山东省民政厅民间组织管理局  齐航建 韩学斌

开展民间组织社会评估，建立民间组织评估机制是一项创新性、实践性的工作，也是民政部部署的加强民间组织管理的一项重要任务。民政部部长李学举在全国民政工作会议上明确提出：“探索建立民间组织评估机制，逐步实施分类管理、指导”（民发[2005]3号）。去年8月18日，民政部又专门正式行文（民函[2005]208号），明确“山东省民政厅为全国开展民间组织社会评估试点单位”。为贯彻落实民政部的指示精神，我省从去年开始，把建立民间组织社会评估机制作为创新民间组织管理工作的一项重要任务来抓，组织力量做了大量准备工作，并在省管民间组织中进行了试点，取得了一定的经验，摸索出了具有自身特色的工作思路和做法。民政部民间组织评估课题组来我省调研后撰写的调查报告（刊登在2005年7月30日《中国社会报》）认为：“山东省开展的民间组织社会第三方评估具有很大的创新价值，在很多方面都具有开创性，具有鲜明的特点。”

一、开展民间组织社会评估的必要性和重要性

对民间组织的评估分为三个方面，一是自我评估，二是政府评估，三是社会评估。前两项评估在以前都已实行，当前要建立和补充的是社会评估。开展民间组织社会评估就是利用社会的力量，对民间组织的建设和发展状况进行检查考核和做出评价。这是新形势下加强民间组织监督管理的重要措施，是对政府评估的重要补充，有利于增强评估工作的科学性、客观性和公正性，有利于增加民间组织的透明度和公信力，有利于促进民间组织的健康发展。

（一）开展民间组织社会评估是加强民间组织自身建设的需要。随着社会主义经济体制的建立和完善，民间组织得到快速发展。但对广大社会公众而言，对民间组织的情况依然缺乏了解。它们的内部治理结构怎样？组织效率如何？社会公信力如何？这些问题都还缺乏较为全面、客观的回答。这种非透明的环境使得民间组织发展呈现出良莠不齐、鱼龙混杂的局面，严重影响了民间组织的整体形象和健康发展。要解决这一问题，改善民间组织发展和竞争的环境，需要建立民间组织社会评估体系，通过评估体系提供社会各界评价和监督民间组织的参照，增加民间组织的透明度，促进民间组织的自我管理和自我完善，改进政府监管手段，最终提高民间组织的社会公信力，促进其健康有序发展。

（二）开展民间组织社会评估可以有效弥补登记管理部门力量的不足。在改革开放深入发展的新形势下，我省民间组织的种类和数量都有很大发展。民间组织由过去的社会团体一种，又新增加了民办非企业单位和基金会。自2000年以来，仅在全省各级民政部门登记注册的民办非企业单位就达到近4万家，而各级登记管理机关的工作人员却没有相应增加，民间组织管理人员与工作任务不相适应的问题日益突出。以省管社团为例，省管社会团体近1000家，而省社团管理办公室只有3个人，平均1人管理300多家，现有的工作人员仅每年的社团年检工作都难以承受。而在一些地方的民政系统甚至没有专职的民间组织管理人员。因此没有能力对每一个民间组织进行认真细致地监督与评估。开展民间组织社会评估可以更好地利用社会力量对民间组织进行检查，有效补充政府管理部门力量的不足。

（三）开展民间组织社会评估有利于增强对民间组织评估的真实性、公正性。我国实行的是业务主管单位和登记管理机关双重负责的民间组织管理体制。业务主管单位在以往的民间组织评估中起到了一定的作用。但因相当多的业务主管单位与民间组织有着各种各样的联系，如有的民间组织的负责人原本就是业务主管单位退休的领导或现职的干部，有的民间组织甚至相当于业务主管单位的一个处室等，因而在一定程度上影响了监督与评估的效果。开展民间组织的社会评估，能够利用社会各方面的力量对民间组织实施监督与评估，作为对政府评估的补充，可以在更大范围上对民间组织做出更加客观的评估，增强评估工作的真实性、公正性。

此外，开展民间组织社会评估，还可以为登记管理机关制定切合实际的管理政策提供客观基础，进而为民间组织发展创造更有利的社会环境。

综上所述，为适应建立完善社会主义市场经济体制的新形势，尽快建立民间组织社会评估体系，开展民间组织评估工作，加强对民间组织监督管理，已成为摆在各级民间组织登记管理机关面前的一项重要课题。

二、建立民间组织社会评估机制，开展民间组织社会评估的途径和方式

从去年开始，我省把建立民间组织评估机制作为改革创新民间组织管理工作的一项重要任务进行探索。我们集中力量对国内外有关方面的资料进行了研究，成立了评估中心，制定了评估标准和实施办法，在省管民间组织中部署开展了社会评估的试点，取得了积极进展，初步探索出了一条开展民间组织社会评估的新路子。

      （一）明确了开展社会评估工作的指导思想。即以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，认真贯彻落实民政部关于探索建立民间组织评估机制的部署和要求，深化改革，积极探索，着眼于建立健全科学、高效的民间组织评估体系，把政府评估和社会评估结合起来，充分发挥社会组织的评估作用，加大社会力量对民间组织的监管力度，提高民间组织的社会公信力，促进民间组织健康有序发展。

（二）成立了省民间组织评估中心。鉴于民间组织社会评估工作是一项创新性的工作，目前全国尚无现成的运作模式可供借鉴的情况，我们按照积极稳妥的原则，实行了政府主导下的社会第三方评估的运作机制。具体讲，就是依托会计师事务所组建了山东省民间组织评估中心，性质是民办非企业单位。由会计师事务所分派专人从事民间组织评估工作，再对从业人员进行民间组织管理政策法规学习和实际操作培训后，颁发民间组织评估资格证书，聘为民间组织评估师、评估员，评估的具体工作由评估中心承担。

    （三）明确了开展社会评估的重点内容。对民间组织的社会评估主要包括三个方面的内容：第一是对业务活动的评估，包括对民间组织本年度全省性等重大活动情况进行评估；第二是对自身建设评估，包括对民间组织的基本建设、组织建设、制度建设等方面的情况进行评估；第三是财务和固定资产审计评估，由会计师事务所对民间组织的年度财务状况和固定资产情况进行评估审计。在这三个大的方面中又分别规定了具体的评估内容，从而使评估工作更具操作性。

    （四）明确了开展社会评估的方式方法。开展社会评估与年检工作结合进行。要求各省管民间组织首先接受省民间组织评估中心的评估，由该中心出具评估报告，报告一式四份，登记管理机关、业务主管单位、民间组织和评估中心各执一份。将社会评估与政府评估结合起来，政府的年检评估应在社会评估的基础上进行。完成社会评估的民间组织再到业务主管单位和登记管理机关进行年检。具体讲主要有以下程序和方法：

第一步，由省民间组织管理局向各民间组织及其业务主管单位发出年检评估通知。

第二步，被评估的民间组织向省民间组织评估中心提供相关材料：（1）年度工作总结；（2）开展各项活动的证明材料（活动通知、领导讲话、会议纪要、图片资料、表彰材料、音像资料、课题报告等一到两种有关材料）；（3）租、借或购买办公用房的证明；（4）社会团体专职工作人员登记表；（5）换届选举的相关材料；（6）省委组织部批准党政领导干部兼任社团职务的文件（复印件）；（7）各项内部管理制度的文本材料；（8）登记证书副本及分支机构证书副本（复印件）；（9）财务审计方面的材料。

第三步，由省民间组织评估中心评估师根据材料内容进行评估，其中涉及前两项评估内容的材料主要是评估其真实性，然后做出描述性评估；涉及财务情况的材料由会计师做出审计报告。

最后，由民间组织评估中心对三项评估情况进行综合分析后做出评估结论，提出优秀、合格、基本合格、不合格的建议，并将评估报告书分送有关单位。

    （五）做好开展社会评估的动员部署和宣传工作。为了使参加社会评估的民间组织能够理解和接受这项新开展的工作，我们做了多方面的宣传发动工作。将开展社会评估工作列入了全年工作要点，并专门下发了《关于做好2004年度民间组织评估工作的通知》。分别举办了社会团体、民办非企业单位和基金会负责人和财会人员参加的培训班，对开展社会评估的意义、方法和要求进行深入动员部署。编写了《关于开展社会评估和财务审计的宣传提纲》，进一步做好开展这项工作的说明，并将有关文件和材料发到每一个民间组织，刊登在“山东民间组织网”上，深入做好宣传发动工作，有效地提高了民间组织参加社会评估的自觉性。

    三、实行集中统一的社会评估方式的主要特点

我们在实践中体会到，采取相对集中的评估方法，能够较好地解决评估内容、标准等方面不一致的问题，便于用一个尺度衡量和评价民间组织工作状况，便于加强分类指导和监督管理。我省的评估工作主要有以下四个特点：

一是使评估中心同时具备评估和审计的两项资质。对于评估的三项内容，作为会计师事务所只能审计评估财务和资产，对业务活动和自身建设，没有评估的资质。反之，民间组织评估中心对前两项可以评估，但出具的财务审计报告无法律效力。为了解决这个问题，我省依托会计师事务所组建民间组织评估中心，对该所有关人员进行相关业务培训后，聘为民间组织评估师、评估员，从而同时具备了评估和审计的两项资质。

二是统一评估的内容。社会评估的内容重点是业务活动、自身建设、财务和固定资产三项，采取相对集中评估能够统一评估的内容。如一般的会计师事务所对社团、民非单位和基金会的具体管理规定不够了解或明确，出具的报告与登记管理机关年检的内容不尽一致。缺少是否有独立账号、是否有正式会计人员及姓名、社团会费收入、有偿服务收入、下属实体收入、公务费以及固定资产表等内容，而相对集中进行审计可以解决这些问题。

三是统一评估的标准。许多会计师事务所按事业单位的审计标准对社团进行审计，在出具的审计报告中都列出了民间组织的“经营收入”。如果按照社团（民非单位）条例，对“有违法经营额或者违法所得的予以没收，并处违法经营额1倍以上3倍以下或者违法所得3倍以上5倍以下的罚款。”但这实际上是这些会计师事务所不了解民间组织工作的政策法规，将社团的正常收入列为“经营收入”。由评估中心统一标准进行审计，就能够避免出现上述问题。

四是统一和降低审计收费。目前，会计师事务所执行的是鲁价涉发[1994]220号文件规定。而对民间组织审计收费我省使用的是民政部[1997]73号文件的规定。民政部规定的收费标准低于鲁价涉发[1994]220号文件规定标准（如：100万元以下的，仅占10%至25%左右）。经交涉协调，聘请使用的会计师事务所同意执行民政部规定的收费标准。同时，不收取评估费，只收取财务审计费。

四、开展民间组织社会评估取得的成效和存在的问题

在我们的大力推动和民间组织的积极参与下，民间组织社会评估工作取得了明显进展，去年，已有75%的省管社团和民办非企业单位参加了社会评估工作，民间组织社会评估试点取得了良好成效。

（一）详细审核材料，增强了评估年检事项的真实性。以前年检中，发现有的民间组织报告的情况不真实。把往年开展的工作说成是当年的；行政部门做的工作说成自身的；经费收入隐瞒不报。评估中心有充足的人力，要求民间组织提交文件、图片、影象资料等，对开展业务活动时间、地点、专职人员、任务、财务状况详细核实。挤出了水分，使年检结果更加真实可靠。

（二）较为全面地统计汇总了民间组织情况，为管理部门实施分类指导打下基础。集中评估结束后，评估中心写出了评估总报告，将民间组织的业务活动、自身建设和财务状况等做出了详细情况报告。如报告显示，在业务活动方面：2004年省管社团没有组织任何活动的有5个，占全部参评社团的 1%；没有任何收支的有37个，占全部参评社团的6%。在自身建设方面：参评社团有500个设置了专职工作人员，共1279人。没有专职工作人员的社团124个，占全部参评社团的20%。其他包括民间组织党建（党员、党小组、支部数量）、会员（单位会员、个人会员数量）、办公面积、会费收入、年总收入、固定资产折合、专职人员数量、出版物等，都有详细指标统计汇总，给我们提供了大量第一手资料，为有针对性地加强民间组织管理打下了基础。

    （三）开展社会评估工作较好地解决了民间组织中存在的一些问题。在去年的评估和年检中，我们针对发现的问题，共发出年检整改通知书85份，警告处罚社团76家、民非单位71家；撤销连续两年不参加年检或年检不合格的社团12家、民非单位11家。通过结合民间组织年检开展社会评估，发现并督促纠正了一些民间组织机构不健全、工作缺乏活力、财务管理混乱等方面的问题，收到了较好成效。

我省开展的民间组织社会评估工作仅处于起步阶段，还存在着不少需待解决的问题，比如社会评估的法律依据尚不充分，评估机构的资质认定条件、评估标准和内容仍需进一步完善等等。

五、进一步完善民间组织社会评估机制的几点措施

深入搞好民间组织社会评估，要着力解决在前期试点中出现的影响评估工作开展的主要环节中的问题，进一步完善评估机制，努力实现评估工作的法制化、规范化。

（一）制定《山东省民间组织社会评估实施办法》，推进民间组织社会评估工作制度化。在民间组织中全面推行社会评估工作，需要制定出台相应的政策法规，我们打算制定《山东省民间组织社会评估实施办法》，以便为开展社会评估提供充分的法律依据，与《行政许可法》等法律法规相协调，实现社会评估工作的法制化、制度化。

（二）成立山东省民间组织联合会，完善民间组织社会评估机制。现在我们采用社会评估的办法，是基于当前我省没有民间组织的行业性组织的现状实行的，其权威性、影响力都还较弱。成立山东省民间组织联合会，下设评估工作委员会，由政府授予相应的职能，组织民间组织的社会评估工作，聘任民间组织评估师、评估员，将会使民间组织的社会评估机制更加合理完善。

（三）修订民间组织社会评估内容和标准，推进民间组织社会评估工作规范化。在现有的评估内容和标准的基础上，做进一步的修改和完善，尽可能地做到量化、细化，符合实际，使评估的标准更加合理，更具操作性。

     （四）建立民间组织社会评估信息公开制度，提升民间组织的社会公信力。统一制定民间组织社会评估报告格式文本，制定社会评估信息公开制度，将民间组织的社会评估结果在新闻媒体、互联网站上予以公布，增加评估工作的透明度，强化民间组织的诚信建设，扩大民间组织社会影响，树立民间组织的良好社会信誉。

    开展民间组织社会评估，建立民间组织评估机制是一项改革创新的工作，从理论到实践都有许多问题需要研究探索。我们将在民政部的正确指导和大力支持下，以科学发展观为指导，进一步解决民间组织社会评估中出现的问题，努力完成全国试点任务，为加快建立完善民间组织评估机制，促进民间组织健康发展，构建和谐社会做出贡献。