必须控制政府的系统内，不能实现政企分开的改革目的。涉及到在一些地区有的改制后的福利企业，就不能享受优惠政策的扶持。其二，从时间上划分。“1月1日前的享受”福利企业资格，此后就要经过省级批准，这样在一定程度上限制了企业的发展。其三，不是“四残”人员就不能计算比例。据笔者了解有些地区为执行这一规定，将大量的智障职工从企业中替除，造成社会、家庭、政府财政的负担。这一政策影响，成为全国福利企业开始收缩，逐年减少的诸多因素之一。  

同时，现行政策也是产生“福利企业安置残疾人数与其获得的减免税总额不协调”的原因之一。只要企业按比例安置残疾人就业，依法纳税就能得到“返还全部已纳增值税的照顾”。在管理中我们提倡福利企业要“用好用足”优惠政策。用好是依法有约束力，用足就缺少约束力了。势必造成经济效益与社会效益的不协调、不平衡。健康企业享受优惠，造福事业。但个别的企业，利用国家的优惠政策骗税、偷税、避税就会给整体福利企业造成极不好的影响。

五、行政管理体制与行政执法

“我国社会福利生产的主管部门是中华人民共和国民政部。各省（区）、市（地）县民政厅、局均设置‘福利生产处’。‘福利生产管理办公室’或‘社会福利处’，对辖区内的社会福利企业进行统一管理。有些地方是将民政直属福利企业与区（县）福利企业分开管理，北京、上海、天津等地均采取这种管理形式。这些地方民政直属福利企业的管理部门为‘民政工业公司’，一般是事业单位编制，受政府主管部门委托行使行政管理只能；管理区（县）包括街道、乡镇福利企业管理机构为‘福利企业生产管理办公室’，这类机构有的列入行政编制，也有属于事业编制的。按照国家税务局1988年国税集字第037号文件规定集体福利生产单位的主管部门经济未纳入预算的，可按销售收入额的一定比例向福利企业提取管理费。”

1998年国务院对民政部的职能和机构设置做了规定。职能调整“将各类民政事业单位的管理和等级评定，福利企业对经营管理和技术改造项目审批，……分别交给企事业单位，社会中介组织或地方民政部门承担。”转变了职能管理。主要职责是“研究提出社会福利企业认定标准和扶持保护政策。”民政部在转变职能后，由过去对福利企业的经营、技术、产品结构以及质量指导的微观管理解放出来，重点职能在宏观调控制定和研究政策上。但是各省市地方政府中只要没有进行管理体制的改革就会还在沿袭着传统管理的体制。有的虽然在职责、职能上也做了规范，但是由于体制问题不解决，甚至与企业还带有一定的血缘关系，一些二级公司还承担着政府委托的行政管理职能。这已明显落后于社会改革的要求。这种管理直接导致直属与非直属福利企业之间出现社会不公平现象。行政管理体制的落后，不光影响了政府形象，同时也会影响福利企业的健康。“大车无輗，小车无轨，其何以行之哉？”福利企业的发展和创建和谐社会的要求，亟待着我们通过政府改革，建立起科学的、行之有效的社会管理体系。

福利企业政策的建议

“大道之行也，天下为公，选贤与能，讲信修睦。故人不独亲其亲，不独子其子，使老有终，壮有所用，幼有所长，鳏寡孤独废疾者皆有养。”

——《礼记·礼运》

当前党中央提出构建和谐社会，就是因为我们的社会还存在着影响社会和谐的矛盾。有发展就会出现不可避免的问题和矛盾。福利企业的发展也不例外，所以最直接，最有效的途径办法就是要承认这些问题和矛盾，并提出解决的办法。

福利企业的发展已经到了迫切需要改革的阶段，要改革就要依靠科学发展观，推进福利企业的政策研究，寻找事务发展的客观规律，以辨正思想提出解决问题的建议。

（一）、从国情出发，充分认识到残疾人就业的重要性

近三十年的社会主义的经济体制改革，使我国取得令世界瞩目的辉煌成就，国力增强，人民生活水平普遍得到了提高。但是就业问题却明显突出，其中残疾人的安置就业任务也十分繁重。

目前我国约有6000万残疾人，其中2600万有一定劳动能力，据2005年统计在福利企业就业的残疾人仅占有劳动能力的残疾人总数的3％。据2003年召开的中国0～6岁残疾儿童抽样调查结果发布会上获悉：“我国每年新增0～6岁残疾儿童约19.9万，在听力、视力、智力、肢体、精神等五类残疾儿童中智力残疾所占比例最多为54.21％。”所以说从长远规划考虑，集中安置残疾人就业工作是十分重要的社会工作，首先要提高到创建和谐社会，以人为本的高度认识。胡锦涛总书记指出：“坚持以人为本就是要以实现人的全面发展为目的，从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，切实保障人民的经济、政治和文化权益，让发展的成果惠及全体人民。”从社会实践出发，智障，精神残疾以及盲、聋、哑职工残疾人不适宜分散安置。实践证明通过集中安置残疾人参加生产活动，智障和精神障碍的职工比肢残、盲、聋、哑职工在企业中康复的比率更加明显。同时通过安置残疾人就业会直接减少家庭和社会的压力，起到社会稳定的积极作用。所以说在集中安置残疾人就业工作中考虑到安置智障人和精神障碍人就业，创建适宜他们劳动、康复的场所。是社会进步和发挥福利企业的社会作用所应采取的积极措施。

（二）适时适度调整福利企业政策

近日获悉有关部门已关注当前福利企业政策调整，适时调整福利企业的政策，跟上新时代的发展已势在必行。本着实事求是，看清事物发展的本来面貌进行调整政策，就“必须坚持理论和实际相结合，因地制宜，因时制宜地把科学发展观的要求贯穿于各方面工作” 。当前出现的“福利企业安置残疾人就业人数与获得的减免税总额不协调”的现象，看似在企业，实际涵盖现行政策，政策执行，管理体制，管理形式等更多深层次的问题。适时适度地调整福利企业政策，不能头痛医头，脚痛医脚。按照胡锦涛总书记的要求“坚持一切从实际出发，根据实际条件和发展需要有重点、有步骤地采取措施，不能强求一律，搞齐步走、一刀切。”力争在解决一个问题的同时，推动其他方面的改革；有重点的解决问题，协调稳妥的促进福利企业的健康发展，在调整中堵住政策中的漏洞和缝隙。

科学的发展观指导我们看待事务的发展应该是协调兼顾。在研究福利企业现行管理体制和税收政策时，我们看到的是“民政办福利企业，企业负责组织生产，税务机关负责税的‘先征后返还’”。看似是各守职能，但三者之间缺少政策连续性的链条。企业对政府多于依赖性。为了兼顾协调各部门的职责，是否可以设定“税征管，财补贴，民监管”的方式，解决现行政策中不协调的问题。其形式是国家税务机关依照税法对企业分类征收。福利企业依法缴税，体现企业应尽的责任。财政按照国家政策给予福利企业扶持资金或者是补贴。民政依法行政，负责审批监督，福利企业按照企业机制自负盈亏、自主经营、自我约束、健康发展。

税务机关所特有的职能，表现出一定的原则性和严肃性。通过正常的征收管理监督和制约纳税人的生产经营活动，保证税收政策的落实。“先征后返还”、“人均限额”均缺乏税法的支持，缺乏政策的稳定性和连续性。比如按“退税”理解，税收退库权属财政。财政的职能是通过财政税收的分配和调整以调节社会成员之间的利益。财政的这种调整是政策性的灵活体现，又可以在很长时期内保持政策的稳定性。财政可以按照本部门的职责，按照国家修订后的政策，给予福利企业一定的扶持，并用法制规范起来。民政部门在地方行政管理体系改革完善的基础上，根据所设定的职能、职责对福利企业依照法规制度进行审批，监督管理，公共服务于福利企业。福利企业自主经营，依法纳税，公平享受国家政策补贴。并使这一具有中国特色的社会福利政策逐步实现按人或按企业补贴，到按需扶持的理想境界。

四、政府主导与准入制度

当前我国已进入到日新月异的强盛发展阶段，社会的发展引发人们对社会道德观念的关注，积极参与社会公益事业，关注社会福利企业和社会公益活动的发展。

社会福利是政府主导一切社会性的公共事业。它不仅需要立法规范和政策引导。而且需要公共财政支持并由政策承担监督管理责任。尽管社会福利社会化的发展趋势不可逆转。但政策在社会福利是由政府主导并有政府担当的扶持责任，但又必须有民间或社会的力量参与。由于民政部门对福利企业所担当管理责任，对于现行福利企业的管理体制的改革有一种紧迫感。按照更新理念，变革组织结构，转变行政职能，更新管理方式和创新制度的要求。改变目前民政福利企业管理的传统“特殊”的体制。

    按照社会福利社会办的思想框架，走出“民政办福利企业”的传统制约。在降低办福利企业门槛的同时，应建立社会福利企业的准入制度和管理制度。不能以安置残疾人就业达“25％”为尺度。同时避免“一统就死，一放就乱”的情况发生。建设以符合和谐社会的理想，以社会化的理念，可持续发展的理念和稳妥统筹发展的理念建立福利企业的准入制度。福利企业的准入制度的基本原则应提倡以德办厂。办厂动机不是追求政策的扶持，而是关爱残疾人，以保障残疾人的社会权益为前题，是受命于社会公德的公益事业。应避免以罚的形式管理企业。“道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格。”加强对企业进行时代的教育，根据福利企业的特殊性，在建立和谐社会的大环境中，提倡以德建厂、以德育厂。

按照社会福利的主导思想，政府应支持依托于社区办福利企业，因为社区办福利企业更适宜残疾人就业。依托于慈善事业办福利企业。打破过去不能“厂办厂”的制约，如果一个有发展的企业，每年有限制地拿出规定内的利润，帮助国家扶持福利企业的发展，应该在制度上给予支持。

结束语：坚持以科学发展观指导我们解决福利企业建设中的问题首先要尊重客观，按客观规律办事。积极开展福利企业的政策研究，打破原有的旧的观念，提倡创新意识，在研究政策过程中站在全社会建立和谐社会的高度研究问题，摈弃部门利益，为使福利企业在创建和谐社会中，坚持以人为本，积极推进社会福利的进步，推动社会福利企业的健康发展。

资料来源：

1、《树立和落实科学发展观》（胡锦涛总书记在“中央人口资源环境工作座谈会”上的讲话）

2、《最新中国国情读本》中国统计出版社

3、《北京市社会福利工作资料汇编》北京市社会福利管理处编

4、《中国民政统计年鉴》（1998－2005）中国统计出版社

5、《跨世纪的中国民政事业》（总卷）中国社会出版社

6、《中国社会福利与社会进步报告》（社会福利黄皮书）

7、《中国国情大辞典》（社会福利生产）

8、《中国社会福利》中国社会出版社

9、《社会保障论》（郑功成著）中国劳动社会保障出版社

10、《社会保障学》（许琳著）清华大学出版社

11、《中国0—6岁残疾儿童抽样调查》MTP医学信息网