民间组织培育发展和监督管理的比较研究

——新加坡、香港、深圳三地调研报告

深圳市民政局    马宏

概要：本报告从政府有效管治的角度，通过对香港、新加坡等地相关领域的调研，旨在探讨如何顺应时代趋向培育发展和监督管理民间组织，从而构筑一个和谐有序、充满活力的社会。

关键词：民间组织  培育发展  监督管理  管理体制  社会资本　　治理 伙伴关系

1．引言

1．1．本课题的研究背景

20世纪80年代以来，世界范围内兴起了一股“全球结社”浪潮，国家和市场以外的社会机构（这些机构被冠以“非营利组织”、“第三部门”、“非政府组织”、“公民社会”等多种名称，我国多称为“民间组织”）在沟通政府与企业、政府与社会、满足人们物质、文化不同需求等方面发挥着日益重要的作用。民间组织—第三部门的崛起已经在全球范围影响到第一、二部门—政府和企业的政策制定，自90年代起，世界各地认识到传统单一界别的方法已不足以应付当今的社会经济问题，一向被视为政府责任的社会事务需由三方共同合作，政府在其中担当“实行者”和“推动者”的角色，探讨构造具有建设性的社会资本，从而建立一个充满活力、创造力、和谐共融的社会。

改革开放以来，我国的社会和经济结构发生了深刻的变化，由高度集权的大一统结构向市场导向转型，政府的强制性权力在竞争性的经济和社会领域逐步转变，初步形成政府、企业和民间组织三者互动的运行机制。民间组织的作用日益得到重视。十六届四中全会提出要“充分发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，形成社会管理和社会服务的合力”。为新形势下民间组织的作用作出了精辟的论述，为民间组织的发展开辟了广阔的空间。

深圳是我国市场经济体制建立较早、市场化程度较高的城市，也是民间组织发育较早和较为活跃的地区。目前全市登记的民间组织已超过2000个，为深圳的经济、社会发展起到了积极的作用，但也存在许多问题，特别是与发达国家相比，深圳的民间组织发育相对滞后，沟通、服务、维权、规范等作用未能得到充分发挥。

当前，深圳正在全面建设和谐深圳、效益深圳和自主创新型国际化城市，相应地，需要重新定位政府的职能，从“无限责任”政府转变为“有限责任”政府，从“传统部门利益型”政府转变为“现代公共服务型”政府。在这一改革进程中，原来由政府包揽的经济、社会事务将部分交由民间组织承担，因此，政府面临着对民间组织有序培育发展和依法监督管理两大任务，迫切需要借鉴国外市场经济较为发达国家和地区的相关经验，在培育和监管理念、模式方面以制度创新来适应改革趋势，促进民间组织健康发展，为深圳建设自主创新型国际化城市的总目标提供体制性的支持。因此，这一课题既具有理论价值，又是实践需要，具有现实意义。

     1．2．概念和领域的界定

如前所述，在学术界和实践中，民间组织有多种称谓，不同的定义显示民间组织不同的侧面，也反映出民间组织多元的特征。比较有代表性、广被引用的是霍普金斯大学萨拉蒙（Salamon）教授的定义，即非营利组织是民间的法人组织，是以追求保健、教育、科学进步、社会福利、多元价值观的促进等公共目的为主的组织。这类组织有六个特征：①正式性（formal）：具备正式的结构，制度化运作、定期活动；②民间性（private）:相对于政府而言，完全由民间组成及运作；③非营利性（non-profit-distributing）:不得以任何方式分配盈余，其积累所得只能用于实现组织目标或维持组织生存；④自治性（self-governing）：从事自我管理的活动，有内部管理制度，不受外在团体控制；⑤志愿性（voluntary）：有一定数量的志愿人员参与机构活动，特别是由志愿人员组成具有领导和治理性质的董事会；⑥公益性（public benefit）:其所提供的服务应具有公共利益的性质，并以服务公众为目的。

对民间组织的研究是国际、国内学术界一个新的学术焦点和前沿课题，有多种学派，在概念、分类、功能等方面有不同的阐释，比较有代表性的理论有：①市场失灵/政府失灵理论，即民间组织或非营利组织的存在源于政府或市场所无法满足的差异化公共物品的需求；②合约失灵理论，由于信息不对称，一般的合约机制无法帮助消费者监督生产者的行为，而由民间组织或非营利组织提供某些私人物品是一种合理的制度安排；③供给理论，从民间组织或非营利组织发起者的动机来解释其存在的原因；④志愿失灵理论，即民间组织或非营利组织也有缺陷，它与政府间是相互依赖的关系，政府为实现自己的目标而将公益服务的任务委托给民间组织或非营利组织执行，根据各自的比较优势分工合作，从而达到一加一大于二的效果。

近来，社会资本的概念被越来越多地应用于公共管理和民间组织研究领域。社会资本原是一个经济学概念，但在近些年被赋予了更多的社会学和政治学内涵，使它成为一个具有较强解释力的跨学科分析框架。世界银行的研究表明社会资本与社会发展之间存在着微妙的关系，社会资本的共同命题是：互助、信任、社会准则、共享、参与以及关系网络。

社会资本的概念自法国社会学家皮埃尔·布迪厄（Pierre Bourdieu）引入社会学研究领域后，许多社会学者都从不同的角度给予界定。其中比较有代表性的观点有：（1）布迪厄认为，社会资本是现实或潜在资源的集合体，这些资源与拥有制度化的共同认可的关系网络有关；（2）科尔曼（James Coleman）从社会结构的角度来界定，认为社会资本是个人拥有的表现为社会结构资源的资本财产，由构成社会结构的要素组成，并主要存在于人际关系和社会结构中，其功能是保障和社会支持；（3）布坎南（Robert Putnam）认为，与物质资本和人力资本相比，社会资本指的是社会组织的特征，例如信任、规范和网络，它们能够通过推动协调和行动来提高社会效率。（4）葛鲁塔特（Grootaert）把社会资本视为一系列的准则、网络或组织，包括制度、关系、态度以及价值观等；（5）林南（Lin Nan）从社会资源的角度出发，认为“社会资本是镶嵌在社会结构之中并可以通过有目的的行动来获得或流动的资源”，我国学者把社会资本视为“民间的非正规的互助网络”，是行动主体与社会的联系以及通过这种联系摄取稀缺资源的能力,在表现形式上社会资本就是社会关系网络，体现在以社会关系网络为载体的公共精神、公民意识和民间组织等维度上。尽管角度不同，定义各异，但总体来说，社会资本是在社会关系中进行有回报价值的投资。它强调集体行为的重要性，强调畅通的关系网络、自治的契约以及相互间信任的重要性，对于社会的稳定和协调发展具有重要的作用。

在本报告中，将交替使用民间组织、第三部门、非营利组织、非政府机构、社团等概念，这些概念下的组织都具有以上相同的共性。

    1．3．调研角度和方法

本文站在民间组织登记管理机关的立场，从中观层面、治理的角度，观察、分析政府与民间组织的关系，进而提出策略性建议。

调研方法：根据调研安排，于北京大学比较系统地学习公共管理理论，并在网站搜集相关资料，在此基础上，于新加坡、香港进行实地考察：一是从政府部门入手，了解新加坡、香港政府民间组织管理法律法规、政策体系及基本精神和治理理念，以及相关行政管理机构设置和权责划分、内部运作程序及管理方式和手段，了解行政管理机构纵向业务联系和与其它相关部门之间的横向协作关系。二是从民间组织入手，考察相关的民间组织，研究政府与民间组织的关系，探讨实现政府与社会共同治理的改革路径。从功能上看，民间组织可分为公益性组织和互益性组织，公益性组织如慈善组织，服务面向社会大众；互益性组织以行业协会为代表，主要为其会员服务。近年来，对行业协会的研究较多，包括先期的赴港班也有此课题的研究，但对大量的社区组织、服务组织、慈善组织却未予关注。这种现象与我们经济领域的改革领先于社会领域的改革有关。服务、慈善组织关系到承接政府转移的社会服务职能，关系到国民收入的三次分配，关系到建立公平友爱的和谐社会，是党中央强调要发展的重点，也是目前深圳民间组织发育的薄弱环节，而国外有着丰富的经验可供借鉴。因此，本报告对民间组织论述和考察研究的重点放在公益型组织。三是从学术界入手，拜访有关专业和有影响力、代表性的学者，以期得到更客观更深刻的意见（参见附录1：访问机构一览表）。

     1．4．报告体例

本报告分为六个部分，（一）引言，概述本报告的研究背景、概念、调研角度和方法以及体例；（二）新加坡民间组织登记注册、监督管理和民间组织运作情况及最新动态；（三）香港民间组织发展情况，介绍香港登记注册、监督管理和民间组织运作情况及新的动态；（四）深圳民间组织发展现状，存在的问题和分析；（五）启示与借鉴，通过比较，对可借鉴的部分从宏观角度进行策略思考，以期从理论层面把握研究课题；（六）具体措施建议，从实际操作层面提出具体措施，以便实现调研成果与实际工作的有效对接。

     2．新加坡民间组织发展情况

     新加坡是一个经济发达的城市国家。400万人口中77%是华人，另外23%是马来人、印度人和其他民族。国际学者研究表明，在经济发展水平相近的条件下，人口成分的复杂程度与民间组织的数量成正比关系，但在实际中，并不能得出新加坡的民间组织比香港更发达的结论。因为，政府管制的程度是考察新加坡民间组织发展问题最重要的因素。新加坡政府是无所不管的强势政府，其影响力体现在社会生活的方方面面，民间组织也不例外，但是随着年轻一代领导上任，政治姿态更趋民主，对民间组织的管制也日趋宽松，总的理念是，在保安和稳定及公众期望之间维持一个平衡点，容许民间团体生长，鼓励发展公民社会。在新加坡，多按照民间组织的不同特点称其为“慈善组织”、“社会服务组织”、“社团”、“志愿组织”等。

     2．1.法规

新加坡的法规沿袭英国的法律。民间组织可依据不同的法律注册，如《社团法令与条令》、《互惠组织法》、《合作社法》、《慈善法》、《公司法》。其中最重要的是1967年1月颁布、并于其后多次修订的《社团法令与条令》（Societies Act & Regulations）。该法令有38章，对社团的注册、终止、解散、变更和违法行为的处罚都作了详细的规定。凡社团成立必须注册，否则被视为非法。该法令对社团的定义是指：任何一个有至少10名成员、未在新加坡任何成文律法下注册过，无论属于什么性质或以什么宗旨成立的团体（不包括公司与商行、职工联合会、合作社、互助会、学校或学校管理委员会）。该法令的主要内容包括：社团释义、登记官的任命及其权力、拒绝登记的情况、年度登记的公布、社团的终止、自愿解散、分支机构登记、社团提供信息的规定、变更登记的情形、不能担任社团高级职员情形的规定、社团标志旗帜的使用、非法社团及其罚则等等，对社团活动规范进行了严格的规定。

作为政治民主的一个标志，新加坡于2004年对社团法令进行修改，从9月1日起实施社团自动注册方式，为那些不太可能引起法律、治安与保安问题的社团进行快捷注册，社团可以在提交相关资料和缴交注册费用后即刻注册。

    2．2．注册机构和注册程序

新加坡团体可以采取两种方式注册：注册为担保性质的公司（主要是慈善团体）或社团。社团又有两种注册方式，一种是非敏感性机构，采取简易自动注册方式，一种涉及宗教、政治、人权等按普通程序方式。新加坡社团注册局（Registry of Societies）为新加坡内务部(Ministry of Home Affairs)下属的一个法定机构，负责依照新加坡社团法令和条令（Societies Act & Regulations）对社团进行注册。该局设有20个职位，设局长、助理局长、注册主任、注册副主任、社团执行员等。其职责为：执行社团法令和条令、防止不良团体成立为社团、注销不良的注册社团、支援执法机构。主要工作是：①受理社团的注册申请；②受理注册社团修改章程、更改名称、地点及使用或更改社团标志的申请；③通过年度报告监督注册社团；④注销已经停止运作、没有活动或自动解散的社团；⑤提供其它服务，如发出摘自注册社团所提交文件证明属实的材料，受理检查文件的申请等。其服务时限为：团体注册在两个月内完成；其它类别的申请在两个月内完成；摘录和检查文件在一天内完成。

为方便社团和公众，2003年8月开始，新加坡社团注册局实施网上注册，建立了社团注册局电子系统（ROSES）。社团可以在网上提交各类申请和报告，公众也可以上网查找注册社团，购买注册社团在网上提交的年度报告和章程。ROSES可以每周七天、每天24小时让公众查阅，减少了公众前来的次数，增加了透明度。

新加坡社团注册程序是：

①有意注册为社团的团体需首先查看社团条令的附表，以确定可否自动注册（不符合自动注册资格的社团类别列入社团法令的一个附表，主要涉及宗教、政治、倡议人权、与外国政府和机构有关联）；

②如具备自动注册资格的，可以在呈交注册费和相关文件之后即刻开展活动；

但是，属于社团法令附表所列范围的团体还是可以申请注册为社团，其申请按照普通程序处理。据注册局官员介绍，每年的申请个案中，自动注册的占一半，所有申请99％最终会获得注册，每年约2－3宗被拒绝注册。

社团注册局给予团体注册的准则是：

①申请团体是否符合社团的定义；

②申请团体是否有适当的名称和地址注册；

③所拟议的社团宗旨与名称是否配合；

④所拟议的社团宗旨与活动是否对国家利益构成威胁；

⑤所拟议的社团章程是否足以让社团得到妥善的管理。

在下列情况下不予注册：

①可能被用作非法用途，或被用来进行危害新加坡公众安宁与福利或良好社会秩序目的的；

②违背国家利益的；

③所拟议的章程在管理与监督社团方面没有做好充分规定的。

    2．3. 新加坡民间组织概貌

目前，公司方式的慈善团体约有900多个，大部分团体选择社团注册。新加坡将社团分为5大类，包括贸易与专业类、文化与社交类、体育类、宗教类、其它类。截至2005年9月30日，于社团注册局注册的社团总数为6202个，其中贸易与专业类1080个，占17％；文化与社交类898个，占14％；体育类906个，占15％；宗教类1235个，占20％，其它2083个，占34％。按照两类组织加总计算，每十万人拥有社团177个。

新加坡每年新社团增长数较为稳定，2000年注册社团数为5396个，2001年为5543个，2002年为5642个，2003年为5783个，2004年为6013个。但2004年新增较快，与放松注册手续相关。从新增社团类别进行比较：2000年新增社团中，贸易与专业类占20％，文化与社交类占18％，体育类占14％，宗教类占21％，其它占27％；2004年新增社团中，贸易与专业类占18％，文化与社交类占23％，体育类占18％，宗教类占19％，其它占22％。可见简化注册手续后文化与社交、体育类增长较快。

    2．4．新加坡民间组织监管情况

虽然政府一般不对社团活动进行干预，但是却有较为严格的社团活动规范，凡在政府注册的社团都必须在该社团登记的宗旨范围内进行活动，不能从事章程规定以外的任何活动，如有违反，政府必予追究；不能以社团的名义进行任何政治活动，否则政府必然出面干涉；未经登记的社团被视为非法组织，一经发现则严惩不贷。惩罚措施包括：根据不同情节分别处以2－5年不等的监禁，2000－4000新币不等罚款，或监禁、罚款两罚并处。

社团的财务负责人任期一年，社团每年要向社团注册局提交年度管理报告和财务报告，资产（新币）50万元以上的财务报告需经独立审计事务所审计。

注册社团要遵守新加坡的一切法律和条令，除此之外，社团基本是自治的，其章程是社团自我管理的指导。在社团发生内部纠纷时，社团注册局并不进行仲裁，而是告知其根据章程或循法律途径解决。

    此外，社团注册局还通过传媒报道、公众举报等线索掌握社团违法行为，并协同警察、反贪等机构进行查处。发出警告信或解散社团。

社团注册局在监管方面的主要职权有：

①命令自动注册的社团更改名称和章程，或者指示它通过普通程序重新申请注册；②命令任何注册社团提供其资料、文件、账目和账簿；③只要有理由相信该地点被用来进行非法活动，就有权进入注册社团的任何运作地点进行搜查。社团注销则需由内政部长批准。

    2．5．民间组织作用及趋向

虽然新加坡1965年才成为独立的主权国家，但新加坡民间组织的历史却很长。早期民间组织多是以种族、宗教、省籍、姓氏、职业为基础的互助组织，随着时代发展不断丰富其活动内容和领域，从只为特定的族群服务到向社会开放。以福建社团的演变为例：早在1828年，福建移民就建了“恒山亭”，作为福建帮的总机构。1860年，福建会馆正式成立，并1915年被华民政务司署批准为豁免注册的社团。1929年，陈嘉庚当选为会馆总理，在其领导下，福建会馆发展为总务、财政、教育、建设、慈善五大业务的社团。特别在教育方面，兴办和资助了许多学校，提高华人教育水平。1937年，会馆注册为非营利有限公司“新加坡福建会馆”，在社会公益方面发挥作用也越来越大。1977年，该会馆申请注册设立了福建基金，积极推广慈善事业，兴学助教，捐资扶贫。

新加坡社团可分为官方和民间两种。官方社团是政府为了某项事业需要出面组织的团体，其任务由政府规定，资金由政府拨付，负责人由政府任免。民间社团是公众自愿组合的组织，自由度有限。

官方社团的任务是服务于政府的大政方针，例如“新加坡人民协会”，是依据《人民协会法令》成立的较著名的官方社团，宗旨是促进种族和谐。李光耀长期担任其董事会主席，5位董事中3人是政府部长，2位是国会议员。人民协会在新加坡全城建设了几十个社区活动中心和居民委员会，通过组织文教、体育、休闲等活动，在不同种族间增进了解和互动，从而加强新加坡的凝聚力。此外，官方还资助和发起一些志愿组织，旨在联络社会各方面、各行业、各基层的民众，维护新加坡的稳定和统一。这些组织包括①种族自治组织如“新加坡印裔发展协会”，“华社自助理事会”、“新加坡穆斯林社区发展理事会”等；②社会福利团体如“新加坡社会服务全国理事会”、“新加坡瘫痪援助协会”等；③基层活跃在专业团体如“新加坡专业人士中心”、“新加坡护士协会”等。这些组织活跃在基层，分布在社会服务的各个领域，对听取民意，为民服务，促进种族和谐等都起到良好作用。

民间社团多为人们志愿组合的组织，虽然结社是政府特批的权力，但是政府的态度在实际上很宽松，没有特殊的政治理由，一般的申请仍会得到批准，这也是新加坡社团数目较多的原因。

    2．6．新加坡建立社会资本的实践

进入1990年代，各国都认识到解决社会问题应当更多地要从社会网络入手。社会网络可以理解为一个由个人、组织间的社会关系所构成的相对稳定的系统，而整个社会则是由一个相互交错或平行的网络构成的大系统，在这种网络中动员资源的能力就是社会资本。一些国家开始探索结合政府、商界和第三部门的资源和长处，集中解决本国最迫切的焦点问题。例如英国的主题是复兴贫困社区；丹麦是社会共融；新加坡是和谐工业关系、社会和谐和提高企业竞争力；日本是促进社区企业合作。

新加坡作为在夹缝中生存的国家，其危机意识特别强烈，其制定政策的出发点必须考虑国内安定和对外保持较强的竞争力。因此，建立社会资本成为缓解新加坡最为重视和敏感的种族和宗教问题以及增强新加坡企业国际竞争力的新措施。

新加坡建立社会资本的历程可分为3个阶段：

——1997年成立社区发展议会，目标是加强社区凝聚力和促进社会和谐，动员企业和非营利组织社会资源，为社区提供社会援助。政府制定了“社区发展议会企业伙伴合作按额资助计划”，一个非营利组织必须与当地的“社区发展议会”和一个企业伙伴或赞助者组织活动，并承诺向它提供特许经营权、管理技巧或培训方可得到资助。企业伙伴每资助1元，“社区发展议会”就按额资助3元。

——2003年成立了“薪酬结构重组三方工作组”，成员包括全国雇主联会、全国工会联会和新加坡政府的代表。负责制定措施，协助企业实行富弹性而具竞争力的薪酬制度，以建立尊守良好雇佣行为守则的平台。2004年发行了有利家庭的工作指引，旨在向雇主和雇员推广有责任的工作习惯，以提升企业业务表现。

——2004年5月推出新加坡国家企业社会责任三方新措施，集合三方力量推广企业社会责任。其原因是国际上对“社会责任投资”愈来愈重视，假如新加坡企业不遵守这些守则，可能会被拒于国际市场之外。

通过以上措施，新加坡获得了和谐的工业关系——90年代罢工的次数下降至每年少于10次。2003年，只有0.05%的劳资纠纷需要由工业仲裁法院仲裁解决，其余均通过谈判解决。

     2．7．新加坡民间组织管理的启示

新加坡民间组织管理给予我们启示最主要有两个方面，一是严格的法制，二是简便的登记。严格的法制保证了民间组织在规定的法律框架内运作，而设立手续简便又使得符合法规的民间组织有较自由的空间，其治理理念可以归纳如下：①简便性原则：设立手续简便，易于操作；②客观性原则：对公益性判断标准客观、明确；③自律性原则：尊重民间自主，最大限度地减少行政干预；④透明性原则：采取便于公众理解和运用的方法；⑤灵活性原则：顺应时代变迁，灵活改变。相比而言，我国目前民间组织法律法规滞后于民间组织的发展。现行《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》均属国务院规章，规定较原则，且缺乏税收、财务、人事、内部的管理等相关配套法规、政策。在管理上存在重登记、轻管理的弊端，双重管理体制限制了民间组织的发展，民间组织常常因找不到业务主管单位而登记无门，且民间组织种类繁多，缺乏分类指导的法规、政策，管理粗放，造成“入门”难，管理松的现象。新加坡对民间组织的治理理念值得我们借鉴。

    3．香港民间组织发展情况

香港民间组织历史悠久，无论从参与的广度还是深度来看，民间组织对香港的贡献都极为显著，是社会功能中不可或缺的重要部分。据统计，2002年，香港第三部门支出为229.7亿元，占香港当年GDP的1.8%。香港民间组织最有代表性的有两类：一是慈善组织，二是社会服务机构。慈善组织产生于19世纪中后期，如1851年成立的东华三院，以传统的中华解贫济困文化为宗旨，向社会底层人群提供接济、医疗等帮助。19世纪末20世纪初，外来的宗教团体及附属的慈善组织如劝业会等发展起来。20世纪40－50年代，大量大陆人口涌入香港，社会福利需求急剧增加，民间社会福利机构应运而生，目前香港上千家福利服务机构绝大部分是民间社会福利服务组织，它们从事社区服务、安老服务、家庭及儿童服务、康复服务、青少年发展等，大约为200万人口提供福利服务，在香港社会中扮演重要角色，拥有重要社会地位。香港实行社会工作者注册制度，促进了从事社会服务专业人士自身素质的提高，强化了社会服务机构的自律意识，使之成为社会工作者的专业领域。它们以专业化服务获得社会和服务对象的认可，也由此获得政府的资助。20世纪70年代，香港政府发表社会服务白皮书，提出建立政府与非政府机构的“伙伴”关系，明确了社会服务政府与非政府机构共同负责的模式。经费方面以政府提供为主，民间筹措为辅；服务方面民间提供为主，政府提供为辅，香港的民间组织发展呈蓬勃之势。

    3．1．香港民间组织注册制度

《基本法》保障香港居民参与民间组织活动的自由，但是，香港没有一套完整而专门的民间组织法，管理民间组织的相关法律和监管环境高度分散，民间组织的成立由不同的法规规定。其法定运作模式从所依据注册的不同法例包括：担保有限公司、社团、合作社、职工会、注册受托人法团、法定团体、业主立案法团、互助会等。从法律主体性质可分为法团团体和非法团团体。

①担保有限公司：根据《公司条例》（香港法例第32章，下同）规定，民间组织可选择成为“担保有限公司”。这一过程比较繁琐和昂贵。要求公司必须有登记地址、举行周年大会、每年须经独立核数师审计账目并将审计报告交公司注册处。但由于该条例对董事所履行的责任有明确的界定，且是获得税务局登记为税务豁免的慈善组织所必须的法律架构，因此较大和较为成熟的民间组织多以此种方式注册。

②社团：根据《社团条例》（第151章）规定，“任何会社、公司、一人以上的合伙或组织，不论性质或宗旨为何”，必须注册。由香港警务处处长担任社团事务主任进行注册管理。该条例订立的历史背景，主要是为了监管有组织的三合会活动。社团注册的程序、呈交的材料都十分简单、直接，费用便宜。因此一般规模较小的志愿团体多选择这种方式注册。

③合作社：《合作社条例》（第33章）的历史背景是二战后为成立农业和渔业合作社而设立，由渔农自然护理署署长担任合作社注册官，50年代以来，先后有其它合作社（如建筑业合作社）及少数工人合作社成立。合作社的财政账目必须经审计及举办周年大会，合作社在进行投资、利用预留土地、坏账拨备、慈善捐款等事项前必须获得注册官批准。

④职工会：根据《职工会条例》（第332章）规定，所有职工会须经由任职经济发展及劳工事务局常任秘书长的职工会登记局局长注册管理。注册时需提交会员和工作人员的资料及经审计的账目，登记局局长负责监管确保职工会将其接受的资助用于指定范围，并举办有关职工会管理、财务、审计等相关法例课程，以提升职工会内部管理能力。

⑤注册受托人法团：根据《注册受托人法团条例》（第306章）,凡具慈善性质及向公众收取善款的信托，需向公司注册处处长登记注册。提供登记办事处地址及信托人的详细资料。

⑥法定团体：根据专门的法例而成立的团体。如根据公益金条例成立的慈善团体公益金，宗教团体如香港基督教循道卫理联合教会，社区服务团体如明爱、圣约翰救伤队等。不同机构按照其成立所依据的条例向所属的监管机构提交报告。

表一    香港民间组织的相关法例及监管机构

资料来源：思汇政策研究所：三方合作与研究 2005

（注：警署提供的数据与调查有出入原因在于有许多民间组织停止活动后并未取消注册，这在某种意义上也反映出香港对民间组织管制的宽松。）

⑦慈善团体资格及税项豁免

香港没有特别为慈善团体登记注册的法例。然而，税务局有权基于税务理由“认可”一个机构为慈善团体。根据《税务条例》（第112 章），如果任何机构的利润是纯粹作慈善用途，且其中大部分在香港使用的话，该机构可申请入息税项豁免。机构取得慈善团体税项豁免资格就如同得到了诚信及政府“认可”的最佳保证。截至2004 年6 月30 日，根据《税务条例》的第88条而获得税项豁免资格的非营利机构及受托人法团共有4,000 多个，其名单全部公布于税务局网页，供公众查询。

    3．2．香港民间组织发展概貌

2004年，香港政府首次组织对香港第三部门全方位的研究。该研究采用约翰.霍普金斯大学对第三部门的定义，国际通行对第三部门的分类，结合香港实际将香港第三部门分为14个组别，分别是：教育及研究；专业、工业、商业及职工会；地区及社区；公民及倡议；法例及法律事务；政治；福利；卫生；环境；体育；艺术与文化；宗教；慈善中介机构；国际性与跨境活动。

据不完全统计，截至2002年底，香港共有17000个民间组织(其中包括不少于4000个慈善团体)，其雇员从数人到数百人不等。

表二      香港第三部门概况（2002年）

资料来源：思汇政策研究所：三方合作与研究 2005

    3．3．香港政府对民间组织的监管—以社会福利服务为例

香港政府的管制特色是行政主导的政治行政系统，奉行积极的不干预方针，由此也反映在香港政府与民间组织的关系上。由于政府管制宽松，导致在香港社会各个领域都有大量的民间组织存在，只要不违背法律，政府一般不对民间组织的活动有较多干涉。

相对于其它领域而言，与政府关系最为密切的是社会福利界。香港早期的社会福利主要依靠慈善机构、海外基金等资助，政府很少介入。香港一贯的低税率政策有利于促进经济增长，但也意味着在社会福利方面政府只能满足人们的基本需求，不可能建立全面的社会福利制度，因此，各项社会服务就必须由民间组织来承担。20世纪五、六十年代，内地大量民众移居香港，福利需求急剧增加，促使香港政府于1958年把原属于政府华民政务司的社会局成立为独立的部门——社会福利署，负责制定及推行社会福利服务。40多年来，社会福利署从小小的办事处发展成为有4000多雇员的部门，但它并未包揽社会服务，在提供社会福利服务过程中，社会福利署与民间组织维持着紧密的伙伴合作关系，这些民间组织必须根据香港税务条例注册为非营利慈善团体，并有良好的管理和财务背景，社会福利署担当制定政策和服务方针、分配资源、监察服务质量的角色，而民间组织则接受政府的津助，按服务及津助协议的条款承办指定的福利服务。在政府和民间组织的共同努力下，香港的社会福利发展成为较完整的社会工作专业服务。香港社会福利的经常性开支，由1992－1993年度的70.7亿元增至2003年322.9亿元，占政府总经常开支的15.7%，仅次于教育和卫生。这些经费中的三分之二都用于津助民间服务机构。2003年，共有180多个民间组织运营3000多个服务单位，聘用员工31000人。从社会福利署对民间组织的监管看，主要措施有：

制定组织规范和行为指引。出台《慈善筹款活动内部财务监管指引说明》、《领导你的非政府机构—机构管制—非政府机构董事会参考指引》，与廉政公署联合制定《防贪锦囊》：《受资助非政府福利机构的人事管理》和《受资助非政府福利机构的采购程序》等，以保证机构在员工聘任、采购制度、董事会管理、策略性领导、财务职责、行为操守等方面有足够的监察和制衡，提升民间组织董事会的管治和领导能力。

增强透明度和问责性。将项目决策过程、投入资源、使用资源、项目表现、财政记录和成果等相关文件资料公开，供公众查阅，接受公众投诉，对项目作定期汇报、核算、评估，特别是实施整笔拨款计划，将所提供的服务成效与拨款分配相挂钩，要求民间组织对其行为和结果负责，提高财政效率和问责性。

设立项目监管及审查制度。凡政府资助的项目均在拨款要求中载明监管与回应的条文，并设立明确的量化目标和奖励机制，如成功达标，则与奖励计划挂钩。监管与回应的方式有定期约见、提交书面进度报告、资助管理人审查等，也鼓励民间组织进行内审自查。

加强沟通和提供支持。组织研讨会，政府官员与民间组织董事会成员交流在机构策略、问责提升、财务管理、法律责任等方面的意见和经验，并通过各类咨询委员会搜集意见。开展对民间组织负责人的培训，建立全面的民间组织董事会及其成员的数据库。

    3．4．香港打造社会资本的实践

作为国际化城市的香港十分重视借鉴西方新公共管理运动的理念，在这方面亦加入世界的潮流。

    3．4．1．总体方针

目前香港并没有综合及已确立的政策促进三方合作，但是在特区行政长官近年的《施政报告》中，对跨界别合作所带来的潜在价值和重要性给予充分的肯定：

2000年，认为一个充满活力的第三部门非常重要，“市民未来在这方面（热衷服务、志愿参与）的积极性将更高”。

2001年，特别指出有关跨界别合作的事宜，并表示政府会“鼓励市民发挥积极性，汇集个人、非牟利机构、商界等的智慧和力量，建立一套最有效的工作模式，用以解决各种社会问题。”并宣布成立3亿元的社区投资共享基金，作为种子基金，支持社区团体、商界等机构之间的合作，旨在鼓励市民彼此关心，互相帮助，推动社区参与，并推动跨界别的合作，以期建立社会资本。

2005年，宣布政府“设立二亿元的携手扶弱基金，用来推动政府、商界和社会福利界三方合作， 建立伙伴关系，共同扶助弱势社群。”

2005年1月发表的《施政纲领》中，政府进一步希望通过下列途径制订三方合作关系的政�