民间组织能力建设研究

——以济南市行业协会为例

课题组

非营利组织是在全球社会经济发展过程中自20世纪末以来出现的一种新型的组织形式。对这种创新的组织形式，能力建设是一个重大的新挑战和新课题。在中国，非营利组织又称作民间组织，近年来，在谈到中国民间组织的发展时，人们较多关注民间组织的外部环境，而对组织自身的发展与建设相对来说关注不够。但是，中国民间组织能否在中国健康地发展起来，从根本上还要取决于其自身的素质和能力，因此促进民间组织的能力建设问题成为民间组织目前发展的关键。

一、 研究背景与目的

（一）研究背景

民间组织的迅速发展，是改革开放以来我国社会经济结构和组织结构发生深刻变化的产物，是当代中国从传统社会走向现代社会的重要标志，也是新世纪新阶段我们党在构建和谐社会过程中需要高度关注的战略领域。中国正处于由计划经济向市场经济过渡的社会转型期，中国政府早已提出“小政府、大社会”的设想，政府的诸多服务功能将向私人部门转移，向社会转移，民间组织的存在，正是顺应了这种社会需求，民间组织的发展已经并将继续对我国经济、政治和社会生活各个领域产生广泛而深远的影响。

中国民间组织发展同政府的政策、同所面临的生存和发展的环境密切相关，同时也与民间组织自身的素质与能力有密切的关系。中国加入WTO以及26年的改革开放所带来的社会变动，为民间组织的建立和发展提供了新的需求和空间，一方面政府、社会对民间组织的支持环境正在改善；另一方面中国民间组织自身能力能否能承担起社会赋予的重大责任？中国民间组织能否作为一个整体或单独的部门在社会发展中发挥更大的作用？再具体一点说，目前民间组织的能力状况如何？如果存在问题，将如何进行组织能力建设使之适应社会需求？这些具有挑战性的问题，是目前民间组织研究中亟待回答的，本课题的研究正是基于这一背景而展开的。

（二）研究目的与价值

 国内外民间组织的发展历史证明，民间组织的能力建设与经济和社会的持续发展是相辅相成的。民间组织的能力建设可以促进和加速经济和社会的发展，是发展的重要条件；而经济和社会的发展反过来又为民间组织的能力建设提供重要的物质保证，是民间组织能力建设的基础。在以往的调研中，常常发现，一些民间组织短期内能够为公众提供优质的服务，却缺乏足够的力量长期履行自己的使命；一些民间组织，尤其是一些基层的民间组织，往往在实施一个项目后，组织也随之衰弱，以至消亡。尽管中国的民间组织形成了一定的规模，但由于受过去计划经济体制的影响，其中许多民间组织，尚缺乏独立运作的能力和可持续发展的能力。这些现象实际上反映了一个深层次的问题，即中国的民间组织不太注重自身组织的能力建设。我们看到，随着中国经济体制改革和政治体制改革的深化，国家需要有大量的民间组织来承接以往由政府包揽的提供公共物品和社会福利的某些职能；另一方面，中国的民间组织还非常弱小，组织的能力长期欠发达，还难以承接政府转移的职责。这一矛盾已严重影响到政府职能的转变和社会改革的顺利进行。因此，全面了解民间组织的能力建设状况，加强民间组织的能力建设已成为民间组织发展进程中的重中之重。要提高中国NPO组织的效率和效果，使其在中国社会发展中发挥更大的影响和作用，加强民间组织的人员能力和机构能力是一个至关重要的问题。为了全面了解民间组织的能力建设现状和未来发展对策，本课题以济南市行业协会为例着重探讨以下几个问题:（1）民间组织能力建设的现状；（2）民间组织能力建设的经验、特点与面临的问题；（3）民间组织如何提高能力建设。 

民间组织作为当代人类社会的一项重要组织类型，在促进我国社会经济发展方面具有很大潜力，随着我国社会主义市场经济体制的建立和政府职能的转换，客观上需要有一些非营利的、非政府的带有志愿性质的社会组织来从事社会经济发展活动，以填充企业与政府都力所不及或者不适于进入的那些领域，因此探讨民间组织能力建设现状、特点、问题与发展途径，对于强化其服务能力、管理能力、创新能力以及公共关系能力，提高民间组织的整体素质、推动民间组织工作走向法制化、制度化、规范化可提供必要的参考依据，对于研究转型时期中国非政府公共部门的发展具有重要的实践意义，有助于国家制定民间组织相关的法规和政策。

二、研究对象情况与研究方法介绍

（一）几个基本概念的阐释

1、民间组织

在国际社会，民间组织往往被称为“非营利组织”、“非政府组织”、“第三部门”、“第三域”、“志愿组织”等。在中国，关于民间组织研究的历史不算长，使用的术语多种多样。经济领域侧重于民间组织的市场中介作用，更多地使用“中介组织”；政治领域侧重于民间组织的政治地位和作用及其与政府的关系，一般称之为“准利益集团”或“非政府组织”；社会领域则把民间组织叫做“社团”、“非营利组织”、“公益组织”、“慈善组织”、“志愿组织”和“自治组织”等，强调其独立性、公益性和非营利性。从中国行政机构与学术界对民间组织使用的概念看，基本是在两个层面上解释的，一是广义的解释：民间组织是指所有非政府、非企业的社会组织。二是狭义的解释：民间组织指合法的、非政府的、非营利的、非党派性质的、实行自主管理、志愿性的、致力于解决各种社会问题和提供各种社会服务的社会中介组织。[①]近年来，中国政府管理部门加强了对民间组织的管理与研究，在正式的法规中，把民间组织界定为社会团体、民办非企业单位以及基金会三类。

2、能力建设

能力建设是联合国系统和国际NGO（国际非政府组织）于20世纪80年代最先提出的。首次出现在中国并开始引起中国学者和NPO界的注意是在1999年青少年发展基金会、UNDP和福特基金会主办的“希望工程与NGO发展国际研讨会”上，[②]，在这之后，有关NPO组织能力建设的研究逐渐开始。2001年8月，NPO信息中心举办了国际性的中国非营利组织能力建设工作会议，邀请海内外从业人员和专家共商中国非营利能力建设之大计，制定切实可行的战略。这次会议可以说是对民间组织能力建设的一次重要的研讨。[③]在这之后，一些学者开始对民间组织的能力建设问题开展了颇有价值的研究，如中国农业大学农村发展学院汪力斌等学者针对非营利组织能力建设着重探讨了NPO的运作和发展需要哪些能力、建设这些能力的途径是什么、如何提高能力建设有效性等问题。清华大学公共管理学院邓国胜博士专门就民间组织的能力评估进行了专门而详尽的探索。一些民间组织还专门就能力建设召开会议，探索与能力建设相关的一些问题。如2005年4月16日～20日“中国环保NGO能力建设研讨会”在北京举行，中国草根民间组织能力建设与农村发展研讨会于2004年11月7－10日在定州举行。

关于民间组织的能力建设到底指什么？目前还没有比较认同的观点。联合国开发署在UNDP的会议部署文件中认为能力建设是“建立适合国情的政策和法律框架的环境、机构的发展，包括社区的参与者（特别是妇女的参与）和人力资源发展和管理系统的完善。”它还在1997年《能力发展：技术顾问报告II》一书中对能力建设做了进一步的阐述，提出了能力发展的概念，认为能力发展是一个过程。通过这个过程“个人、群体、组织、制度和社会增强发挥主要作用、解决问题、建立和达到目标的能力以及用全面的观点和可持续的方法理解和应对发展需求的能力。”

     Pact（美国的一家非营利组织）认为，能力建设是一种程序，通过它可以培养一些专门技能、建立管理体系、开发资源和建立学习网络，促进组织使命的实现和组织的可持续发展。

爱德基金会防盲特教部主任张爱玲在综合各家观点基础上，对能力建设做出自己的界定：NPO的能力建设是指NPO根据组织的宗旨与目标及所处的环境，在不间断的学习和经验积累中，对个人、群体和组织不断进行的旨在提高个人、群体和整个机构解决问题、实现目标、满足社会发展需求和机构可持续发展所需要的综合能力的培育过程。[④]

在上述多种看法中，我们比较认同张爱玲关于民间组织能力建设的界定。

3、行业协会

行业协会在民间组织中属于社团的一种类型，它是一种由会员自发成立的会员制约、在市场中开展活动的、以行业为标识的、非营利的、非政府的、互益性社会组织。[⑤]它以协调同业关系、维护成员共同利益、贯彻执行国家的法律、法规和有关政策，促进行业发展为宗旨，具有自发性、市场性、行业性、会员性、非营利性、非政府性和互益性等特点。行业协会的主要职能可以概括为：维护权益、行业自律、公共服务、政策建议、调查研究、信息提供、行业咨询、协调监督、经营指导、接受委托、教育培训、会议展览、书籍出版、资格认证、优劣评估、协作交流。

我国的行业协会产生于二十世纪七十年代末，改革开放以来，伴随着经济发展、政府机构改革和社会主义市场经济体制建设的步伐，行业协会不断壮大。目前，全国各类行业协会已达四万多个，约占我国社会团体总量的近三分之一。行业协会已成为当前我国民间组织中发展最迅速、门类最齐全、作用日渐明显的民间组织，在我国的社会经济生活中发挥了越来越重要的作用。

4、能力建设的考察层面

民间组织要获得好的发展，需要具备各种能力，比如决策的能力，机构治理的能力、行动的能力、获取组织所需资源的能力、应对环境变化的能力，社会沟通或互动的能力等等，因此能力建设必须是全面的和系统的。考察民间组织的能力建设，要把所有这些方面做出比较精细的测量是很困难的，为此我们在对行业协会研究过程中选择了五个方面加以调查，一是组织的基本资源状况，二是组织的活动或服务能力；三是组织的治理能力；四是组织的创新能力；五是组织调动资源与处理各方关系，即社会互动的能力。通过了解行业协会这些方面的状况，可以在一定程度上为寻求民间组织能力建设的有效途径，从而为中国民间组织的发展提供一些有价值的建议。

（二）研究对象基本情况介绍

本报告主要研究济南市民间组织。济南是中国东部沿海经济大省——山东省的省会，全省政治、经济、文化、科技、教育和金融中心，也是国家批准的副省级城市和沿海开放城市。辖6区3县1市，人口583万人，总面积8177平方公里，市区面积3257平方公里。2004年，济南市实现地区生产总值1618.9亿元，综合经济实力保持在全省前列，是全省重要的综合性产业城市。

近年来，市委、市政府非常重视民间组织管理工作，先后于1997年、2000年、2002年和2004年，四次召开全市性的会议，集中传达贯彻中央关于加强民间组织管理、维护社会稳定的会议精神，具体部署民间组织管理工作。按照中央、省、市领导的要求，在各有关部门的支持配合下，各级民政部门坚持培育与发展、管理与监督相结合的指导方针，按照质和量相统一的原则，注重民间组织的培育发展和规范管理，不断加大民间组织管理工作力度，使民间组织整体素质不断提高。截止到2004年底，济南市民间组织的数量总计为3897个，其中注册登记社会团体708个，包括行业性社团218个，学术性社团129个，专业性社团234个和联合性社团127个，遍布全市纺织、机械、农业、医药、交通、福彩、房产、教育等绝大多数行业和领域。民办非企业单位3189个，它们在科技教育、文化卫生、扶贫开发、环境保护、法律援助、社会福利、行业管理、社区建设、体育保健、农村专业经济等领域发挥了的积极作用。其具体分类如表1所示。

在济南市218个行业性协会中有112个行业协会属于市级行业协会，本次调查的样本主要从其中抽取。

表1          济南市民间组织数量分类统计(2004年)

民办非企业单位	分类一			分类二						总计
	法 人 制	合 伙 制	个 体 制	教 育 类	卫 生 类	文 体 类	科 技 类	劳 动 类	民 政 类	3189
	1389	51	1749	1124	1080	101	89	84	481
社会团体	行业性	学术性	专业性	联合性
	218	129	234	127						708

（三）调查与研究方法

本次调查主要选择了济南市市级行业协会。之所以选择这类行业协会作为研究民间组织能力建设的切入点，主要基于三个实际的考虑：（1）民间组织类型繁多，涉及领域广泛，既存在服务组织、公益组织和互助组织等不同类型，又在经济、教育、科研、文化、卫生、体育、新闻出版、交通、信息咨询、法律服务以及社会福利等广阔的领域表现出功能有别、特点各异的情形，正如海耶斯所说，第三部门的多样性远大于政府和市场组织，其内部之间的差别无异于“蚂蚁和大象、鲸鱼和螃蟹”之间的差别。[⑥]要把每一种类型组织的运作机制搞清楚，无论人力、财力、时间等都是难以保证的。（2）俗话说，麻雀虽小，五脏俱全，虽然行业协会只是民间组织的一种类型，但所反映出的问题其实可以代表众多民间组织的现状，其反映的问题具有普遍意义，由此入手，同样可以达到研究的目的。（3）在济南市所有民间组织中，行业协会的发展属于较为成熟的类型，在其发展过程中，所出现的问题对于尚未成熟的组织来讲，具有借鉴的价值；对于民间组织能力建设的未来趋向也具有参考的意义。 

 本次对行业协会能力建设的调查资料收集以问卷调查为主，辅以座谈和深度访谈。调查问卷的对象主要是行业协会机构。根据济南市民政局提供的数据，2004年登记的市级行业协会一共112个，我们根据随机抽样方式，按照二比一的比例，从112个协会中抽出56个协会，然后通过邮寄方式发放问卷，到截止日期收到51份问卷，经检查全部有效，回收率达到91%。调查结果运用SPSS11.5 进行统计与分析。在开展问卷调查的同时，我们重点对10个行业协会[⑦]的负责人进行深度访谈，召开协会有关成员座谈会，为分析、研究准备了丰厚详实的文字资料。另外，还收集一些有关协会的文献资料，主要包括杂志书籍与互联网有关民间组织的研究成果；地方政府和有关部门不同时期制订的一些有关文件；民间组织管理局历年的总结报告和经验介绍；被调查组织的年度总结和实施的管理办法及一些相关的汇总资料。

三、行业协会能力建设现状考察  

（一）行业协会基本资源状况

1、成立年限与成立方式

我们所调查的51个行业协会在1990年以前成立的有9个，占总数的17.6%；在1991-2000年成立的有15个，占总数的29.4%；2001年以后成立的27个，占总数的52.9%。可见，济南市大量行业协会是在近年来产生出来的。在成立方式上，所调查的行业协会，有35个是政府有关部门倡议成立的，有15个是自发成立，（见表2）表明在行业协会成立上，政府起了重要作用。

表2                   济南行业协会成立年限与成立方式

成立时间	频数	百分比%	成立方式	频数	百分比%
1990年以前 1991-2000年 2001-2005年上半年	9 15 27	17．6   29．4 52．9	政府有关部门倡议成立 自发成立 其他	35 15 1	68.6 29.4 2

2、会员基本情况    

     行业协会的会员是协会的关键要素，没有会员或会员很少，协会的工作将无法开展，因此了解协会会员状况是研究协会能力建设不可缺少的。在我们调查的样本中，团体会员在50个以下的有23个，占总数的46.1%，团体会员在51-100个的有13个，占总数的26%，团体会员在101-201个的有9个，占总数的18%；201个以上有5个，占总数的10%。其中团体会员数量最多的是济南烹饪协会，有团体会员300个。行业协会的个人会员数量的分布带有很大的不平衡性，其中有16个协会没有个人会员，拥有400人个人会员的协会有7个。拥有最多个人会员的协会是济南市机动车驾驶员协会，人数竟达30多万。

表3      行业协会拥有的团体会员与个人会员数量情况

团体会员	频数	百分比%	个人会员	频数	百分比%
50人以下	23	46.0	200人以下	40	80.0
51-100个	13	26.0	201-400人	3	6.0
101-200个	9	18.0	401人以上	7	14.0
201个以上