浙江省民政厅   吴桂英

2005年初，浙江省委、省政府在编制《全省国民经济和社会发展第十一个五年规划》时，决定专门制订《浙江省社会福利发展规划（2006-1010年）》，这也是全国第一个社会福利发展的专项规划。《规划》确立了探索建立符合浙江经济社会发展新型社会福利体系的总体目标，明确了我省今后一段时期加快发展社会福利事业的具体方向。

所谓新型社会福利体系，主要是相对计划经济体制下传统社会福利模式而言。总体来说，传统社会福利模式是依托“单位制”社会管理体制，主要为保障老年人（尤其是孤寡老人）、残疾人和孤残儿童等特殊困难人群的基本生活权益而提供生活救助和照料服务的补缺型福利，具有明显的社会救助特点，城乡区别对待，覆盖面狭窄，服务内容简单，服务标准较低，且职责分散，难以系统规划。与之相对，新型社会福利体系则是按照党委领导、政府负责、社会参与的社会管理体制改革方向，着眼城乡统筹发展，着力提高城乡居民生活质量，深入推进社会福利社会化，强化完善福利机构设施功能，建立健全社会福利服务网络，逐步形成政府主导、民政部门具体牵头、相关部门协作配合、民间组织积极参与、市场化福利服务供给，涵盖养老、医疗、卫生、教育、住房、生活照料和特殊困难帮扶等内容，覆盖城乡全体居民，惠及外来人员，有效满足不同群体社会福利需求的新体系。

一、探索构建新型社会福利体系是基本实现全面小康社会的必然要求

根据浙江省委、省政府提出的“力争到2010年全省基本实现全面小康社会”的总体目标，到2010年，我省生产总值将达到2万亿元，人均GDP 4万元，城镇居民人均可支配收入2.2万元，农村居民人均纯收入9000元。面对全省人均GDP达到1000美元后，紧接着向3000-5000美元阶段跳跃式发展的新形势，积极探索构建新型社会福利体系，加快社会福利事业发展，对全面建设小康社会，构建社会主义和谐社会，有着重大而深远的意义。

（一）探索构建新型社会福利体系是构建社会主义和谐社会的重要内容。“十一五”期间是浙江全面建设小康社会的关键时期，既面临着进入人均GDP3000美元阶段后经济发展复利增长的黄金机遇，又面对社会转型期经济社会发展“先天不足”和“成长烦恼”的双重挑战，除了要切实解决好人均GDP1000-3000美元发展阶段遗留下的社会建设和管理具体问题，更要统筹考虑新的发展阶段出现的新矛盾和新问题。社会福利事业事关民生，涉及人民群众基本权益，是社会建设和管理的重要组成部分。大力发展社会福利事业，加大社会福利产品供给力度，不断满足城乡居民日益增长的社会复利需求，有利于缓解因城乡、地区发展不平衡，居民收入差距扩大等引发的社会矛盾，有效扭转社会发展的“短腿”局面，提高社会建设和管理水平，维护社会稳定，促进社会发展。探索构建新型社会福利体系，对进一步加快社会福利事业发展，实现城乡社会协调发展，建设社会主义新农村建设和构建社会主义和谐社会，均有积极的推动作用。

（二）探索构建新型社会福利体系是改革传统社会福利模式的基本途径。随着城乡居民生活水平的不断提高，“单位”免费提供福利向社会化服务的供给方式的转变，以及促进城乡协调发展的目标的明确，特别是当前浙江省已成为全国老龄化最快的省份之一，全省面临人口老龄化与高龄化的双重压力。2005年，我省人口老龄化已超过14%，到2010年，老龄人口将占全省总人口的15%以上，80岁以上高龄人口增至100万。面对从原来“单位”福利保障剥离出来的大量个性化社会福利服务需求，如养老、助残、生活照料、特殊问题矫治，及医疗卫生、体育文化服务，等等，计划经济体制下的传统社会福利模式已难以有效满足城乡居民多样化、高标准的社会福利需求。如何围绕社会管理体制改革的主要目标，按照建设公共服务型政府的总体要求，针对城乡居民社会福利服务的实际需求，改革创新传统社会福利模式，积极探索构建符合社会主义市场经济体制新型社会福利体系，是摆在我们面前一项紧迫而急切的任务。

（三）探索构建新型社会福利体系在浙江的实践基础基本具备。一方面，浙江经济的快速发展，为探索构建新型社会福利体系提供了可靠的物质基础。2005年，全省国内生产总值超过1.3万亿元，财政总收入2115亿元。同时，浙江以县域块状经济为特色的经济格局和“两保两挂”的特殊财政体制，决定了县（市）一级相对较强的财政实力，为我们探索构建新型社会福利体系提供了有力的财力保障。另一方面，近年来，我省始终坚持城乡协调发展的导向，完善城乡统筹的社会保障体系，加快城乡各项社会事业发展。尤其是2003年以来，我们逐步建立了覆盖城乡的社会救助体系，不仅较好保障了困难群众的基本生活，在解决绝对贫困问题方面取得了一定的成绩，更重要的是在相关制度建设方面，我们建立的党委政府领导，民政部门具体牵头，相关部门互相配合，社会各界广泛参与，协调救助政策、整合救助资源、统一救助行为，“上统揽、下整合，一口上下”的工作机制，有效突破了传统临时、分散的救助体制，初步形成了规范长效的社会救助新体制。从而，既为我们下一步研究着手解决相对贫困问题提供了契机，也为我们探索构建新型社会福利体系提供了可资借鉴的制度建设经验。

二、探索构建新型社会福利体系的制度设计

在研究设计新型社会福利体系制度时，我们本着渐次推进的改革取向，确定了以现行民政部门社会福利职能为主线，以具体福利机构为功能单位，以社区福利服务为网络单元，以信息化建设为链接手段，以民间组织为主要服务力量，首先重点完善以老年人为主体，包括孤儿、重点优抚对象，残疾人等特殊群体的福利项目，逐步整合医疗教育、文化体育、住房助残、生活照料等内容的制度框架。

（一）选定“中福利”的社会福利发展模式，明确社会福利发展的近期和长远目标。立足浙江所处社会主义初级阶段向全面小康社会过渡经济社会发展阶段的实际，充分考虑全国与省域人均GDP3000美元间发展水平的主要区别，我们在选择新型社会福利体系具体模式时，主要从确定社会福利服务的具体范围、内容、标准和方式等方面考虑，既要全面提升传统社会福利水平，又要有别于西方发达国家“从摇篮到坟墓”全方位保障的福利制度，并在两者之间，寻找符合浙江实际的结合点。考虑到两者之间巨大的弹性空间，我们分别对新型社会福利体系建设的近期和长远目标作了认真规划。其中，长远建设目标是形成包括养老、助残医疗、教育、文化、体育、住房等各方面内容，覆盖全体社会成员，法制完善、服务优质、城乡一体的社会福利制度。“十一五”期间建设的近期目标是，探索构建以老年人、残疾人、孤儿、重点优抚对象为主要服务对象，政府主导，部门协作，社会参与机制初步形成，养老、医疗、教育、文化、住房等专项公共福利政策不断完善，覆盖城乡，惠及外来务工人员的新型社会福利体系。同时，不断健全发展机制，扩大服务覆盖范围，增加服务内容，提升服务水平，确保新型社会福利体系随经济社会发展动态提升，实现两个目标的有机衔接。

（二）坚持以现有民政部门社会福利职能为主线，建立社会福利事业发展协调机制。通过认真总结借鉴我省新型社会救助体系建设经验，现阶段，我们将主要围绕民政部门社会福利职能，根据不同主体的权利义务关系，探索建立三个层面的协调机制：一是在省、市、县政府层面，强化各级政府社会福利责任意识，建立政府领导、民政部门牵头、相关职能部门各司其责的协调机制，制订社会福利事业发展规划，衔接各项福利政策，逐步完善社会福利体系；二是在街道（乡镇）和社区（村）的层面，以社区为福利服务单位，以福利机构和设施为功能单元，以街道社会福利中心为平台，以信息化为链接手段，整合区域内社会福利服务资源，具体提供社会福利服务；三是在民间组织动员组织层面，通过加强慈善组织建设，组建成立各级社会工作者协会，提高慈善劝募水平，广泛采取购买服务的方法，扩大志愿者队伍，培养一支专业化、职业化的社会工作者队伍，为不同群体提供高质量福利服务。

（三）整合公共福利服务资源，建设社会福利服务网络。公共福利服务指由各级政府直接组织实施，或通过政府“购买服务”的方式，由各类福利机构和民间组织具体提供，旨在提高各类群体生活质量的公共福利项目。探索构建新型社会福利体系，将主要从三个方面组织整合公共福利服务资源，进而形成广覆盖的服务网络：一是努力提高机构福利服务水平。首先是要面向老年人、精神病人、孤残儿童、重点优抚对象、流浪乞讨人员及暂时无家可归等群体，确保综合社会福利机构床位数每年递增10%以上，到“十一五”期末，全省各类社会福利床位数接近20余万张，基本满足老年人、孤儿、精神病人和重点优抚对象等机构照料所需。同步推行福利机构等级评估、分类管理办法，增强福利机构功能，有效辐射相关福利设施，形成国家兴办社会福利机构为示范、其他多种所有制形式社会福利机构为骨干的格局。二是全力打造以社区福利服务为单位的公共福利服务网络。通过盘整现有社区服务资源，增强社区福利服务设施功能，建设街道社区福利服务中心及其信息平台，链接相应的福利机构，逐步形成功能完整的服务网络，进而实现在街道以及更大的范围内资源、信息共享，为区域内成员提供便捷的福利服务。三是切实加强专项社会福利政策的整合，有效衔接卫生、教育、住房、文化、体育等福利政策，不断完善社会福利体系，提升整体福利服务水平。

（四）广泛开展社会扶助活动，全面提高社会福利服务质量。坚持善慈善募和社会公益服务组织“两条线”，突出抓好慈善组织和社会工作协会“两个龙头”培育建设。一方面，坚持筹款和服务分离的运作模式，完善慈善网络，设立“浙江慈善奖”等奖项，定期召开全省慈善大会，探索完善慈善事业激励机制，提高慈善劝募水平，力争到2010年，全省慈善收入达到GDP的1%。另一方面，探索建立社会工作者制度，推行社会工作者职业资格考试办法，组建各级社会工作者协会，形成覆盖城乡和各类社会福利机构（设施）的社会工作网络。在此基础上，努力促进慈善劝募、社会捐赠与公益志愿服务间的彼此支持，共同发展的良性互动局面，提高社会福利服务社会化、职业化、规范化水平，充分发挥各类民间组织参与社会福利服务的重要作用。

三、推进新型社会福利体系制度建设的保障机制建设

探索构建新型社会福利体系需要强有力的人、财、物及法律法规等具体，需要围绕政府主导、社会参与、市场运作的发展导向，建立相应的保障机制。

一是建立以财政为投入主渠道的资金保障机制。在明晰政府、社会、个人社会福利权利义务的基础上，按照公共财政的建设要求，在各级财政设立发展福利事业专项资金，逐年递增。同时，努力拓宽社会化筹资渠道，大力培育发展企业和个人冠名基金，引导企业他们资助社会福利事业，使企业成为市场经济条件下慈善捐赠、资助社会福利事业的主体。不断增强福利彩票市场开拓力，提高发行水平，筹措更多的公益金。建立完善福利企业回报社会机制，统筹使用回报基金。扩大建立福利企业回报社会机制，健全福利资金效益评估机制。逐步形成财政投入为主渠道，社会慈善捐赠为重要来源，福利彩票和福利企业回报基金为有益补充的多途径资金保障机制。

二是推进以社会化为导向的发展机制。坚持政府主导和市场运作相结合，明确政府的责任主要是建设起示范摹本作用的公共福利机构和设施，制定服务规范和标准、组织倡导社会互助行动，保障重点服务对象福利服务需求，并通过发放“福利服务券”，完善福利机构和设施运营“民办公助”、“公办民营”途径，广泛采取政府购买服务办法，鼓励扶持各类民间组织参与组织提供福利服务，造就多元化运作主体，形成政府制定标准，社会组织（主要是社会工作者协会）评估实施、行业自律，社会福利服务机构及设施运营者具体执行的格局。

三是建设以法制化为目标的法律保障机制。进一步明确社会福利制度建设相关主体权利义务，确定不同阶段的主要目标和具体内容，健全运行机制，完善专项配套政策，为不断提高社会福利制度的法律效力，加快法制化建设进程创造条件。近期的重点是加快社会工作和慈善捐赠立法进程，通过全面总结志愿者、义工服务实践经验，借鉴吸收国内外社会工作领域的相关经验，研究制定规范化操作办法，出台指导性意见，逐步提高法律效力。尤其是要在《中华慈善促进法》颁布实施后，尽快将慈善立法纳入我省立法规划，制定符合浙江实际的慈善法规规章。为稳步推进新型社会福利体系建设提供法律保障。

四是打造以信息化为基础的运行机制。重点是突出基层信息平台和福利服务特服热线系统建设。建立全省福利服务综合网，引导福利消费，提供福利服务信息；探索福利服务特服热线系统建设，逐步整合社会救助、社区福利服务、福利机构（设施）等信息资源，形成统一归口、分头服务的运行系统；建设社区福利资源共享信息平台。以县、市（区）或街道（乡镇）社会福利中心为中枢，以社区为依托，以整合区域内各类福利服务资源为目标，以各类服务服务机构和社区福利服务设施及家庭为终端，高效组织服务资源，推动发展社会福利服务相关产业。

五是精心设计社会福利事业发展行动载体。近期确定了以民政部门为主导的行动载体有六个，分别是：“福利服务工程”，加大福利机构和设施建设力度；组织“关爱孤儿”行动，确保孤儿和困难家庭的残疾儿童回归家庭、回归社会；实施困难群众白内障复明工程，力争三年内基本完成困难家庭白内障患者的复明手术；探索建立大病专项基金援助制度，加大对因病、因残致贫困难家庭和外来人员大病援助力度；开展养老服务示范化活动，提升养老服务社会化管理水平，加快推进社会福利社会化进程。