湖南省民政厅课题组

摘要：由于历史原因，我国社会福利社会化进程缓慢。随着经济社会的发展变化，加快社会福利社会化进程，提升社会福利事业水平，已成为当务之急。本课题从社会福利社会化的演变进程和发展现状入手，着重分析宏观层面社会化的问题与不足，并结合中国国情和不同省份经济发展程度的实际，试图探寻一条通过制定有效的政策来加速推进社会福利社会化进程的新路，以期为政府出台相关政策提供一些参考。

关键词：社会福利  社会化  政策研究

导  言

上个世纪80年代以来，我国社会福利事业进入社会化发展新阶段。经过二十多年实践，尤其是2000年全国社会福利社会化工作会议以来五年多的探索，社会福利社会化观念深入人心，多种所有制成分、多方面社会力量兴办社会福利事业的社会化实践方兴未艾，结出了丰硕成果。社会福利社会化已经成为各级政府及民政部门发展社会福利事业的指导方针，并纳入了我国经济和社会发展的总体规划，社会福利事业初步形成了以居家养老为基础，以国家、集体举办福利机构为骨干，以社会力量举办福利机构为新的增长点，以社区福利服务为依托的多渠道、多形式发展的新局面。当前我国经济社会已经进入人均GDP突破1000美元的新的发展阶段，科学发展观和构建社会主义和谐社会成为发展的指导思想和重要目标。适应新的发展形势，完善社会福利社会化政策架构，提高社会福利事业水平，是摆在我们面前的重要任务和重大课题。

本课题研究综合运用社会学、行政管理学的基本理论，按照科学发展观和构建社会主义和谐社会的基本要求，对我国的社会福利社会化问题进行了宏观研究。整个研究工作坚持理论研究与实际调研相结合，以对策研究为主，力图突出宏观性、战略性、指导性和可操作性。最后形成的综合研究报告分为四个部分：第一部分，阐述了社会福利的基本内涵，分析了世界各国主要福利模式及社会化趋势，并对我国社会福利制度变迁的几个阶段进行了概要归纳。第二部分，从社会福利社会化的现状入手，分析了社会福利社会化中存在的主要问题，着重研究了制约我国社会福利社会化的主要障碍和原因。第三部分分析了当前加快社会福利社会化面临的机遇，提出了今后一个时期社会福利社会化的基本思路和目标，阐述了推进社会福利社会化必须把握和处理好的几个重大关系。第四部分，立足走出一条具有中国特色的社会福利社会化发展道路，提出了加快推进社会福利社会化进程的对策措施。我们对社会福利社会化的政策主张，蕴涵于全文之中。

一、      国内外社会福利社会化制度的变迁

（一）社会福利的基本内涵

1、社会福利的概念

“社会福利”译自英文的“socialwelfare”，是一个经常使用却又难以界定的名词，理论界至今没有明确的定义。根据社会福利涉及政治、经济、文化、社会等不同的领域，而且社会福利的对象、产品、目标、服务等属性不确定并不断变化，理论界出现了广义上和狭义上的社会福利概念。如《简明不列颠百科全书》将社会保障解释为“一种公共福利计划”，属于对“社会福利”一词的广义解释。在另外一些国家里，如美国、日本等国，社会福利仅指社会保障制度中的一个特定的范围和领域，通常是指专为弱者所提供的带有福利性质的社会服务与保障，如儿童福利、老人福利、残疾人福利等等。从这个意义上“社会福利”以此便具体化为“社会福利服务”或“社会福利事业”，属于对社会福利的狭义理解。我国著名学者郑功成认为：“社会福利是指国家和社会通过各种福利服务、福利企业、福利津贴等方式，为社会成员提供基本生活保障并使其生活状况不断得到改善的社会政策的总称。”尚晓援学者解释：“广义的社会福利制度指国家和社会为实现社会福利状态所做的各种制度安排，……狭义的社会福利则指为帮助特殊的社会群体，针对社会病态而提供的社会服务。”综合国内外专家学者的观点，借鉴国际惯例、我国及诸多国家的实践经验，我们认为，广义的社会福利是指国家依法为所有公民普遍提供旨在保障一定的生活水平和尽可能提高生活质量的资金和服务的社会保障制度；狭义的社会福利则指为老年人、残疾人、儿童、精神病人等特殊的社会群体提供的社会服务。前者的重点在于提高社会成员的生活质量，后者的重点在于矫治特定的社会病态现象。在我国，民政部门的最主要职责就是为不能依靠自己满足基本生活需要的人提供收入和服务保障，即从事狭义的社会福利。

社会福利概念充分说明社会福利的特殊性，这种特殊性主要体现在五个方面：（1）全民性：社会福利是为所有公民提供的，利益投向呈一维性，即不要求被服务对象缴纳费用，只要公民属于立法和政策划定的范围之内，就能按规定得到应该享受的津贴服务社会福利。（2）政府性：社会福利首先是作为政府出台的社会福利制度存在的，然后才是操作层面的设施和服务。（3）调节性：每一项社会福利政策的出台总是要满足部分人的特殊需要，借以缓和某些突出的社会矛盾，因而社会福利是社会矛盾的调节器。（4）责任性：社会福利是在国家财力允许的范围内，既要保障人们的生活水平，又要尽力提高被服务对象的生活质量。（5）差别性：社会福利是通过提供服务和设施来达到保障目的的，由于我国现阶段经济发展的不平衡，各地区的福利资金来源不同，因而不同地区的福利对象的福利待遇标准也不同。

2、社会福利和社会保障的相互关系

社会保障是国家和社会依法对社会成员的基本生活予以保障的社会安全制度。对现代社会保障形成和发展的历史分析中不难看出，社会保障的内涵主要是：第一，社会保障的责任主体是社会，或者是政府和国家；第二，社会保障的受益者是遭遇各种风险和困难的社会成员；第三，社会保障满足的是受益当事人基本生活的需要；第四，社会保障的目的是保障社会的安全和稳定。社会福利是比社会保障范围更广、层次更高的范畴，是一项浩大的社会工程和一种复杂的社会制度，其中涵盖着社会保障。社会福利是社会保障的高级形式，社会保障逐步过渡到社会福利阶段，是对所有公民普遍提供旨在保证一定的生活水平和尽可能提高生活质量的资金和服务的一种形式。社会保障和社会福利的实现都要以科学技术进步和经济快速发展为前提，要以强大的国家财政为后盾。

（二）世界主要福利模式及其社会化趋势

1．西方福利模式及其社会化趋势

西方国家普遍采取保障型社会福利制度，即实行政府立法、个人纳税、面向社会全体成员，解决人们生、老、病、死、失业、伤残的后顾之忧，资金来源多元化的福利制度，其典型代表有美国、瑞典、德国、澳大利亚等。

美国社会福利制度体系既包括了一般的社会保障制度项目，也包括了老人福利、母子保健、儿童福利、公共卫生等福利项目。瑞典建立了一整套的全民社会福利制度，社会福利设施完备、待遇很高，社会福利深入到每个人的日常生活的纵横各个方面：在纵的方面，实现了从婴儿津贴到养老金的系统化的福利；在横的方面，从产婴的补贴、儿童津贴、父母津贴、孤寡家庭补助、教育津贴、培训津贴、医疗保险、失业津贴、工伤保险、伤残年金、老人金等等，每一项福利都具体周到，并随时发展。德国的每个公民都可以享受从“摇篮到坟墓”的社会福利制度，拥有一个无所不包的“安全网”。 澳大利亚的社会福利为那些因年龄、残疾、失业或单亲原因而无法足够收入的人士提供了一系列的服务。由此可见，西方国家的“全民皆养老，全民皆医疗”的“高福利”的社会保障政策，使其成为“从摇篮到坟墓”都享受社会保障的“福利国家”。二十世纪八十年代以来，“过度福利”制度使得西方国家背上沉重的包袱、付出高福利的代价：一方面高福利已经培养出了劳动者的惰性和对政府的依赖；另一方面高税收又让勤奋的工作者失去努力工作的热情，因为工作越多纳税越多，让那些懒惰的人来享受税收的利益，工作者心理自然不平衡。所以自80年代开始，西方国家纷纷兴起对高福利和社会保障制度的改革的浪潮，对社会保障实行紧缩政策，大力削减社会保障项目，降低社会保障的费用开支。尽管西方各国家的社会福利的改革各有妙招，其社会福利政策的发展趋势可归纳为三个方面：

（1）社会福利政策的目标：由克服贫困向消除社会排斥转变。过去的社会福利政策一直以克服贫困为已任，但到了二十世纪七十年代，贫困问题不仅没消灭，反而越来越严重，出现了主导群体在社会意识和政策法规等不同层面上对贫弱群体的排斥现象：即贫弱群体往往由于民族、等级地位、地理位置、性别以及无能力等原因而遭到排斥。正因如此，近来西方社会福利学者热心于探求社会政策新的目标定位，要求反对社会排斥，促进社会整合，以获致稳定、安全而公正的社会。

（2）社会福利政策的主体：无论政策主体还是执行主体，由政府包揽的“社会单一主体”向国家、企业、家庭、社区和志愿者机构共同参与的“福利多元主体”转变。传统上，西方国家社会福利政策的决策主体和行为主体都是政府，区别仅仅在于中央政府决策，地方政府执行。国家对社会福利高度介入，使社会成员特别是弱势群体成员的基本生活得到充分保障。与此同时，它也产生了不少弊端：政府办的福利服务质量欠佳、官僚化；人们对福利金和政府服务的过分依赖；家庭和社区的责任削弱；政府作出不切实际的福利承诺；政府负担过重，浪费社会资源等等。这些情况引起了社会福利研究者的反思，并提出了“福利多元主义”的福利责任模式：无论是社会福利政策的决策还是社会福利政策的执行，民间社会都应参与，国家、家庭、企业、社区和志愿机构等都是社会福利的提供者。

（3）社会福利模式的选择：由国家提供直接福利服务向通过社会政策干预社会福利和社会意识鼓励“自助”及“互助”转变。过去由国家直接提供社会福利服务而导致人们对政府的习惯性依赖，改变这种依赖必然遇到巨大的阻力。西方社会福利学者在审视西方各国针对“福利国家”体制改革中所面临的诸多困难时，提出国家通过社会政策干预社会福利和社会意识鼓励“自助”及“互助”的福利模式。

2．东亚福利模式及社会化趋势

东亚各国在现代化的进程中依据各国国情建立和完善自己的社会福利制度，普遍采用儒家文化色彩浓厚的福利模式，即低社会福利开支、低税率、鼓励“自助”及“互助”、人民满意度比较高和经济成长率也较高的社会福利模式，其典型代表有日本和韩国。

日本的社会福利在改革前是以不能进行正常生活的人们为对象的，主要通过救济、保护、预防等援助，使那些人能维持一般的生活；对老年人、残疾人、孤儿的社会福利以立法的形式加以保障。改革中的社会福利体系则以全体国民的需求为己任，着眼于“帮助个人自立”、“尊重个人需求”、“提高服务效率”。韩国制订了身心残疾人福祉法、老人福祉法、母子福祉法、婴幼儿保育法、医疗保护法，建立了包括医疗、就业、养老、贫困救济等较完善的社会福利制度，如今还实行在家庭照顾的“家庭般的社会”。从中可以看出，东亚国家的社会福利模式明显受传统儒家文化的影响，国家一般通过社会政策干预社会福利而不提供直接福利服务，政府的社会福利支出较低，社会意识鼓励“自助”及“互助”，家庭、亲属、公司、社区（邻里）等在提供福利服务上发挥着重要作用。随着社会经济发展水平的提高和人们的社会福利意识的增强，东亚国家的社会福利制度也在不断地改革与完善，其福利政策的发展趋势可归纳如下：

（1）社会福利政策的目标：由扶救贫困向提高生活质量转变。过去的社会福利政策一直以救济、扶持贫困为已任，但到了二十世纪九十年代，人们不再是对单纯的救贫、扶贫的社会福利保障制度感到满足，而是对国家的社会福利表现出了多样化的需求，政府的社会福利体系便着眼于满足全体国民的新需求。

（2）社会福利政策的主体：为“福利多元主体”，政府一直鼓励家庭、亲属、公司、社区（邻里）“自助”及“互助”，国家、家庭、亲属、公司、社区和志愿机构等都是社会福利的提供者，鼓励以家庭为单位搞社会福利。

（3）社会福利模式的选择：过去的行政管理措施演变为个人与福利组织和团体之间的契约履行制度。

（4）社会福利制度的发展：着眼于社会福利和经济增长均衡，即经济实力不断提高，社会福利的范围不断扩大，服务质量也不断提高。

（三）我国社会福利制度的变迁

早在三千多年前，中国就出现了社会福利制度的萌芽，先秦时期就构建了社会福利制度的框架，以后历代封建王朝都在此框架内不断进行丰富和发展，逐渐形成了以社会救济为核心的社会福利制度，但始终没有形成社会化的社会福利制度和体系，一直到二十世纪九十年代初实行社会主义市场经济制度后，我国的社会福利制度才逐步建立。我国社会福利制度的变迁，主要分为以下几个阶段：

1．封建社会时期

中国的社会福利思想可谓源远流长,战国时期就有儒家的“民本”“仁政”“大同”、墨家的“兼爱”及道家的“德治”等济贫思想。《周礼》记载西周时期由穑人察看灾情并向上级官吏汇报，然后中央组织救灾。还实行“保息六养万民”的“一曰慈幼，二曰养老，三曰振穷，四曰恤贫，五曰宽疾，六曰安富”六项保安蕃息民众的政策。春秋时期，孔子提出了“使民以时”、“教化”、“仁爱”的思想。而管子则在主持国政时力行“九惠之教”，即“老老”、“慈幼”、“恤孤”、“养疾”、“合独”、“问病”、“通穷”、“振困”、“接绝”等直接扶持老弱贫病的社会政策。战国时期各诸侯国普遍以调粟、安辑等方法进行社会救济。应该说，以社会救济为特征的先秦社会福利制度是以“以民为本”为思想基础的。此后，历代统治阶级为了维护国家的统一与社会的稳定，往往通过皇帝颁发的诏书，运用政府行政手段来实行这类济贫政策，不断丰富和发展先秦构建的社会福利制度。秦汉时期已有抚恤社会无助人群的制度列入律令的实例。西汉各朝的社会救济方法有招抚流亡、轻徭薄税、均输平准法、限名田、公田“假与”、赊贷及六管制、尊年高、恤鳏寡孤独、复除、赐民爵等。西汉帝王对于“鳏寡孤独、年高者”的怃恤非常频繁。东汉统治阶级采取了释放奴隶和囚徒、赐爵、“假民公田”和瘗遗骸的救济方法。三国两晋南北朝时期采取了重农、垦荒、赈济、调粟、养恤、蠲缓等防灾救灾的措施。到了唐朝，统治者真正确立了“以民为本”的统治思想，不仅进行赈济、调粟、调粟、养恤、蠲缓、放贷、节约等灾后救济并使之制度化，而且还进行发展生产、储粮备荒、兴修水利、发展林垦的灾前预防。两宋时期已形成一整套救济政策：重视生产、仓储和水利，进行赈粮、赈钱、工赈等多种形式的赈济，蠲免租税，安置流民，设立多种居养机构，利用普济院施粥。元朝政府设立“劝农司”、“司农司”、奖励垦荒、屯田、兴修水利、重视仓储、蠲免租税、除害治疫、安置流民设置居养。明代主张临灾治标和灾后补救，重视重农和仓储，在各在设立普济院以收容孤苦无依的人。清朝的社会救济措施有：停止圈地、实行“更名田”、奖励垦荒、“摊丁入亩”、蠲免租税、安节孝、恤薄官、矜罪囚、抚难夷等，设立养济院、育婴堂、栖流所收养特殊救济对象，对旗人给予赈济、偿借、给地的救济。由于统治阶级的根本目的是维护其统治秩序，社会救济只是缓和一时的社会矛盾，因而中国古代的社会福利大多是临时性的救灾济贫活动，并未真正形成一种经常性的社会救济制度。

2．半殖民地半封建社会时期

1840年鸦片战争的爆发，标志着我国进入了半殖民地半封建的近代社会。到了近代，中国的福利思想一方面承继了儒家思想的传统，另一方面又受到资产阶级民主革命和西方福利思想的影响，逐渐形成了一种独特的中国式的“补救型”社会福利思想。“补救型”社会福利思想将社会福利看成是一种在常规的社会机制不能正常运转或者不能满足一部分社会成员某些较为特殊的社会需求时而采取的应急措施，因此，社会福利的目标被锁定为“为社会弱者服务”。鸦片战争结束后，国内阶级矛盾更加尖锐，频繁的天灾人祸使社会矛盾加速激化，终于爆发了太平天国革命运动。太平天国为了实现“有田同耕，有饭同吃，有衣同穿，有钱同使，无处不均匀，无人不饱暖”的理想社会，在其统治区内，采取了许多社会救济和社会福利措施，主要是减免租税、安辑难民、对鳏寡孤独残疾实行特殊照顾政策。清朝末年设立了民政部，开展了社会福利、社会救济工作，其主要措施有：落实十项保息之政，即赐复、免科、除役、振茕独、养幼孤、收羁穷、安孝节、恤薄官、矜罪囚和收难夷；设立栖流所，收养孤老，安置流民；设置习艺所，收养流浪、乞丐、贫民、孤老等并教以谋生技能。地主举办了育婴堂、义学、清节堂、施药局、埋葬局、平籴局、施粥厂等。外国教会创办了不少地方慈善机构以收养孤儿和鳏寡残疾者。

3．社会主义社会时期

a.1949-1978年

新中国成立后，党和政府关心人民疾苦，在提倡生产自救、互助互济、集体供给补助的同时，每年都要拨出大量的救济款物来保障残老孤幼和贫困户，使之有吃有穿、有住有医、子女能上学，充分体现了我国社会主义制度的优越性。在建国初期，我国的济贫制度主要包括救济贫困人口的社会救济制度、救济无依无靠的鳏寡孤独者的“五保”制度以及灾害救济制度。（1）社会救济制度。新中国成立后政府就承担起了城乡贫困者的救济任务，对包括农村的一般困难户和特殊困难户，城市中的一般困难户、无劳动能力无依无靠无生活来源的老弱孤寡及病残人员、符合社会救济条件的在国民经济调整时期精减退职的老职工及其它按国家政策规定的特殊救济对象等生活困难者，采取现金补助和实物补助的手段施行救济。在经济不发达地区，集体经济没有能力为贫困户提供补助的，由国家提供适当救济。国家下拨的救济金为贫困户提供了最基本的生活保障。（2）“五保”制度。建立于农业合作时期的“五保”制度是指：对丧失劳动能力的“五保户”，由集体提供生活费用补贴；对有一定劳动能力的五保对象，安排他们参加力所能及的劳动，保证他们的生活水平不低于一般社员。（3）灾害救济制度。建国后不久，政府就建立了应对灾害给人们生活造成困难的灾害救济制度。从1950年至1978年，政府共下拨了94.5亿多元救灾款，保障了灾民的基本生活和身体健康，维护了社会的稳定。

b．1979-1991年

适应农村家庭联产承包责任制改革的要求，从农村的实际情况出发，对农村救济工作进行了一系列的改革。（1）大力推广农村定期救济。各级民政部门将推行农村定期救济作为农村社会救济改革的重要内容，先后推广了北京、青海等地对农村贫困对象实行定期救济的经验，推动了这项工作的进一步发展。推行农村定期救济，使农村临时救济费改为“人头费”固定使用，不仅有效地防止了挤占、挪用救济费的问题，也提高了对贫困对象的保障水平，并且减少了救济工作的随意性，加强了管理，促进了救济工作的规范化。（2）探索实行乡镇统筹集体困难补助费。针对一些贫困地区、灾区，村集体无力承担集体困难补助费，从1985年开始在全国范围内逐步推行乡镇统筹集体困难补助的办法，拓宽了集体困难补助费的来源，减轻了贫困村群众的负担，有效地保护了农村特定贫困人群的基本生活。（3）推行救济与扶贫相结合的办法。从1982年起，每年都从农村社会救济费中拨出一定资金，用于扶持贫困对象的生产自救，对有偿还能力的贫困对象实行扶持街道资金有偿使用，收回的资金作为扶贫周转金流动使用，使扶持贫困对象生产自救进入了新的发展阶段。这些改革努力一直延续到90年代中期，其中大多数政策措施目前也还在实行。到1992年底，农村贫困人口由1978年的2.5亿人减少到8000万人，到2000年全国农村贫困人口总量下降到3000万。这些数据充分说明了80年代以农村为重点的社会救济制度的改革，逐步解决了救济工作中存在的问题和矛盾，使农村救济工作增添了生机和活力，并在改革中不断完善，充分发挥了社会保障的作用。

c．1992年到现在

    到了20世纪90年代，由于经济体制的转轨和企业改革的深化，引发了中国城市社会很多经济、社会矛盾。激烈的市场竞争使得不少企业破产，产生了大量的失业人员；国有企业大力推行“下岗分流，减员增效”的方针，出现了大量的下岗职工；1993—1996年连续4年的高通货膨胀使得中国城镇社会的贫富差距拉大，形成了庞大的低收入群体。为了保持社会的稳定，民政部门探索城市社会救济工作的改革。1993年6月，上海市率先出台“居民最低生活保障制度”，拉开了城市社会救济改革的序幕。1994年，第十次全国民政工作会议提出，要在各大中城市逐步推行“居民最低生活保障制度”。1995年，全国民政厅局长会议明确指出，应把实行“城市居民最低生活保障制度” 作为城市民政工作的重点。1999年，中国政府颁布《城市居民最低生活保障条例》，城市居民最低生活保障资金由地方政府列入财政预算。对财政确有困难的地区，中央财政给予支持。截至2003年底，全国领取城市居民最低生活保障金的人数为2247万人，月人均领取58元；当年全国各级政府财政支出最低生活保障资金156亿元，其中中央政府对中西部困难地区补助92亿元。最低生活保障制度的建立，从制度上切实保障了困难群众的基本生活，缓和了社会矛盾，为改革开放创造了一个良性的社会环境。1998年3月民政部在全国13个城市进行“社会福利社会化”试点后，社会力量举办的社会福利机构大量出现。1999年底民政部19号令发布了《社会福利机构管理暂行办法》，2000年2月国务院办公厅以转发民政部等11部委意见的形式，下发了《关于加快实现社会福利社会化的意见》。这表明，我国已经开始进入由社会保障向社会福利过渡的新的发展阶段。

二、我国社会福利社会化的实践与反思

（一）我国社会福利社会化的进展情况

在新的发展阶段，为了加快社会福利事业的发展，党中央、国务院和各级地方党委、政府高度重视、加强领导，民政部门大胆探索、努力实践，社会各界密切配合、积极参与，社会福利社会化呈现出前所未有的良好的发展势头。据统计，目前，全国（未含港澳台地区）共有收养性社会福利单位38593个，是1978年的4.5倍；床位146.8万张，比1978年22.6万张增长549.6％；收养110.9万人，比1978年16.3万人增长580.4％。其中儿童福利机构由改革开放初期的35个增加到192个，还有近600个综合福利机构中设有儿童部，2004年全国各类收养性社会福利单位共收养儿童6.6万人。此外，全国还有可提供食宿的社区服务中心522个，床位1.8万张，收养各类人员7625万人。实施“全国社区老年福利服务星光计划”，新建和改建社区“星光老年之家”3.2万个。这表明，我国的社会福利社会化进程取得了可喜成绩。主要表现在三个方面：

1. 树立了社会福利社会化的发展理念

一是各级党和政府树立了社会福利社会化的发展理念。近年来，各级党和政府的领导高度重视社会福利事业，把社会福利事业作为衡量一个地区经济与社会发展水平以及现代化程度的重要标志，纷纷加大了资金投入，加大政策扶持力度，大力动员、鼓励社会力量投资举办社会福利事业。正是因为树立了这种发展理念，各地才纷纷出台了一系列促进社会福利社会化的政策，加快了社会福利社会化的进程。

二是民政部门树立了社会福利社会化的发展理念。民政部门在实践中逐渐认识到，只有加快社会福利社会化进程，才能满足人民群众对福利服务需求日益增大的需要，才能广泛动员和依靠社会力量，大力推进社会福利事业发展，才能按照党和政府的要求，切实履行扶贫济困、提高人民生活水平和质量、维护社会稳定，促进社会和谐的职能。目前，绝大多数国有福利事业单位，一方面在服务理念上社会化意识有了明显加强，紧紧围绕市场，加大改革力度,自觉站在更高角度思考问题，增强竞争意识和危机意识；另一方面主动寻找市场，面向全社会的需求人群，扩大服务领域，提供适合“消费者”需求的服务。许多基层民政部门和福利机构已经意识到单纯依靠国家的财政投入是不现实的，必须在社会福利社会化上下大功夫。各地社会福利院在完成“三无”收养服务任务的情况下积极挖掘内部潜力，改造内部设施和环境，发挥资源优势，扩大了收养和服务范围。

三是社会力量树立了社会福利社会化的发展理念。由于有国家社会福利政策的引导和激励，社会力量举办社会福利服务呈现出良好的发展势头。社会上一批热衷公益、心系慈善的成功人士纷纷投身社会福利事业。在调查中了解到，许多投资者认为，兴办福利机构虽然在创业阶段具有利润率低、成本回收慢等特点，但从长远来看，只要有政策的扶持，福利机构的收养人数逐步增加并形成规模后，将是一个省心省力、收益稳定、抗风险能力强的投资领域。

2.构建了社会福利社会化的发展架构

一是制定了社会福利事业发展规划。2000年前后，各地民政部门根据民政部的统一部署，在广泛调查研究的基础上，结合各自人口规模和经济与社会的发展状况，对需求进行定性、定量分析，科学合理地制定出了社会福利事业的发展规划，并纳入本级国民经济和社会发展的长期、中期和近期总体规划。各地还将各种类型的老年社会福利设施纳入国家和地方计划立项，将建设资金列入财政预算，并建立逐年增长的机制；将社会福利服务设施纳入公共设施配套建设规划，严格按照规划实施。中央文明办甚至还在全国首批文明城市的评选指标体系中，将老年人拥有社会福利机构床位数的比例列为硬性指标，将A类指标定在2%，B类指标定在1.7%，许多城市纷纷按照这一指标制定了社会福利事业发展规划。

二是出台了社会福利社会化的优惠政策。由于社会福利机构的利润率较低、资金回收周期长，如果单纯按照成本核算，绝大多数民办福利机构在创办初期基本处于亏损状态，这种现象影响了社会力量举办福利机构的积极性，使许多准备举办社会福利机构的投资者望而却步。因此，为鼓励和支持社会力量兴办社会福利事业，各级政府通过制定优惠政策予以扶持。继2000年国务院办公厅转发了民政部等11部委的《关于加快实现社会福利社会化的意见》后。据不完全统计，全国共有26个省市区制定出台了《加快实现社会福利社会化的通知》之类的规范性文件。税务、城建、金融、水电管理和交通等部门对福利事业在政策上予以相应的优惠，创造良好的政策环境，吸引更多的投资者，都较好地促进了社会福利事业的发展。

三是加快了法规建设步伐。民政部门针对目前社会力量要求兴办社会福利事业的积极性日趋高涨这一发展趋势，充分利用社会资源，调动社会力量多形式、多渠道兴办社会福利事业的积极性，1999年12月30日民政部颁布了《社会福利机构管理暂行办法》，对社会力量参与社会福利事业作出了规定，使民政部门对社会福利机构的审批、管理有了基本的法律依据。为了充分履行政府职能，合理配置资源，正确引导社会力量投资取向，避免重复建设，保证社会福利事业健康、有序地发展，2000年民政部办公厅下发了《关于开展区域社会福利机构设置规划工作的通知》，不失时机地开展区域社会福利机构设置规划工作。各地也都结合自己的实际，制定了一些法规和政策，对社会福利事业进行了规范。

四是建立了社会福利服务体系。各地针对老年人口日益突出的问题，除了大力发展机构养老外，还纷纷为老年人开展以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次的养老服务，使社会福利从单纯的院内走向社会大众，拓宽了社会化的路子。上海、广州、河南等地提出“对于高收入者和生活完全不能自理者，提供设施齐全的机构养老服务；对于中等收入者和半自理者，提供社区内居家养老服务；对于低收入者和健康者，组织社区志愿者提供无偿助老服务。” 上海、广东等一些省市，各级政府还对那些确需提供福利服务帮助和照顾的生活不能自理或半自理以及身边无子女的社会老年人给予适当的经济资助（100-300元不等服务券），提高他们的实际支付能力，扩大了老年福利服务市场和实际需求。上述地方的实践证明，按照这一思路，福利机构可提供3％-5％的服务，社区福利服务可提供20％－25％的服务，再加上家庭服务保障，基本上满足了老年人、残疾人和孤残儿童等特殊困难群体福利服务的需求。

五是完善了新的社会福利事业管理体系。近年来，各地在对国有福利事业单位的日常管理上，逐渐探索出了政府宏观管理、中介组织承办、各种福利机构自主经营、面向全体公民的社会福利事业管理的新路子，取得明显成效，拓宽了社会化的路子。上海、中山等地开始出现由社会服务的事业团体或社会的中介组织接手管理社会福利服务机构的现象。上海民政部门借鉴发达国家和地区福利服务的做法和经验，从特大型城市特点出发，主动适应“责任政府、服务政府、法制政府”的要求，正确定位政府在社会福利供给中的地位和作用。在加强宏观管理、市场监管的同时，一是实行“管办分离”，组建了市社会福利中心，1999年5月，将原先由市民政局直接承担的市属社会福利机构管理运作职能剥离出来，成立上海市社会福利中心，作为市民政局下属具有独立法人资格的社会福利事业机构，主要职能是对所属单位实施全面管理，承担社会福利事业单位的职业培训，提供各种社会福利、康复保健、家政、咨询等社会服务，开展国内外交流活动，各区县和街道（乡镇）也按此思路逐步实现了政事分开；二是加强政策引导，出台了社会办福利机构用地、税收、公用事业收费和资金补贴等适应社会福利社会化的导向性政策法规文件，为社会力量进入社会福利领域提供广阔的发展空间；三是大力培育民间组织，成立市社会福利行业协会，实行政社分开，强化行业管理，推动一大批民间组织进入社会福利领域，承担福利设施的管理和运作等。

六是创新了社会福利社会化的发展平台。在搞好福利机构建设的同时，大力探索以社区福利服务为主的社会化新平台建设。从1987年民政部倡导开展社区服务以来，社区服务在全国大中城市已初具规模，近几年来，全国各地又普遍开展社区建设，使社区福利服务的平台建设得到更大的发展，到2004年，全国共有各类城市社区服务设施19.8万个，便民利民网点70.4万个，社区服务中心7804个（其中国家办1732个，占22.2%，集体办5000个，占64.1%，民办1072个，占13.7% ），基本建成了各种经济成分并存、服务门类齐全、服务质量和管理水平较高的社区服务网络，为实现社会福利社会化作出了有益的探索，拓宽了社会福利社会化途径。如上海市、广州市东山区等地，依托社区这一平台，大力开展居家养老服务，深得社区老人欢迎，目前发展势头看好。为推动社区老年福利服务体系的建设，民政部还于2001至2004年实施了“社区老年福利服务星光计划”，全国共投入了134.86亿元，在城镇广大社区建成了3.2万多个“星光老年之家”。这些“星光老年之家”立足社区、小型分散、面向老人、方便实用，为广大老年人乃至社区居民提供了文化娱乐、生活照料、康复医疗、体育健身等多方面的服务，较好地缓解了城镇老年福利服务设施严重不足的矛盾，为建立具有中国特色的养老福利服务体系奠定了基础。“星光计划”的成功实施，拓展了社区福利服务平台，有效地推进了社会福利社会化的进程，也得到了各级党委政府的好评，受到了广大老年人和人民群众的衷心拥护，被誉为是造福民众、福荫老人的民心工程和凝聚党心民意的德政工程。可以说，社区服务是社会福利面向全体公民的最佳载体。