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稳妥推进北京市社会化养老服务的十点建议

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  “北京市社会福利社会化面临的问题与对策”课题组

  

  一、确立政府在社会福利中的主导作用

  政府在社会福利领域中发挥主导作用的论点,有国际经验和本土实践的支持。考察当代西方福利国家政府角色的变化以及相关理论的进展,不难发现,政府的社会福利角色虽从过去的直接提供者变成了支持者,但政府是社会福利制度中最基础的力量这一点并没有改变。政府仍然是社会福利支出中最大的资金渠道,并对服务提供者的服务质量进行监控和评估。我国的实践也证明,改革以来,政府不断从社会福利领域中退缩责任,已经导致了诸多经济社会失衡问题,付出了巨大的社会代价。现在倡言和谐社会,某种意义上是对前一阶段政府角色缺位进行反思的结果。

  当前,亟待需要解决的问题是,一些政府部门以社会福利社会化为借口推卸社会福利责任尤其是财政投资主体的责任。其实,2000年国务院办公厅转发民政部等11部委《关于加快实现社会福利社会化的意见》(国办发[2000]19号),本意是转变政府职能,改变过去单纯依靠政府财政投资、完全由国家包办包管社会福利的状态,绝无通过市场化、产业化的方式来达到保障资金社会化,进而减轻政府财政负担的目的。《意见》明确把社会福利社会化界定为“四化”(即投资主体多元化,服务对象公众化,服务方式多样化和服务队伍专业化)就是例证。

  具体到养老服务领域,在今日之中国,服务对象公众化显得尤为紧迫和重要。一方面,目前已步入老年的亿万社会成员虽毕生贡献社会,但由于当时实行的是低工资、低消费的社会福利政策,这部分老人到退休时基本没有积累,领取的退休金也仅够维持基本生活。如果他们的养老需求完全交给市场解决,政府不给予援手,可以肯定,他们中的绝大部分人将会因无法承受现有的养老费用而被排除在社会养老行列之外。另一方面,导致老龄化程度加速和社会养老问题突出的一个关键因素是长期执行的“一孩”的计划生育国策。据了解,首批响应计划生育国策的公民目前已进入老年,日后也将会有一大批人陆续进入这一行列。然问题是,因政策引致的“四、二、一”家庭结构,使这批老人已无法享受传统多孩家庭带来的养老福利。在此种背景下,政府有责任和义务肩负起这一重任。进而言之,政府在确保国家供养的“三无、五保”老人等特困群体的养老需求外,还要面向全社会老年人服务,这既是回应人民群众的迫切需求,也是政府职责使然。

  二、全面承担起老年特困群体的福利养老责任

  福利养老是政府维护社会公正的底线。从现实需要和未来政策走势看,福利养老至少应包括以下三类老年特困群体:城市“三无”人员和农村“五保”老人(传统民政对象),享受城乡最低生活保障待遇的孤寡老人(社会底层老人)和农村计划生育奖励扶助对象(计划生育国策衍生出来的特殊人群)。若依此推算,北京市福利养老需求与现实供给之间严重脱节。以北京市为例,从福利床位需求看,如表1所示,若按第一方案 推算(低标准方案),北京市三类老年特困群体需要15905张养老床位;若按第二方案 执行(中标准方案),共需养老床位24719张。从福利床位供给看,据2004年年检资料,北京市各类养老服务机构共收住传统民政对象(包括“三无、五保”老人和孤残儿童)2989名,占全市总数的33.4%。进而言之,以2005年为基准年,按第一方案推算,北京市福利养老床位的缺口为12916张;按第二方案推算,北京市福利养老床位的缺口是21730张。

  需要指出的是,北京市老年特困群体的福利养老需求并非未来愿景,而是即时的现实压力。以北京市农村“五保”老人为例,据了解,为贯彻落实国务院新修订的《农村五保供养工作条例》,北京市各区县政府目前正在草拟落实《条例》的实施细则,并力争近期出台。如若全面施行,由政策形成的政府福利养老压力短期就会出现。这是因为,国务院新修订的《条例》的一个核心思想是由集体福利转变为国家福利,取消村级基层组织对五保对象的经济供养责任。然问题是,与全国情况类似,北京市农村五保供养制度同样存在两大问题:一是部分农村五保供养对象“应保未保”。如果按全国40%左右的“应保未保”率(2004年)推算,北京市潜在的农村“五保”老人不是小数,目前这部分人大多隐藏在农村低保制度中。二是集中供养率低。如通州区农村五保供养对象集中供养率不足半数,与浙江省高达92%的集中供养率(2005年)相比,显然过低。造成北京市农村五保供养对象集中供养率低的原因,除了农村“五保”老人入住意愿不足、基层政府组织动员工作不到位外,一个重要原因是现行农村五保供养制度设计不合理。调查反映,通州区农村五保供养对象集中供养标准为年人均6000元,村委会须承担4800元,占供养总经费八成。为了减轻经济负担,村委会要么长时段不审批新的五保老人,要么有意减少集中供养人数。如果新政策免除村级基层组织的五保供养经济责任,农村五保老人总量和集中供养人数势必会快速增长,农村“五保”老人福利养老需求也会有一个明显提升。

  

  表 3 北京市2005年福利养老床位数估计

   人数

  (人) 方案一 方案二 2004年入住老人数

   入住率 床位数 入住率 床位数

  城市“三无”人员 4554 60% 2732 80% 3643 2989

  农村“五保”对象 4382 60% 2629 80% 3506

  享受农村低保孤老 9371 30% 2811 50% 4686

  享受城市低保孤老 18553 30% 5566 50% 9277

  农村计划生育奖励扶助对象 7214 30% 2164 50% 3607

  合 计 15903 24719 2989

  注:1.城市“三无”人员和农村“五保”对象的数据源于北京市2004年年鉴。2.享受城乡低保待遇的孤老数的推算方法是:据北京市民政局统计,截止到2005年12月底,全市享受城市和农村低保待遇的人员分别为154606人和78095人。根据课题组在通州区的了解,调查时点,该区共有农村低保对象8400人,其中孤老1000余人,约占农村低保总数的12%。若以此作为经验值推算,2005年,北京市享受城乡低保待遇的人员中,孤老人数大体在27924人左右。3.农村计划生育奖励扶助对象数据源于北京市计生委2005年的统计。

  在此背景下,北京市政府要全面承担起老年特困群体的福利养老责任,显然不能一蹴而蹴,而应统筹规划,探索多元化的解决途径。

  建议一:进一步确立政府办养老服务机构福利养老的主渠道地位。一方面,确保农村特困群体尤其是“三无、五保”老人的福利养老需求,是政府办养老服务机构存在和发展的核心价值。目前在养老服务机构推行的内部管理、用人用工、分配“三项制度”改革和“公办民营”试点,目的在于转变政府职能,改变僵化的运营机制,盘活国有资产,并不意味着政府想从福利养老责任中逐渐退出。另一方面,政府办养老服务机构有潜力和能力,事实上也一直是福利养老的责任主体。据2005年年检资料,北京市政府办养老服务机构拥有床位总数18243张,基本能满足第一方案福利养老床位的需求;全市已入院的传统民政对象95%以上住养在政府办的养老服务机构。

  进一步确立政府办养老服务机构福利养老主渠道地位,至少可以产生两重政策效应:一是回归社会福利的核心价值。为提高资源有效利用,相当部分政府办养老服务机构把目光聚焦在城区离退休的社会老人,而不是创造条件解决本区域特困老人的养老需求。如果政府有意使其回归核心价值,就能大大缓解政府办养老服务机构在发展过程中普遍存在的焦虑行为和经济取向。二是解决乡镇办养老服务机构床位空置率高企的问题。据2005年年检资料,远郊区县养老服务机构的床位使用率和老人入住率仅为59.2%和53.7%,均低于全市平均水平(63.5%和57.3%)。进一步分析表明,占全市养老床位总数45.7%的乡镇办养老服务机构床位空置率高,现行体制机制是主要因素,但不是最重要的因素。真正影响乡镇办养老服务机构资源有效利用不足的因素是市场没有真正开发出来。如果乡镇办养老服务机构把本区域内的特困老人全部纳入服务视野,相信上述难题会得到有效缓解。

  建议二:赋予“公办民营”养老服务机构更多的福利养老责任。为确保“公办民营”养老服务机构的公益性质,目前政府主要采取两种监管措施:一是在委托合同中明确规定收住本地区传统民政对象的人数;二是要求社会经营者上缴一部分租金或承包费。然实地了解到,在具体操作过程中,明确把辖区内有需要的“五保、三无”老人集中供养作为生存发展目标的机构并不多。在受访的4间“公办民营”养老服务机构中,政府委托合同中明文规定须承担“五保、三无”对象集中供养任务的,仅有通州区宋庄1家。即便如此,宋庄收养的农村五保供养对象也只有15人,不到政府规定人数(40人)的半数。诚然,上述现象产生的原因很多,如辖区内有多家乡镇办养老服务机构,传统民政对象自然减员等,但问题是,一旦政府勇于承担起上述三类老年特困群体的福利养老责任,唯一的方式只能是修改政府的委托合同,到时势必引起现有“公办民营”养老服务机构的反弹。为此,政府在积极推进养老服务机构“公办民营”试点改革过程中,应用发展的眼光慎重研究政府的委托合同,确保此类养老服务机构向政府规范的方向发展,让更多的困难群众分享改革发展成果。

  赋予“公办民营”养老服务机构更多福利养老责任的第二种方式是调整监管方式,由社会经营者上缴政府租金或承包费改为资助特困老人入院住养的政府补贴。好处有两个:一是资金直接补贴到人,


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