民间福利组织的主要特征及问题分析
——北京三个民间福利组织的个案研究
鄢勇兵
一、引言
我国目前的社会福利，主要是为保障孤寡老人、残疾人和孤残儿童等特殊困难人群的基本生活权益而提供的社会救助和照料服务，属于补缺型福利，不同于西方发达国家实行的普遍型的福利（李学举，2005）。不过目前政府发展社会福利事业存在着资金不足、福利机构少、服务水平低等问题。另一方面残疾人、老人等特殊人群及其家庭对于康复、养护的需要日益增长，福利服务对象日益公众化。在需求是这样多而国家未能独自解决的时候，共同努力和多元化成为政府的政策选择。上世纪80年代中期开始，民政部门就倡导并推动“社会福利社会化”的政策。政策的主要内涵是动员个人、家庭、社会团体和企事业单位等社会力量积极参与发展社会福利事业。社会参与可以有不同的形式。首先，社会力量参与服务的提供及管理；其次,鼓励社会慈善资金的直接投入，实现社会福利事业投资主体多元化，如投资兴办社会福利机构，对公办福利机构改制、托管，也可以对各类所有制的社会福利机构给予资助，还可以为生活困难的老年人、残疾人、孤残儿童提供资金支持等；第三,鼓励公民参与社区、社会的志愿服务。从改革的目标来看，社会福利社会化是要建立政府和民间共担社会照顾的责任、共同努力的机制，从而拓展社会福利发展的空间，应对日渐增多的社会问题和福利需求。
在此政策的影响及市场化改革的大背景之下，民间的福利组织孕育并发展起来。这些民间福利组织由社会力量兴办，以非牟利为目的在院舍中开展老年人、残疾人、孤儿弃婴等集中养护、托管、康复服务活动。这些组织属于非营利组织（NPO）的范畴，具有民间性、自愿性、非营利性等特征。二十多年来，它们以其对于需求的敏感性、组织活动的灵活性及其对服务对象的负责精神，提供了寄宿、养护、康复、教育等直接服务，对政府举办的社会公益事业是必要补充，弥补了国家投入的不足，推动了社会福利社会化的建设。在当前，民间福利组织既有较大的需求空间，又有国家政策的支持，面临着较大的发展机遇。但与此同时，因为诸多制度和社会结构性因素的影响，其发展也存在许多问题和挑战。本研究以北京市4个民间福利组织作为典型案例，探讨其发展过程所呈现出的主要特征及其存在的主要问题，希望能够帮助进一步厘清对于民间福利组织的认识。
二、个案描述
笔者调查了北京市三个以发展性障碍儿童和成人为服务对象的福利机构。
星星雨教育研究所，1993年由田惠平女士个人创办，1994年1月在北京市朝阳区工商局正式注册。它是中国大陆第一家专门为孤独症儿童及其家庭提供培训服务的民办非营利机构。目前星星雨共有员工30人，2004年支出规模为140万。
北京丰台利智康复中心，2000年8月由肖培琳女士创办，是开展弱智人士的康复、养护服务的民办非营利机构，2003年5月在丰台区民政局正式登记为“民办非企业单位”。现有一个可容纳80人的康复中心、1个可容纳6人的小家庭式服务站和1个提供职业训练的庇护农场。
北京慧灵智障人士社区服务机构，2000年4月在工商注册。创办人是孟维娜女士、许国贤先生和裴丽霓女士。机构现有分布于北海、安定门、方庄的3个住宿家庭、2个日间活动站/组、1个就业项目“三原色”手工艺品工作室，目标在于帮助智障人士自理、自立，融入社会。目前北京慧灵每年的运营支出为60—80万元。
本研究采用定性研究方法，对以上三个个案进行了参与观察、机构负责人的深入访谈、机构的文献资料（内部文件、简报、年报等）等资料。在对资料整理分析的基础上，概括出一些结论。
三、特征分析
（一）草根性
笔者所调查的四个机构，其服务对象都是社会中的特殊人群：弱智人士、孤独症儿童及其家庭，都是由个人只身或者合伙发起成立，孕育于基层社会，自下而上成长起来。“星星雨”的创办者田惠平女士自己本身是一个孤独症孩子的母亲，在无法找到能帮助孩子和自己的专业人员和机构的情况下，放弃了自己的职业，于1993年开始自己创办专门的孤独症儿童的养护、康复机构。从创办动机来看，刚开始并没有明确的建设NGO的意识，但是随着经营活动的不断完善和社会环境因素的影响，“星星雨”逐渐走上向NGO发展的道路。在正式注册之前，田惠平试图寻求政府和社团的支持，希望以政府或社团为其业务主管单位，但是都没有取得结果。在无法纳入教育体系和社团体系的情况下，只能选择了在工商局进行独立注册，成为法律上的“股份制(合作)企业”。北京慧灵智障人士社区服务机构的创办者中，孟维娜女士在上个世纪80年代中期就开始在广州率先开办弱智人士的社会服务机构，提供生活照顾、日间活动和社会技能训练的服务，并得到了香港一些社会团体的支持，积累了经验，许国贤先生是一个弱智孩子的父亲，而裴丽霓女士则是在香港获得了社会工作硕士学位的英国人，三人合作办起了“社区为本”的弱智人士社区服务机构，同样也是找不到上级主管部门，只能在工商登记注册。北京丰台利智康复中心2000年8月成立，经过三年漫长的申请、协商，终于挂靠在区妇联，因此在2003年5月在丰台区民政局正式登记为“民办非企业单位”。开办之初这些福利机构都遭遇到相同的挑战：资金完全是创办人自筹，运营经费困难，没有固定的场所，设施设备缺乏，工作人员缺少专业知识和技能，组织结构简单。例如，“星星雨”在1993至1997年之间没有属于自己的房舍，不得不多次搬迁。面临重大的服务创新或者发展转型，机构的资金缺口往往很大，给机构的生存带来影响，而且使得改变的过程受到严重的掣肘，如“星星雨”从以孤独症儿童养护为重点转型到家长参与式的行为训练、北京慧灵智障人士社区服务机构开办弱智学员手工艺工作室、北京丰台利智康复中心开办弱智人士职业训练的庇护农场等变革都给每个机构带来不小的财政上的冲击。
这种发展历程和生存状态体现出民间福利组织的显著的“草根”特性。改革以来，中国的经济结构发生了深刻的变化，国家政策允许个人注册公司和团体，使得这些民间福利机构的产生成为可能。总体来讲，民间非营利部门的兴起是对市场部门和政府部门的必要补充，因为随着家庭结构和照顾能力的变化社会对一些特殊人群如残疾儿童的特殊学校、老人照顾的院舍服务等有越来越大的需求，在市场和政府双双失灵的情况下，民间非营利组织可以拾漏补缺，获取自己的生存发展空间。更重要的是它们是民间的，接近社会基层，能够敏锐的感触到社会潜在的需要，从而满足政府和市场都满足不了的社会需求；组织行动上它们是灵活的、不必整齐划一，能够根据社会需求和专业判断自主决策；而且它们是非营利的，不会利润挂帅，因此也愿意提供公共服务。所以，在此种背景下，民间的福利组织大量涌现。陈金罗（2002）根据民间性的不同，将中国的民间组织划分为官办的、半官半民的和民间的组织三类。官办的社团，国家给编制、给资金，人员任免也由国家来定，在登记程序上也有特殊性，有些机构就免于登记或年检，在内部运作方面也相当行政化、机关化了。半官办的只给一部分拨款或者给一点启动资金，而草根组织则完全没有这些待遇。孙志祥（2001）则将此种特性归纳为“纯粹的民间性”，即由民间发起的、不依赖于国家的经费和人员编制而存在、与政府部门或者其他单位没有直接的隶属关系。目前，政府的社会福利事业保障的主要是孤寡老人、残疾人和孤残儿童等特殊困难人群的基本生活权益，而民间福利机构的服务对象大多不在上述人群之列，所以这些民间福利组织回应和满足的是社会变迁过程中催生出来的新需求。例如，政府的福利院只接收弱智和孤独症的孤儿，对于有家庭照顾的弱智和孤独症儿童及成人，则不能获准进入福利院接受生活照料，只能寻求民间福利机构或者市场服务。在这种潜在的需求之下，单纯民间自发出现的福利服务机构以其较强的志愿精神和公益意识填补了服务空白。尽管在发育初期它们可能缺少正式的组织、稳定的场所，人员经常流动，资金缺口大，没有示范和榜样可以参照，但是却能自治、自我管理，并且能够坚持公益性，从而与营利机构区别。
（二）和政府的关系
考察中国的民间福利机构与政府在社会福利实践中的关系时，与西方发达国家的政府-民间组织的合作伙伴关系的互动架构不同，我国政府对于民间福利机构合法性的认可的机制还很不完善，对其扶助不足。在现有的正式制度框架内，政府出于意识形态和社会控制方面的考虑，对非营利组织的成立实行了非常严格的准入制度，反映出政府对于非营利部门的发展持一种矛盾心态：一方面，政府意识到，应该发展非营利部门来共同承担起对国民的福利责任；另一方面，政府又担心在发展过程中失去对非营利部门的控制（田凯，2003）。笔者所调查的三个福利机构在登记注册时，因为找不到上级主管部门，北京慧灵弱智人士社区服务机构和“星星雨”只得在工商局以公司法人注册获得合法的身份，而北京丰台利智康复中心在成立三年之后才获准由区妇联作为上级主管部门，从而在民政部门以“民办非企业单位”登记。目前，对于大多数民间福利服务机构，政府采取的是既不干涉也不过问的态度，既无财力上的支持，也缺少必要的监督。民间福利机构仅靠营业收入和社会捐款维持组织的运作。这样一种关系状态使得民间福利机构一方面在财政上和组织决策上拥有高度自主性；另一方面，由于缺少政府资助，民间福利机构发展最大的障碍是资金不足。非营利部门在很大程度上是政府分化出来以获取民间资源的一个途径，而不是接受政府资助、受政府的委托去实施项目的工具（王绍光，2001）。民间福利服务机构既然缺乏政府补助，又定位在提供社会公益服务，所以筹集社会捐赠成为其充足财源的当然选择，强化筹款策略成为其生存之道。因此，民间福利服务机构必须“两手抓”：一手抓服务、执行项目；一手抓项目规划、劝募和公共关系的营造。筹款作为机构的一项重要任务，民间福利服务机构要想获得生存和发展就必须要不断地考虑相关的问题：发展筹款理念，采取有效的策略，主动建立与外在环境（捐款大众和社团、组织）的信任关系，营造良好的组织形象，以及由筹资所推动的机构能力建设等等。目前，“星星雨”每年的募款收入占其总收入的20-30%，北京慧灵每年运营经费的60-70%来自于社会捐款。而这些捐款中绝大部门又来自海外的捐赠，占到它们所获全部捐赠70%以上，这些海外的捐助者包括外国驻华使馆、外国基金会、外国人社区和第四类是外资企业等。
财政上的自主筹资、自负盈亏必然会导致组织决策、管理上的自主性。民间福利机构因为一开始就在体制外生长，经济上脱离政府部门的拨款制，不存在资助和被资助的关系，行政上也没有的隶属关系，因此在人事任免、组织机构、决策管理上拥有较大的自主性，能够富有灵活性和创造性地管理，提高组织绩效。例如北京慧灵实行董事会管理，董事会由三位创办者、服务对象家长、学者及社会人士构成，定期召开董事会商讨机构发展的重大问题，而执行董事直接管理机构日常动作。星星雨在内部决策和管理上，是所长负责制，由所长和部门主管形成决策团队，部门分工。星星雨内部设有两种基金，以管理捐款：“星星雨”发展与福利金和“星星雨”家庭救助金，分别成立基金管理委员会，制订了章程和工作制度。基金会成员有所长、副所长、会计、员工代表、捐款人代表及家长代表(适用于救助金)，共同讨论与决定基金的支出。
（三）组织自身的能力建设
由于自身筹措资源的能力对民间福利服务机构的生存具有较大影响，也决定它们在社会中建构自身发展空间的大小，因此民间福利机构从诞生之日起就努力建立自己的社会网络，发展社会资本，提升服务的专业性和组织管理的能力。一个缺乏专业人员、缺乏透明度和负责、人事和财务管理混乱、行动迟缓的组织往往会在竞争中处于弱势地位，从而难以获得社会的认同和维持生存所必需的社会资源。一般地，民间福利机构和大学、行业网络及其他非营利组织有着紧密的联系，和它们分享了大量的专业资源如服务理念、服务模式、项目规划、人员培训等等，加快了组织能力建设。在广泛的社会接触尤其是与海外的非政府组织（NGO）和学者的交往中，比较多的民间福利服务组织在负责、透明度、公信力、合法性等理念上逐渐加深了认识，自律机制加强，在组织架构、财务制度、项目设计执行、管理人才、公共关系等组织能力建设方面去学习、借鉴海外成熟的NGO管理经验，加快了自身的发展。尤其在筹款方面，一些民间福利机构在内部设立发展部，专门负责筹资、项目协调和发展社会网络资本。机构有了固定的、足够的专职人员，筹资人员积极参与各种有关筹资技能培训，机构内部制订较系统的筹资战略和年度计划并积极主动开拓筹资渠道，发展社会网络，广募资金。有公信度的管理实践如定期报告、沟通、高效和透明等用以激发捐助者的捐助积极性，也带动民间福利服务机构逐渐发展得比较负责，透明度也高，在社会中有很强的认受性和公信力。北京星星雨教育研究所在 “发展十周年回顾”的总结中，强烈的感受到从1997年开始的“机构建设NGO化”是“星星雨”得以度过艰险、生存下来并有巨大发展的重要因素之一，而这一发展很大程度上是在向提供捐助的海外NGO作交代及其示范、带动下进行的。募款带动了这些民间福利服务组织和外部环境互动，一定程度上促进了它们的组织能力建设。
民间福利机构处于发展的初期，为了建立自己的社会认同和公信力，组织往往把所有的资源和精力都用来开展服务和完善机构管理，以精简、实用和高效的原则运作，因此能够取得高水平的绩效。
四、存在的主要问题
（一）、缺乏资金
中国民间组织发展的最大障碍是资金缺乏。根据清华大学NGO 研究所在2000年对全国社团组织的抽样调查，“缺乏资金”是中国社团面临的主要问题（邓国胜，2001）。目前在缺乏政府拨款的条件下，民间福利组织的资金来源主要是服务收费和社会募捐。作为一个自下而上的民办社会服务类的机构，其定位是自愿求公益的组织，以理想和使命为出发点，以提供社会公益服务作为基础，以服务使用者的福祉为依归。一直以来星星雨秉持以家长的经济承受能力为收费标准的原则，而不是以支定收的原则来管理其财务的。因此民间福利组织自创办以来，也一直受资金匮乏的困扰。从机构的角度分析，自主财源低会导致机构的服务无法开展的问题，同样由于经费的缺乏也导致专业人员经常流失的问题。以北京星星雨教育研究所为例，1993-2004的12年期间，除了2001和2004两个年度之外，其余年份都处于入不敷出的状态。2001年营业收入和支出大抵持平，2004年则略有赢余。如图1。
注释：①1993-2000每个年份的数据均为财务年度，从当年的3月到下年的2月底为一个财务年度。2001年起改为为当年的1月-12月为一个财务年度。
②1993-2004年的数据均为星星雨的实际收入和支出，2005年的数据是其财务预算。
每每遇到服务的转型或者业务拓展，在这些关键转折点上资金的缺口会明显增大。
（二）缺乏有效的评估与监督机制
民间福利组织是公民社会（civil society）的一部分，是其载体之一，是存在和发展于政府、市场之外的第三种力量。他们在社会公益领域的参与，彰显和倡导了民主参与、自治、社会责任与奉献、合作精神等社会价值。民间福利组织是自愿组成的、追求公益的，营利不是其存在的目的，即使有营利也只能用于组织的既定使命，不能在组织成员间分配利润。公益性是这类组织与私营机构的最大差别所在。它利用这种公益性作为号召，在社会筹集资源，接受政府、公益基金、社会团体及个人的捐助，也大量使用志愿者提供的服务。因此，民间福利组织除了内部自我监督之外，它还需要向政府、资助机构和社会公众提交有关服务及其成效评估的资料、公布有关财务情况，让政府、资助机构和公众可以监督它的运行，以免“公益”被滥用。但是，目前来自外部的监督则相对微弱。以星星雨教育研究所为例，工商部门对于“星星雨”的财务状况的监督，处于比较微妙的状态。一方面，“星星雨”与营利性企业性质不同，但是它仍要纳税。另一方面，工商部门在实际操作时对“星星雨”比较变通，基本上不对“星星雨”的具体账目进行常规的核查。每年工商年检只是对资产负债表、损益表进行审查。根据统计，它1994年和1995年没有交税，96年收入没有统计，97年纳税5002.25元，98年纳税9376．40元，99年纳税11153．34元，2000年纳税18394．88元。由于“星星雨”发展成果比较显著，多数捐款机构对“星星雨”的信任程度较高，监督大多是“星星雨”主动提供，有的组织甚至拒绝“星星雨”向它们提供使用账目的细则，因此在客观上，并没有发挥真正的监督作用。这种松弛的外部监督机制对于“星星雨”的制度化与长期发展其实是十分不利的。田惠平为了寻求有效的外部监督，曾经联系宋庆龄基金会、中华慈善总会等机构，希望由他们来监督其内部基金的使用，但是都没有达成协议。笔者在“星星雨”收集资料的过程中发现，除了资金的使用状况比较详细，关于阶段性工作的总结则比较零散，没有形成体系，这也是制度不尽完善的一个表现。随着这类民间福利组织的影响不断扩大，应尽早形成针对民间福利组织的一系列规范的评估和监督制度。
（三）缺乏专业人员和专业上的支持
在某一特定的福利服务领域，往往需要几种专业人员协同工作以有效地帮助服务对象。这些专业包括：社会工作、医疗、精神康复、教育和法律等，这些专门职业的共同目标是一致的，既促进个人发展和问题解决，推动社会进步。从调查的这三个案例来看，专业人员缺乏是其发展的主要障碍之一。机构难以招募到高素质的专门人才，即使花了很大的气力培养了有经验的员工，但是流失现象严重。此种困境的产生，首先，因为这些民间组织缺少资金，工作人员负担过重而工资福利待遇较低，并且缺乏有效多样的员工激励机制；其次，社会对福利服务职业的认同感和接纳还比较低，在民间福利组织中工作的专业人员的地位不高，职业满意度也较低；第三，缺乏一个成熟的学术研究、教育体系提供培训和研究成果。例如北京丰台利智康复中心，专业人员队伍很不稳定，近几年招聘的大专毕业生的流失率就达到80%左右，难以有持续的专业能力建设和服务提升。至于星星雨教育研究所，尽管目前面临进一步的发展，急需医学研究机构的合作和支持，但是目前能够得到的配合，只是一些大医院向前来就诊的孤独症患者推荐去“星星雨”进行治疗。如何能够建立民间福利组织和教育研究机构、政府部门建立通畅的沟通渠道，使专业知识资源得到共享，不论对福利组织本身，还是对整个社会福利事业的发展，都是迫在眉睫的。
结语
我国的民间福利服务机构很大一部分是是由社会有志之士或者残障者家长发起、组织，没有官方背景，缺乏“官助民营”的待遇，具有浓厚的“草根性”，和政府的关系还算不上合作伙伴关系。作为社会服务类的机构，民间福利服务机构的角色定位在自愿追求公益：以理想和使命为出发点，以提供社会公益服务作为基础，以服务使用者的福祉为依归。因此，它们自筹资金的多少将影响这些机构是否可以生存下来并提供长远的、不断完善的服务。在发展非营利事业的社会条件、法律条件还存在相当大缺陷的条件下，它们以其规模小、适应性强、富于灵活性与创造性的品格积极建设自身能力，获取社会认同，培育其社会，公信力。它们通过社会性福利服务满足了日益增长的福利需求，帮助解决社会问题，促进了社会志愿精神和利他伦理，也起到了制度创新的作用。但是，目前受到各种因素的制约，民间福利组织在资金上、专业人员和评估与监督机制上存在着比较大的不足。政府应该重视民间福利机构在社会福利领域发挥的积极作用，从法规上、财政上、监督上给予必要的扶持，促进其快速、健康的发展，从而更好的推动中国社会福利社会化体系的完善。
参考文献：
黄黎若莲（2001），《边缘化与中国社会福利》，香港：商务印书馆。
李学举（2005），“解除残疾孤儿疾患，推动社会福利社会化”，载《社会福利》2005年第5期。
熊跃根（2001），“转型经济国家中的‘第三部门’发展：对中国现实的解释”，载《社会学研究》2001年第一期。
孙志祥（2001），“北京市民间组织个案研究”，载《社会学研究》2001年第一期。
田凯（2003），“机会与约束：中国福利制度转型中非营利部门发展的条件分析”，载《社会学研究》2003年第三期。
王绍光（2001）“促进中国民间非营利部门的发展”，香港中文大学中国研究中心网。
（作者单位：民政部管理干部学院社会工作系） | 
