养老产业的社区福利运作模式：家庭养老院

——以大连市沙河口区居家养老服务产业发展为背景

大连市沙河口区民政局

中国社会科学院社会政策研究中心课题组[①]

内容摘要：   养老产业如何惠及广大的老年弱势群体和社区其他需要帮助的人群，是养老产业发展过程中必须考虑的一个基本问题。为广大的中低收入老年群体提供日常需要的服务，提高大部分老年人群的生活质量，是养老产业发展的根本意义所在。养老产业的健康发展受到市场竞争机制和公共服务机制的双重影响，在老年服务产业领域中，社区公共服务机制起着主导作用。这是一种竞争和互助、市场和福利、民间和政府资源整合的老年福利服务产业模式。本文通过分析大连市沙河口区家庭养老院的发生、发展状况和未来趋势，探讨了了在社区统筹市场需求、政府公益、老年福利，以及低保、慈善、企业等资源，发展市场性和福利性相结合的社区老年服务产业的具体路径、意义、效果和未来需要解决的问题。本文认为，未来中国城镇近80%的老人依赖或部分依赖这种社区性综合老年服务产业体系来满足日常养护需求。随着中国社会的进一步城镇化和人口的进一步老龄化，养老产业的社区福利运作模式——家庭养老院将发挥越来越重要的作用。

一、居家养老服务需求及产业开发

1、需求推动与家庭养老院的产生

家庭养老院的产生最初是政府为了应对社区弱势群体的两大需求而采用的政策选择。2002年沙河口区第一家家庭养老院产生于民权街道，有两个迫切需要基层政府出面干预的问题促发了对这种养老服务方式的最初思考。其一，当时的民权街道有13户17位80岁以上年纪的孤寡老人生活在没有上下水、没有煤气、没有暖气的大杂院内，另外辖区内有165位空巢老人，身边没有子女，这些老人的日常生活得不到照护。其二，辖区内有大龄失业女工486人，她们大多数上有老人需要供养，下有子女需要培养，生活困难，急需找工作。如果把老人的养护需求和大龄失业女工的上岗需求结合起来，可以同时增进这两个群体的福利。

有责任心的政府行为是促进这两个特殊需求相互满足的关键因素。沙河口区政府运筹帷幄，首先为新成立的慈善会拨付了5万元“居家养老服务”资金。区街领导和其他社区工作者积极努力，争取了68个单位加入了慈善组织，筹集了15.8万资金，为家庭养老院的开张提供了基金保障。政府于2003年开始尝试由财政拨付专门的居家养老津贴，有力促进了居家养老事业的持续发展。2004年，区政府给各街道居家养老服务中心拨款130万元，用于组织、规章、制度建立，设施购买及养护员培训等基本建设。

从2002年9月试点至今，家庭养老院服务规模迅速扩大，目前全区已经有366户503位老人接受了居家养老服务，同时创造了360多名大龄失业女工重新上岗就业。

2、居家养老服务的需求规模

2.1目前需求状况

来自国家老龄委研究中心和国家民政部的两组数据可以帮助我们分析在一般状况下居家养老服务的市场需求规模。第一，从总体上看，中国的养老、安老，不管是农村还是城镇家庭，70％的老年人得到了比较好的赡养。有三分之一老年人认为安老养老问题比较突出，对养老状况不满意^[②]。第二，福利事业单位的服务对象已普遍由传统的“三无”老人转到向全社会开放，目前国有福利事业单位自费收养人数已达到40%以上^[③]。前者说明30%以上的家庭存在居家养老服务的有效需求，后者告诉我们自费（半自费）老人将成为老年福利服务市场增长的主体。

据沙河口区2002年7月统计，全区65万人口中，60岁以上老人79879人，80岁以上老人5679人，孤老人数219人，子女不在身边的空巢老人4529人，其中需要社会提供照顾服务的老人630人。分别以孤老（包括空巢老人）人数和80岁以上老人数为基数，30%的有效需求将分别达到1424人和1704人，而目前实现居家养老的229人分别占孤老（包括空巢老人）人数和80岁以上老人数的4.82%和4.03%。

表1 沙河口区居家养老服务需求分析表（单位：人）

注：①老人基数来源于2002年7月沙河口区民政局统计数据。②目前已经满足需求194户229位。其中 “三无”和特困老人63户，占供养户数的32%，社会自费户131户，占供养户数的68%。③养老需求结构数据，仅以全国数据作参考。

2.2今后5~10年需求预测

自2000年底以来，中国60岁以上的老年人已经达到1.36亿，占总人口比重10％以上，每年平均以3.2％的速度增长。更为突出的是，80岁以上高龄老人已经达到1300万，占65岁及以上人口的比例接近14％，并以年均5.4％的速度递增。到本世纪中叶，60岁以上老年人将达4亿左右，届时四个人中就有一个老年人；80岁及以上人口达1.14亿，占65岁及以上人口的34.6％^[④]。

一般看来，对居家养老服务的需求受到以下四个因素的影响将逐渐上升，这就是老龄化比率上升、预期寿命延长、老人经济状况改善和老人空巢比例加大。在此，我们以2002年沙河口区80岁以上老人数5679为基数，以5.4％为递增率，那么到2008年和2013年，沙河口区80岁以上老人数将分别达到7786人和10128人，30%的居家养老服务需求将分别达到2336人和3038人。这是一组基本数据， 因为80岁以下老人也存在居家养老服务的需求。2002年沙河口区60岁以上老人数79879人，按照3.2％的年递增率计算，2008年和2013年将分别达到96496人和112956人，其中相当的居家服务需求规模是可以期待的。

表2  沙河口区80岁以上老人居家养老服务需求预测表

注：因为缺乏大连老年递增率数据，仅以全国数据作参考。

3、家庭养老院服务的产品设计

家庭养老院的服务体系要参照《国际行动计划2002》[⑤]和中国老龄事业发展“十五”计划纲要的要求设计，居家养老服务作为养老产业的一部分，正在嵌入到养老服务的整体框架中去。服务内容以生活照料和精神慰藉为核心，兼顾医疗保健、文体活动和维护权益等多个方面。

生活照料服务。养护员上门服务的基本内容。家庭养老院在产品设计清单中列出所有可能消费的项目，逐项与养护对象商榷具体选择内容及特色，服务设计师（工程师）根据养护对象的需求和养护员一道共同设计养护对象的服务项目及其特色。

精神慰藉服务。养护员上门服务的基本内容。养护员和老人建立起日常的话语和情感交流关系，消除老人的孤独感。家庭养老院联合其他社区组织，发动社区义工，定期开展老年心理咨询等活动，也通过举办老年人金银婚及各种联谊活动，为老人提供精神慰藉服务。

医疗保健服务。社区卫生服务中心建立家庭养老院老人的健康档案，发放医疗卡、保健卡，根据需要设立家庭病床，完善老年家庭医疗与救助服务系统。将一些基本护理操作推向家庭，同时积极拓宽心理护理、临终护理等工作，为老年人提供预防、医疗、护理和康复等多种服务，逐步把老年人的基本健康问题解决在社区。老人的日常护理和保健由具体负责的养护员承担。

文体活动服务。家庭养老院保证老人必须的户外体育和文化活动，一般的户外活动可以包括在日常的养护服务项目之中，由养护员协助完成。另外，家庭养老院聘请老人健身教练或招募义工为老人提供辅导，也可举办适宜社区老人聚会和文艺活动，丰富老人的文化生活。

维护权益服务。家庭养老院借助社区法律咨询的力量，帮助老年处理侵权纠纷，维护老年人的收入权、财产权、赡养权等合法权益。

家庭养老院建立了区、街道、社区三级服务和反馈网络，开设24小时咨询电话服务，及时指导老人在家庭养老院的日常生活和其他各种活动，并对服务质量进行监督。

二、居家养老服务的制度和绩效分析

沙河口区家庭养老院是一种资源配套使用、多方受益的新型社会化产业养老方式。这种老年福利服务的生产方式不仅显著提高了需要社区照顾老人的生活质量，而且对推动下岗再就业、进一步完善城市居民最低生活保障制度、促进社区融合都具有积极的意义。

1、家庭养老院的制度分析

大连市沙河口区通过政府福利规划、慈善机构募捐及老人购买的融资方式、结合大龄失业女工（主要是有劳动能力的低保对象）上岗的办法、通过成立街道居家养老管理服务中心等措施，解决了居家养老服务的资金配置问题、养护员供给问题和服务管理问题三大难题。

1.1政府实行“居家养老服务”补贴政策，引导产业资源配置问题

沙河口区政府正确认识到政府职能转型过程中自己在老年福利社会化中的角色和地位。通过政府津贴的方式，尝试性承担了对“三无老人”、孤寡老人和其他部分贫困老人的福利养护服务。政府的投入表现在两个方面，其一，在试点阶段，第一个向新成立的民权街道慈善会注入资金5万元，从而帮助慈善会吸引了社区68个单位共15.8万元的资金捐助，成为家庭养老院的启动资金。其二，在区域推广阶段，政府及时在全区实行向孤寡老人和贫困老人提供“居家养老服务”津贴制度，从而保证家庭养老院的推广能够“有米可炊”。

政府的福利津贴成为居家养老服务产业起步的政策导向和种子资金，引导企业、慈善、家庭赡养、社区援助等资源的共同投入，促进居家养老服务初步形成必须的产业规模。

1.2 养护员选择机制有效降低了服务供给成本

低收费、低补贴、低成本是老人福利服务产业的基本要求。低成本的养护员选择机制是沙河口区家庭养老院能够成功的一个关键因素。主要从社区公共服务社（有劳动能力不在岗的低保对象的组织）这个人力资源库中选取养护员是达到上述三低要求的主要措施。由于社区公共服务社社员都具有最低生活保障津贴，选择社员作养护员，就等于借用了政府低保政策给予的基础补贴，从而使得养护员领到的老人福利服务补贴具有在低保津贴之上的叠加效应。较低的上岗补贴就可吸引社员上岗。低补贴的结果不仅直接降低了政府购买的福利服务成本，而且形成了居家老人的公共服务市场的基础价格，从而对整体居家老人服务消费起到了政策引导作用。养护员的心理收入是低保津贴（据春柳街道测算，定额津贴+年节补助+各项减免每月可达400~500元/每人）加上养护员的岗位津贴（300元以上），可达到700元以上。

进一步对社员和非社员养护员的访谈分析发现，其中最关键因素是上岗者的直接服务成本（养护员近邻服务，不发生交通等直接费用）和机会成本（不影响维持自己的家政及其他私家事务）为零或很低。

1.3 社区化管理提高了成效比

       家庭养老院是社区化的管理模式，街道和居民委员会负责家庭养老院养护对象的选择开发、养护员的培训和上岗、居家服务的日常管理和监督。这种社区化管理方式实际上没有给家庭养老院增加任何管理费用，或者有管理费用发生也被街道和社区吸收了，其中包括管理人员的工资、办公场所费用、培训及例会费用、日常消耗支出、甚至还有财务费用等等。如果实体化运作，这些费用都是基本项目支出，将大幅度提高家庭养老院的服务成本。社区化管理的方式共享了社区的资源，是沙河口区家庭养老院试点和区域推广达到一定规模的重要因素之一。但从另一方面看，社区化分散管理也带来可不规范、影响家庭养老院提高发展的问题。

2、家庭养老院的绩效评价

       沙河口区家庭养老院是老年产业发展的重要形式，在增进福利、推动再就业、减低贫困等多方面具有经济价值和社会效益。

2.1 对老人福利服务产业发展的贡献

沙河口区60岁以上老人9万余人，占人口总数67万人的13.6%，先于全国17年进入老龄社会。75岁以上老人17770人，占老人总数的20%。随着城市家庭代际关系“四二一”结构的形成，子女不在身边的空巢老人的比率将大幅上升，家庭对老人的养护能力弱化，迫切需要创建社会化的养护模式。在大连市，虽然收费低，管理好的养老院供不应求，这是市场良币驱逐劣币的结果，并不说明整体市场需求很大（有效需求仅占10%或更多一点，我国老龄“十五”规划只要求达到每千人10张床位）。当今世界的趋势是设施养老渐渐萎缩，西欧一些高福利国家有的设施纷纷破产，养老回归家庭，追求人性化的享受。

沙河口区家庭养老院建在老人自己家里，让老人生活在自己熟悉的社区、保持原有的社会网络和亲情寄托，与不同年龄段人群自然生活在一起，有助于维持老人的精神和身体健康。各种养老方式并存，老人可以自我选择，也有效维护了老人的权利。

沙河口区的家庭养老院在星光计划的公共平台上往前实质性地跨出了一步，使公共资源和个人需求实现了链接，辖区内的所有孤寡老人和部分社会老人首先享受到了一对一的居家养老服务，可以在养护员的陪同下使用这些公共设备和资源，填补了老年居家服务需求的空白（如前文所述，该需求占老年服务需求的30~40%），使星光计划的公共服务设施的价值得到延伸，发挥了更大的作用，也有助于提高了居家老人的生活质量。

2.2 促进大龄女工再就业

试点的民权街道首批13户、17位老人进入家庭养老院，13名失业大龄女工走上了社区灵活就业的岗位。截至2003年12月，全区194名失业大龄女工在家庭养老院每月按时领到了岗位收入。据沙河口区2002年7月统计，全区65万人口中，孤老人数219人，子女不在身边的空巢老人4529人，其中需要社会提供照顾服务的老人630人，按照现在的人户比率折算（194/229=0.8472），需要534名家庭养护员上岗。如果孤老和空巢老人中分别有10%、20%、30%的家庭户购买居家服务，那么，在家庭养老员上岗的大龄女工将分别达到402人、805人和1206人。或者如果80岁以上老人中分别有10%、20%、30%的家庭户购买居家服务，那么，在家庭养老院上岗的大龄女工将分别达到481人、962人和1444人；如果考虑80岁以上老人年均5.4％的递增率，到2008年上岗女工将分别达到660人、1321人和1979人，2013年将分别达到858人、1716人和2574人。

表3  沙河口区养护员岗位开发效果表（单位：个）