北京市民政局课题组
伴随我国的改革开放进程，各类民间组织在不断发展，并逐渐显现出在促进经济发展、建设和谐社会中的独特作用。胡锦涛总书记在十六届四中全会上明确指出，“要发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，形成社会管理和社会服务的合力。”温家宝总理在2005年的政府工作报告中提出，“坚决把政府不该管的事交给企业、市场和社会组织，充分发挥社会团体、行业协会、商会和中介机构的作用。”适应经济社会发展的客观需求，积极稳妥地推动民间组织的发展，对我国建设和谐社会有着重要的意义。
民办非企业单位作为我国民间组织的一个重要组成部分，自改革开放以来，特别是《民办非企业单位登记管理暂行条例》颁布以来，也呈现出强劲的发展势头。据民政部统计，截至2005年6月底，全国有各类民间组织28.4万多个，其中民办非企业单位就达13.4万多个。但据有关权威人士分析，我国的民办非企业单位的总量至少应当在30－40万家。数量庞大的民办非企业单位涉及教育、卫生、文化、科技、体育、劳动、民政、社会中介服务、法律服务等社会生活诸多领域，在促进我国的社会进步、经济发展，促进公益事业、维护社会公平，特别是在促进整个社会与经济的和谐发展方面，发挥着积极作用。
那么，北京作为构建和谐社会的首善之区，北京市民办非企业单位在其中又发挥着怎样的作用呢？正是为了这个目的，北京市民政局进行此项调研活动。我们从2005年6月中旬开始，对北京市的民办非企业单位进行了为期两个多月的调查研究。通过采取问卷调查、召开座谈会、发放调查表、个别走访、数据分析等调研方式，我们深入到民办非企业单位工作的方方面面，掌握了宝贵的第一手资料，并形成了如下的调研报告。
一、国际社会的非营利组织与我国的民间组织
在研究民办非企业单位之前，我们有必要对国际社会是如何界定非营利组织与我国民间组织的关系进行一下梳理，这是我们研究工作的理论背景。
非营利组织（Non-Profit Organization ，缩写 NPO），作为社会组织的基本形式之一，历史十分久远，但一般认为现代意义上的非营利组织出现于第二次世界大战前后。而其真正发展和成熟起来并成为一种重要的社会力量，则是在20世纪的最后20年里。20世纪80年代以来，无论是在发达国家还是在发展中国家，非营利组织都致力于各种社会问题的解决，积极参加包括社区建设、地方自治、公共政策制定和执行在内的公共管理过程，成为多元化时代社会发展和改革的生力军。
与非营利组织类似的词汇还有“非政府组织”(Non-Governmental Organization，缩写NGO)、“公民社会组织”(Civil Society Organization ，缩写 CSO)、“第三部门”(Third Sector)等。1998年国务院将设于民政部的原社会团体管理局改为民间组织管理局，“民间组织”一词从此作为“非营利组织”的中国官方用语开始被正式使用。这些词汇的含义大同小异，这里不作深入探讨，本文报告所称“非营利组织”，在一定意义上和上述词汇是相通的，可互换使用。
那么，如何理解非营利组织呢?国际社会对这种社会组织的关注大致始于20世纪80年代末。90年代初开始有学者关注中国的类似组织。关于非营利组织的定义，较为流行的是美国约翰-霍普金斯大学莱斯特·萨拉蒙(Lester Salamon)教授提出的所谓五特征法，即将具有以下5个特征的组织界定为非营利组织：(1)组织性；(2)非政府性；(3)非营利性；(4)自治性；(5)志愿性。这一定义被用于萨拉蒙教授主持的对全球42个国家非营利组织开展的国际比较研究项目，后来常为人们所引用。在这一定义的5个特性中，非政府性和非营利性被公认为是非营利组织的基本特征，组织性被视为一个不言而喻的前提，但对非营利组织的其他特征，有人针对不同国家、地区的情况提出了修正。
日本的重富真一提出结合亚洲国家的国情，可将上述定义修正为如下6个条件：(1)非政府性；(2)非营利性；(3)自发性；(4)持续性/形式性；(5)利他性；(6)慈善性。他强调亚洲的多数国家属发展中国家，从经济上和社会上救助弱势群体是非营利组织存在和发展的特殊背景，因而应将利他性作为一个重要指标，以区别那些以相互扶助为目的的社区非营利组织；进一步来看，具有利他目的的非营利组织，其开展活动的主要资金不能来自受益者，而应主要来源于社会捐赠和受益者之外的其他主体，换言之，是否非政府组织的另一个重要标准，是看其资金是否来自向受益者收费之外的其他来源，即慈善性。重富真一的标准比流行的非营利组织定义严格，突出了发展中国家非营利组织扶助救济的重要属性。
在我国，完全符合西方标准的非营利组织几乎不存在。但又确实存在一些从行为和运作机制上不同于政府又不同于企业的社会组织，因而中国学者大多更倾向于从推动和促进非营利部门的发展的角度出发，不将定义限制得过于严格。比如康晓光认为，只要是依法注册的正式组织，从事非营利性活动，满足志愿性和公益性要求，具有不同程度的独立性和自治性，即可称为“中国的非政府组织”。
事实上，无论在中国还是在国际上，非营利组织都并非是一个具有明确内涵和外延的术语，各个国家和地区根据自己的实际情况有不同的侧重，但这一概念总体上强调的是类似的属性，即指独立于政府和企业之外的社会组织，从这个意义上非政府组织被称之为区别于政府与企业的“第三部门”。
概而言之，我们认为，定义中国非营利组织（民间组织）需要满足的基本条件是：不以营利为目的且具有正式的组织形式、属于非政府体系的社会组织，它们具有一定的自治性、志愿性、公益性或互益性，但并非面面俱到，需要客观而动态地加以观察和理解。在当前这样一个处于转型时期的历史条件下，较宽泛的界定标准将有利于更好地推动相关社会组织的发展。当然，进行科学的分析、研究和管理，应当细致分类，以便针对各种类型的非营利组织按其特性区别对待。真正较严格地满足上述组织性、非政府性、非营利性、自治性、志愿性的组织，可理解为狭义的或典型的非营利组织。
二 民办非企业单位的界定及相关探讨
我国的民间组织包括社会团体、民办非企业单位和基金会三类。而民办非企业单位作为民间组织的一种重要基本形式，对于大多数人来说，却是一个非常陌生的概念，且在使用中亦相当混乱，我们有必要对其做一明确的界定。
（一）民办非企业单位名称的由来
民办非企业单位的名称，是在1996年8月的一份中央文件中首次出现的。此前，民办非企业单位称为民办事业单位。1996年7月《中共中央办公厅国务院办公厅关于印发〈中共中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见〉的通知》（中办发〔1996〕17号）指出，要推进事业单位的社会化，要加强对民办事业单位的管理，要制定有关政策法规，有领导、有计划、有步骤地发展适宜民办的事业单位。1996年8月中央文件中的民办非企业单位就是指以前的民办事业单位。1998年10月国务院发布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》，首次明确了民办非企业单位作为一类社会组织统称的法律地位。
（二）民办非企业单位的界定及相关探讨
民办非企业单位究竟是指什么样的一种社会组织呢？《民办非企业单位登记管理暂行条例》第二条给出了民办非企业单位的定义：“本条例所称民办非企业单位是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的从事非营利性社会服务活动的社会组织”。我们可以将这个定义对民办非企业单位的本质和范围的界定标准概括为三个方面：一是举办主体，二是举办资产来源，三是活动性质。前两个标准用来界定“民办”，举办主体是非国家机关（包括党政机关和人民团体）的社会力量和公民个人；举办资产是非国有资产，后一个标准用来界定“非企业”，即非营利性，其中还隐含着公益性（非营利性社会服务活动）。这个界定看似明了，但仔细推敲，实则问题很多。我们有必要对其进行一番探讨。
1.资产来源标准和举办主体间有矛盾且难操作
首先，举办主体标准中的部分组织不可能利用非国有资产。民办非企业单位的举办主体有企业、事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人。其中事业单位是国家为社会公益的目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，可见事业单位的资产是国有资产。国有全资企业的资产及收益也归属国有。国有全资企业的公益金，属职工所有，但应用于职工保障，因为民非企业单位是非营利性的，依法不能取得分红，因而也不可能用于举办民办非企业单位。那么，事业单位和国有全资企业创办民办非企业单位的主体资格就不能成立，至少其独立举办的可能性就不存在。除非事业单位、国有全资企业是民办非企业单位的举办者，但又不投入资产（包括无形资产，因为其无形资产也是国有的）。
其次，举办者投入的资产中哪部分是国有资产，哪一部分是非国有资产难以界定。除了事业单位、国有全资企业外，其他各种社会组织资产组成日趋混杂（如国有资产控股公司、国有资产参股公司），使得对各种社会组织举办的民办非企业单位投入资产中是否有国有资产，或者其中国有资产占多大比例，非国有资产占多大比例难以分清，从而难以界定是民办非企业单位还是事业单位。另外，各级政府为了鼓励民间力量举办公益事业，对民间力量举办的非营利公益组织给予一些优惠如无偿划拨土地或按行政划拨价提供土地。这些优惠部分是不是民办非企业单位资产的组成部分？这部分是否属于利用国有资产？如果回答是肯定的，那它还是不是“民办非企业单位”就要打上问号了。
第三、民政部第18号令的补充规定，仍然不能彻底解决问题，各种社会力量举办的各公益组织或多或少都有国有资产的成分，纯而又纯的“利用非国有资产”举办的民办非企业单位几乎是不存在的。“利用非国有资产”的界定标准与有关法律法规相矛盾。如《民办教育促进法》中规定所谓社会力量办学指利用“非财政性教育经费”。无论从字面上理解，还是实际动作中，都不能排除含有国有资产的成分，这显然与《条例》有相冲突之处。《民办非企业单位登记暂行办法》（民政部令第18号）第五条第三款关于“民办非企业单位的合法财产中非国有资产份额不得低于总财产的三分之二“的规定，对澄清如有国有资产就不是民办非企业单位的说法有积极意义。但是由于如前所述举办主体本身资产构成的复杂性，实际操作中仍然难以界定举办者出资中非国有资产的份额。因此，“利用非国有资产”这一民办非企业单位的资产来源标准是难以操作的。
2. 将社会服务活动区分为营利性和非营利性，存在严重偏差，并导致不良后果
首先，用“非营利性”界定社会组织的服务活动是错误的，也是违背立法者原意的。国务院法制办政法司、民政部民间组织管理局编著的《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记暂行条例》释义（以下简称《释义》），对这一条例解释说：“民办非企业单位是提供社会服务的非营利性的社会组织，非营利性是民办非企业单位区别于企业的一个基本特征”，可见“非营利性”是用于界定社会组织的性质的，而不是用来制定社会组织从事的某项具体活动的。《释义》接着又说：“民办非企业单位的非营利性体现在它章程规定的目的和宗旨上，也体现在它区别于企业的财务管理和财产分红的体制上。企业的盈利可以在成员中分红，清算后的财产可以在成员中进行分配。由此可见，判定一个组织是营利性的、还是非营利性的，主要有两个标准，一是设立组织的目的是为了营利还是非营利，二是组织活动取得的盈利以及组织终止后的剩余财产是在出资人中分红、分配，还是禁止分红、分配。换言之，判断一个组织是营利性的还是非营利性的，是看其设立的目的和对盈利、剩余财产的处置，而不是活动的过程和方式。
事实上一个社会组织从事某一项收费的服务活动，就某收费活动本身是难以判断其是营利性或非营利性的。应该说，《释义》关于“非营利性”解释是与国际上对营利组织和非营利组织的区分标准是一致的，也是体现了立法意图的，遗憾的是《条例》第二条和第四条第二款将非营利性用于限定民办非企业单位服务活动，这就导致了对民办非企业单位本质属性规定出现了偏差，也没有体现立法者的初衷。
其次，定性的偏差，导致了两个不良后果。一是抹煞了民办非企业单位的客观存在，模糊国家有关部门对社会组织管理的权力边界，造成了混乱。如果按照这一定性，那么除了通过募集资金向特定弱势群体提供援助的基金会之外，就没有非营利性组织了。这显然是不符合客观实际的，也是与世界各国非营利组织的认定大相径庭的。更为严重的是一些地方的工商行政管理部门，对有收费行为或开展有偿服务的民办非企业单位按未经工商登记，开展违法经营活动予以处罚，造成管理的混乱，严重挫伤社会力量兴办公益事业的积极性。
二是不利于公益事业的发展。如果民办非企业单位从事社会服务活动只能按照成本价收费，那么民办非企业单位要发展，只能依靠举办者的不断投入或募捐，这样，众多事业单位成为国家包袱的窘态，就会在民办非企业单位中再现，成为举办者的一个沉重包袱，这对公益事业发展是有害的。
我们认为：将民办非企业单位作为社会组织这一概念中的种概念加以界定，关键是要通过对其本质属性的准确表达，使之与政府机关、企业、事业单位和社会团体等其他社会组织相区别；作为法律规定的登记管理对象，这个概念还应当具有可操作性。
民办非企业单位与事业单位的区别主要在于它的民间性质、非政府性，主要表现在举办主体的“非政府性”和资产来源的“非政府性”。社会组织的举办主体是国家机关以外的社会力量，就举办者而言，它就是非政府的。这一点《条例》作了准确表述，在此不再赘述。关于资产来源的非政府性，我们认为以利用非财政性经费替代利用非国有资产更加准确、可操作性更强。理由有三：一是政府举办公益事业可以直接支配的资产主要是财政性经费；二是与有关法律法规的规定相衔接，如国务院《民办教育促进法》把社会力量举办教育机构的资产来源界定为以利用国家非财政性经费；三是从登记管理的层面看，便于对举办者资产来源的界定。
民办非企业单位与企业的本质区别在于它的非营利性。关于非营利性,无论是在实务界抑或理论界都存在着种种曲解,故我们想在这里着重谈一下。
民办非企业单位的非营利性主要体现在以下两个方面：
（1）宗旨和目的
所有的企业，包括服务类型的企业，其宗旨是通过其经营活动而获取最大的利润，营利是一切企业的出发点。而民办非企业单位则不同，其宗旨表现为不以谋求利润为目的，从社会需要出发，向社会提供公益服务和社会服务，通过自身的服务活动，促进社会的进步与发展。由于所从事的活动不以营利为目的，国家才会在税收等方面对民间组织实行一些特殊的减免优惠政策。
（2）财务管理和财产分配体制
企业的盈利可以在成员中分红，清算后财产可以在成员中分配，而民办非企业单位的盈余和清算后的剩余财产只能用于社会公益事业，不得在成员中分配。因此作为非营利组织性质的民办非企业单位，其实质在于“非营利分配性”，组织存在和发展的根本目的不是致力于分配利润给股东和董事，而是追求公共目标，这包含两层含义：第一，民办非企业单位可以从事营利性活动，但活动的获利不能分配给个人和董事们，正确投向是组织的继续发展；第二，民办非企业单位提供的服务可以不免费，可以针对服务对象的具体情况，实行不同的服务提供形式，或无偿提供，或低偿提供，或付酬提供。
概而言之，“非营利”并不排除营利的存在，关键是看目的和用途。民办非企业单位的非营利性是组织性质的非营利性而不是某项活动的非营利性。故我们认为应以“从事社会服务活动的非营利性社会组织”替代“从事非营利性社会服务活动的社会组织”。
综上所论，民办非企业单位应界定为：企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国家财政性经费举办的，从事社会服务活动的非营利性社会组织。
另外，还有一个问题需要提一下，即“民办非企业单位”的称谓问题。在此次调研活动中，我们经常被问及这个问题，最常见的问题是“既然‘非企业’，那它又是什么？” “民办非企业单位”称谓不科学的问题的确须引起我们重视。一则“民办非企业单位”名称是在我国经济体制转轨时期提出的，在计划经济条件下，事业单位都是由国家投资举办的，随着改革开发的深入，由社会力量兴办的从事科技、卫生、文化、教育等行政事业的民办单位大量涌现，当时提出的“民办非企业单位”名称仅仅是为了和国办事业单位相区别，而且作为一种社会组织形式，在名称中使用了“非”的排除表述法不科学。因为，从广义上理解，社会团体也可以算作民办的非企业性质的单位。由此可见，“民办非企业单位”这一称谓与其实际内涵有很大差异，极易产生误解；二则，“民办非企业单位”这个名称，既不与国际接轨，得不到国际社会的认同，也未能与我国现有的社会组织类型相衔接，不易被公众理解、接受，给民办非企业单位的发展带来极大的不便。
但至于如何易名，是恢复以前的“民办事业单位”，还是改叫别的名称，还有赖社会各界共同的科学选择。
三 北京市民办非企业单位的发展现状分析
改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的建立和逐步完善，北京市的民非事业得到了长足的发展。现将北京市民办非企业单位的发展现状分析如下。
（一）发展态势：发展势头强劲
据北京市社团办民非管理处提供的数据，2001年底全市成立登记民办非企业单位840个，2003年底为1607个，增长91%，连续两年递增40%以上；截至2005年3月底，全市民办非企业单位共有2139个，比2003年底增长33%。市属民办非企业单位，2001底为92个，2003年底为164个，增长78%，连续两年递增30%以上；截至2005年3月底，总数为180个，比2003年底增长10%。
从以上统计数据分析，可以看出：从2001年底至2005年3月间，北京市民办非企业单位的总量增加了1299个，比例为155%，年均递增48%。可见，北京市民办非企业单位的发展势头是很强劲的。
另外，上述数据也显示：北京市民办非企业单位的60－70%是在最近五年才登记成立的。这一点，与我们的调研结果也是一致的（见附表一）。由此可以说，2000年之后的短短五年是北京市民办非企业单位的迅猛发展期。
究其因，应归功于近年来，北京市场经济快速发展、社会结构日益多元化和政府职能转变的趋势为民办非企业单位提供了广阔的发展空间。
（二）层级状况：三级体系中，区（县）级占绝对主体，社区级微乎其微
调研统计总数为1206，其中市级130个，占10.78%；区（县）级1046个，占88.47%；社区级4个，占0.33%（见附表二）。很明显，区（县）级占绝对数量。尤值得注意的是，社区级民办非企业单位的数量竟如此之少!当然，这里不能排除社区里那些实属民办非企业单位而尚未进行登记注册的因素存在，但即使考虑上这个因素，社区级民非单位的数量与比例仍然相当的少，这不能不引起我们政府管理部门的高度重视。因为社区级民非单位是与城市居民的日常生活联系最为紧密的，也是社会最需要发展的，而北京市社区级民非单位的建设状况竟如此差强人意。北京市政府有关职能部门必须重视这个问题，尽快采取有力措施来扭转这个局面，因为社区级民非单位在构建和谐社会中也有着非常重要的作用。
这种现状形成的原因至少包括两个方面：一是社区级民非单位本身的力量薄弱，完全靠自身努力难以发展壮大；二是政府管理部门忽视了社区一级民非建设，抑或并未真正予以重视。
（三）行业状况：类别齐全，教育一枝独秀，法律几近于零
北京市民办非企业单位共2139个，所从事的行业包括教育、卫生、文化、科技、体育、劳动、民政、社会中介服务、法律服务及其他。可见，行业类别是非常齐全的。
其中，教育1585个，占74.1%；卫生57个，占2.6%；文化33个，占1.5%；科技107个，占5%，；体育94个，占4.3%；劳动152个，占7.1%；民政56个，占2.6%；法律3个，占0.1%；其他52个，其中社科类26个占2.4%。
这个数据与我们的调研数据基本一致（见附表三）。稍有出入的是，劳动的比例为2.99%，偏低；其他类的比例稍高，为6.30%。
很显然，教育类民办非企业单位居于非常突出的地位，而其他行业的发展则相对缓慢，尤其法律，几近于零。
（四）从业人员结构状况
该项调查统计以行业类别分类，共设四个大的统计项目，依次为年龄结构、学历结构、职称结构和户籍结构；每大项下又分若干小项，以利我们掌握更为详细的情况（见附表四）。下面简单介绍一下统计结果。
1.从业人员总数
1206个民办非企业单位，从业人员总数为30583人，平均每个单位25人左右；其中人数最多的是教育类，共22775人，平均每个单位27人；最少的是法律服务类，为33人，平均每个单位8人。
2.年龄结构
平均年龄：38.17岁。其中最年轻的为法律服务类，为34岁；最大的为卫生类，46.27岁。
35岁以下：比例最高的为法律服务类，69.70%。
35—46岁：比例最高的为民政类，45.86%。
46－55岁：比例最高的为社会中介服务类，28.91%。
55岁以上：比例最高的为社会科学类，29.92%。
3.学历结构
研究生：社科类最多，比例为37.01%。
本科生：比例最高的依次为体育类、法律服务类，分别为42.81%、42.42%。
大专：比例最高的是教育类，为31.45%。
大专以下：比例最高的是民政和其他类，均为60.35%。
4.职称结构
高级职称：比例最高的是劳动类，为30.92%。
中级职称：比例最高的是体育类，为33.88%。
初级职称：比例最高的是社会科学类，为29.92%。
5.户籍结构
本市户口比例较高的依次是体育、民政，分别为91.07%、87.68%。
外埠户口比例较高的依次是民政、卫生，分别为48.89%、39.08%。
（五）区县比较
据北京市社团办民非管理处提供的数据，海淀区、东城区的民非数量最多，依次为309、203；数量最少的是延庆、密云，分别为30、36。从总体来看，城八区的民非事业要比郊区县发达得多。
通过上文的数据统计分析，我们可以大概了解一下北京市民非事业的发展现状，而这正是我们进行课题研究的现实背景。
四 北京市民办非企业单位在构建和谐社会中的功能和作用
改革开放以来，北京市的民办非企业单位从少到多，从弱到强，逐步成为社会组织结构中不可替代的重要部分。他们利用民间优势，不仅为政府与社会组织及个人架起一座联结的桥梁，而且推动了整个社会领域的发展，在北京市的政治、经济、文化、社会诸领域以及推动奥运服务方面均发挥着无可替代的作用。
（一）政治领域
民办非企业单位不是政治组织，但是具有一定的政治功能。北京市民办非企业单位在政治领域的作用主要体现在以下几个方面：
1.沟通与协调
民间组织一般既能深入到社会基层的民众中间，又能同政府保持较密切的关系。它们可以宣传和普及国家的法律和政策，教育和动员民众，使之认识自己的权利和义务，又可作为传达民情的渠道，反映民众的愿望和意见，从而影响政府政策和计划使其更适合民众的需要。在这个意义上，民间组织可以称之为政府联系人民群众的桥梁和纽带。有了这个桥梁纽带，政府就能摆脱大量的具体微观事务，加强宏观指导，更有效地实施国家的产业政策，提高管理层次和决策水平。民间组织还可以作为一条重要的纽带，在其服务的社会基层民众同企业、学术界、新闻媒介以及社会公众之间发挥沟通和协调作用。它还可以利用其民间性、联系广的特点，拓展国际合作渠道，增进中国与世界各国的相互了解，引进国外的资金、先进技术与管理经验，扩大中国在世界各国的社会影响，承担起国际交流与交往的重任，从而成为扩大国际交往的重要渠道。中国加入WTO后，作为在国际社会和经济发展中扮演重要角色的民间组织，将在一个更加开放的环境中参与国际竞争与合作，民间组织的发展空间将越来越大，地位和作用将更加突出。
2.巩固党的领导
目前，民办非企业单位的党建工作已走上制度化的轨道，党的领导已在相当一部分民非单位确立，党组织的工作也正常开展，这无疑会巩固党的领导，增强党在社会基层的影响力和凝聚力，巩固党的执政基础和扩大党的社会基础。
3.积极参政议政，发挥政府智囊团与思想库的作用
一些自身基础较好、能力建设较强、有自己明确理念的民办非企业单位，以推动社会进步及某些政策过程为目的，通过政策研究、建议与提案、游说、宣传等等方式，督促政策制定和实施的合理化，倡导社会的进步，发挥政府智囊团与思想库的作用。这类机构虽然数量很少、规模不大，却在积极影响政府的公共政策，对推动经济和政治体制改革、民主进程和社会进步发挥了重要作用。随着政府改革进程的加快，将显得越来越重要，也会有越来越多的组织将更多地发挥这方面的功能，推动政府建设。
4.加速政府职能转变
近年来民办非企业单位接管了大量政府原来承担的社会事务，活动范围涉及教育、社会福利、环境保护等诸多方面，特别是在新的社会保障体系的建构上，通过民间组织，给低收入阶层以及弱势群体提供了大量服务，民间社会的闲置资源又得到新的整合与利用。民办非企业单位促使政府从直接的、微观的管理转变为间接的、宏观的监督管理，推动了政府行为的现代化。民间组织能够提高公共物品的供给效率，为政府职能转变创造条件。政府庞大的科层机构难以摆脱官僚主义积弊，而民间组织却可以利用接近群众、成本低、效率高的优势弥补政府的不足，从整体上增加公共物品的总量。从世界范围看，自20世纪70年代以来，西方世界出现了公共物品的供给由政府向民间转移的趋势，许多过去由政府直接提供的公共物品，如今正变成由政府资助的第三部门来提供。北京民非单位谋求自立、自主和经历创新的过程，会相应地带动政府部门职能的转变与创新，社会转型的步伐也会因此得以加快。
（二）经济领域
民办非企业单位不是经济组织，但是具有一定的经济功能。北京市民办非企业单位在经济领域的作用主要体现在以下几个方面：
1.财政创收
调查数据显示：1206个民非单位，2004年缴纳税金5922万元；其中教育类纳税最多，为4925万元。可见，民非单位具有财政创收作用。
2.加强科技成果转化，提高经济效益
科技类民非单位通过将自己的科技成果或专利转化成现实生产力，来提高自身的经济效益。
3.经济调节作用
民办非企业单位具有一定的经济调节作用，积极缩减市场经济所造成的贫富悬殊，援助弱势群体。慈善组织，广泛募集资金，用来扶贫救灾。志愿者组织，向弱势群体伸出援助之手。
（三）文化领域
北京市民办非企业单位在文化领域的作用主要体现在以下几个方面：
1.以文会友，促进知识的创造与传播
科学、技术、哲学、社会科学以及文学艺术等各类民办非企业单位，它们积极推动学术交流，进行知识创新，促进文化传播。这些民办非企业单位拥有巨大的社会影响力，不断推动科学技术、社会科学、文学艺术的发展。
2.发展教育，传承文明
在北京市民办非企业单位中，教育类的约占80%以上，数量达1500余家，覆盖了从幼儿园到大学的各类学校，基本形成了较为规范的办学体系。调查数据显示，837家民办学校，2004年招生人数为65万，累计招生359万（见附表8）。可以想象，数以百万计的学子都通过民办学校修完了自己的学业任务，走上了社会，参加到社会主义建设的大军中。由此，足见民办教育在传承文明、文化建设中的重要地位。
3.保护民族文化遗产
民办非企业单位在文化领域还有一个重要作用，那就是保护民族文化遗产。那些数量不在少数的民办博物馆、收藏馆以及一些从事文化遗产研究、保护的机构，内部都收藏有不少的珍稀文物。正是它们，在很大程度上保护了我们的民族文化遗产，才使我们的子孙得以在后世领略古代文明的璀璨。例如北京歌华文化遗产发展中心，其业务范围为文化遗产方面的咨询、项目开发、引进技术和资金、为文物保护和修复筹集资金等。就是它，在歌华集团的大力支持下，受上海博物馆的委托，将流失海外近百年的、仅存于世的宋代“淳化阁帖”宋原拓本4卷，从美国成功抢救回国。完成了著名书法家启功先生及我国博物馆界数年来梦寐以求的愿望，为我国对历代书法艺术的研究提供了详实、宝贵的第一手资料。这是何等的贡献!所以，我们一定要强调民办收藏机构对保护民族文化遗产的重要性。
（四）社会领域
北京市民办非企业单位在社会领域的作用主要体现在以下几个方面：
1.促进社区建设
民办非企业单位，尤其是社区一级对社区建设具有极大的促进作用。我们以北京市东城区交道口街道交东服务中心为例来予以说明。交东服务中心是东城区成立的第一家以社区为依托的服务型社区民办非企业单位。该中心以社区居民为服务对象，开展福利服务、志愿互助服务以及家政、咨询等服务。该中心自成立以来，已组织各种公益性、服务性活动40多次，协助街道、居委会完成公益性活动20余次，受到了社区居民的广泛好评。随着社区居民的广泛参与、各类公益活动的开展与街道办事处的大力支持，该服务中心于2004年8月4日又做了业务范围的增项，新增了社区培训和社区体育，大受居民赞扬。从这个例子，我们可以看到，社区一级民非单位在为居民提供大量的社区服务、丰富社区文化生活以及改善居民生活环境等方面都具有重要的作用。
2.推动社会福利事业发展
民办非企业单位，尤其是民间福利组织关注社会弱势群体的生存状态，包括残疾人、失地农民以及孤寡老人等，为他们无偿提供服务，免费医疗，以自己的爱心和志愿服务的热情去感召他们，极大地推动了社会福利事业的发展。
3.促进就业
此次调查数据显示：1206个民办非企业单位的从业人员总数为30583人，平均每个单位25人。尤其是在民间福利组织、劳动部门，更是吸纳了大量的下岗失业人员和进城务工者，使这些就业能力较低的人群找到了自己的谋生之路。
可见，民办非企业单位是解决社会就业问题的一条很重要的途径。
4.整合社会资源
计划经济体制下，资源的配置完全取决于政府的统分统配，市场经济体制使得这种资源配置方式发生了根本改变，市场在资源配置中开始发挥主导作用。但市场不是抽象的，它必须有物化场所，又必须有作为支持体系的组织机构起具体调节作用。大量的民间组织能够按市场规则在资源配置中起作用，但同时又能超越市场，开辟新的资源渠道。政府组织的资源主要通过税收而形成公共资源，企业资源主要出自各种市场的经营性赢利，但公共资源是有限的，相对于政府所要致力的公共秩序和公共福利的目标来说，政府掌握的资源总是稀缺的。而企业资源是私性的，其赢余构成企业自身的财产，而不会自然形成公共资源。作为不同于政府组织和企业组织的民间组织来说，在其运行中则创造了一种新的资源配置方式：一方面筹集了大量的社会资源，开启了巨大的社会资源网络；这些资源来源于组织成员的贡献（如会费和时间）、志愿服务、各种社会捐赠、政策性收入以及不能用于组织成员分配的经营性收入等。另一方面，民间组织为实现社会目标又对这些资源进行重新分配，从而增加了社会福利资源的总量。
5.维护社会稳定
民办非企业单位在维护社会稳定方面发挥着重要的作用。例如大兴区阳光社区矫正服务中心招聘25名社区矫正协管员对社区服刑人员进行社区矫正，帮助教育工作，维护社区的安全与秩序；北京光华管理研修培训中心为劳教人员及子女、下岗人员及低保人员提供创业培训课程，以创业带动就业，为政府分忧解难。这都是维护社会稳定的应有之义。
6.倡导社会文明
民间组织不以营利为目的，热心公益事业，通过组织规模宏大的志愿者队伍等方式，继承和发扬了中华民族的传统美德。面对市场原则带来的“金钱至上”之风和科层体制造成的人际疏离，民间组织所倡导的关心人类发展、互助互爱的旨趣、坚守的以人为本原则和人道主义精神为社会注入了清新的空气。民间组织在各种不同组织之间建立沟通、合作、协调结构，开发、整合大量分散于民间的潜在资源的同时，也为人们参与社会管理和增强民主意识提供了渠道。通过民间组织的活动，人们学习和实践公共道德，学习文明生活的规则，学习与他人友好相处的方法，关心共同利益，积极参与社会生活，为提高公民素质、倡导社会文明发挥了积极的作用。
（五）推进奥运服务方面
2008年奥运会在北京举办，举世瞩目。而举办一届历史上最成功的奥运会，则需要全民、全社会的参与。北京市民办非企业单位在推进奥运服务方面，也充分展示出自身的强大作用。
这种强大的推动作用主要体现在数量庞大的志愿服务上。调查显示，相当比例的各类民办学校及社区学校都充分利用自身的教学优势，深入街道、社区及其他公共场所，义务为社区居民和社会公众开展英语学习活动，以使那些根本就未学过外语的人可以讲一些简单的日常口语，不至于碰到外宾就傻了眼。在这儿，我们看一下丰台区ABC外语培训学校是如何开展这项活动的。
在“我为奥运做贡献”的活动中，丰台区ABC外语培训学校从长远考虑，针对举行奥运全民对英语的迫切需求，2001年2月，学校做出决定：对社会上的老年人进行义务英语培训，让他们能够与其他人进行简单的英语对话。为了使他们能够脚踏实地、真正学会英语，ABC外语培训学校求真求稳，为他们制定了一年的学习计划。如今，申奥已经成功，学校却没有停止义务培训外语这样的活动，要坚持连续举办七年，使学员们的当一名“奥运志愿者”的心愿成真。学校要用自己的实际行动为奥运助威。
除了教授英语外，一些单位还开展了人文奥运礼仪的培训活动，并宣传有关奥运的专题知识，譬如奥运的历史、奥运会比赛项目的一些规则等，加深市民对奥运的了解和熟悉程度。可以说，民办非企业单位对有关奥运的宣传是面广、规模大、力度强。
还有一些单位为奥运场馆的建设者提供各种免费服务，如北京城建大柳树门诊部为参加奥运场馆建设的城建集团职工免费测量血压，免费检查一般病情。优惠价格进行体格检查，优先就诊，优先取药，免挂号费。还有的单位从自己的专长出发，为奥运准备工作出谋划策，如北京地球纵观环境科普研究中心就曾给奥组委环境活动部提供建议。
综上所述，我们可以看到，北京市民办非企业单位在志愿活动中采取的形式是多样的，内容是丰富的。在推动奥运服务方面，民办非企业单位也是一支重要的社会力量。
五 北京市民办非企业单位在发展过程中面临的困难与问题
北京市民办非企业单位在调动社会资源、提供公共服务、维护社会稳定、协调社会关系、促进经济发展、创造就业机会等方面发挥着重要作用，特别是在扶助弱势群体和开展各种公益性的社会福利服务方面，发挥着政府与市场所难以取代的积极作用。但是，在其发育和成长过程中也暴露出一些亟待解决的问题，制约着民办非企业单位的健康发展。
（一）体制障碍：双重负责的行政管理体制增加了民非单位
成立的难度
民办非企业单位在行政管理体制上，实行所谓“归口登记、双重负责、分级管理”的体制，即由各级民政部门作为民办非企业单位的登记管理机关，此外民办非企业单位还受到业务主管单位的管理。二者在管理领域上的差别主要是：业务主管单位单独负责指导业务主管单位开展业务活动以及指导清算事宜，而民政部门则单独负责监督检查民办非企业单位的违法行为并进行行政处罚（业务主管单位有协助的职责）。其实民政部和业务主管单位在分工上主要并非管理领域的不同，而是一般来说就相同事项如筹备申请、成立登记、变更登记、注销登记、年度检查等由业务主管单位作为初审，由民政部门做最后的决定。
有两个机关主要参与对非营利组织的行政管理，这种模式本身无可厚非。但关键是在各主要职能上，业务主管单位不过是为民政部门进行初审，也就是说，同一事项，必须经两个机关分别审查一次，实际上就是给两个机关分别以“一票否决权”。这种模式在世界上大概十分特异，这不仅仅使得有关事项的申请过程过分拖延，而且使得申请被批准的可能性降低了。我们以为，双方在职能上应当有明确的分工，不设置任何“初审”的职能，但是民政部门在认为必要的时候可以委托业务主管部门出具意见并予以参考，但这仅属于行政机关内部的协作和沟通，而不是申请人必须经过的两道程序。
（二）具体管理工作存在的问题
1.扶持政策难以落实到位
民办非企业单位属于非营利性的社会服务组织，国家对这类组织制定了一系列的优惠政策，如日常水电费按照民用价格征收，对民办非企业单位的营业收入免征税收等。但这些优惠政策有时难以落实到位。一是没有出台统一的税收优惠政策。有些税务部门还将民办非企业单位作为企业来对待。二是政策执行不到位。比如民政部有关政策规定，社会福利机构的水电费用按照民用价格标准，但有的民办组织由于租用的是工厂闲置的房子，收取的水电费按工业价格标准。另外，政府不能将民办非企业单位与国家办的同类单位一视同仁地对待，在资金支持上更倾向于国家办的机构。2001年，民政部在全国启动了“星光计划”，将福利彩票收入的一部分作为福利金投入到街道和社区老年活动场所的建设中，但是民间福利组织并没被列入到计划之内。调查中，不少民间福利机构都面临资金的短缺问题，但机构负责人说，“指望政府去解决根本没希望”。他们认为，这么多的福利金投入到街道办事处和社区居委会，不是不应该，但至少也该考虑一下民办福利机构。
2.缺乏培育意识和措施
近年来，政府对民间组织的管理工作反复强调培育发展与监督管理并重的方针，但事实上，更注重登记管理而忽略培育发展。具体到调查情况看，有的民办机构主要靠社会捐助而持续下来，十分需要合法身份，也十分需要成立一个理事会，来对其组织监督管理，以取得社会信任，但政府部门没有对此出谋划策，提供任何帮助。有的民间组织的注册性质是民办非企业单位，心安理得地享受着政府的免税补贴，但赢利后的资金没有哪个政府管理部门能够确认是被用在了组织发展上，还是被用在了其他方面。按照非营利组织的原则，赢利的收入不仅不能用来分配，而且在组织停止活动之后，必须将组织的一切财物交给社会同类机构或转交社会有关部门，但这种原则又有几个民间组织能够知晓，又何谈做到。其实这都表明政府缺乏对民间组织的自觉培育。
3.有效的监督管理机制尚未形成
政府对民办非企业单位实行双重管理体制，即由民政部门和业务主管部门共同管理。民政部门对民办非企业单位的成立进行审批，业务主管部门对民办非企业单位进行日常管理。一个机构要想在民政部门登记注册为民办非企业单位，首先必须找到一个业务主管单位，然而，调查中发现的问题是：首先目前还有不少民间组织尚未取得合法身份，一直在无业务主管部门、无挂靠单位、无审批机关的“三无”状态下开展活动，这都给一些不法分子和不当行径留下了可乘之机。其次，有些民间组织，特别是那些草根组织很难找到一个业务主管单位，而它们又需要有一个合法的身份开展活动和获得社会捐赠。为了取得合法身份，只好到工商部门办理企业登记。这种做法事实上存在许多麻烦，因为它涉及到在工商部门登记注册的民间组织的减免税问题；民政部门对它们的有效管理问题；机构自身的财务审计与财务公开问题等。再次，不少区县民政部门由于缺少人力，并没有设立专门的民办非企业单位管理机构，即使有人管理，力量也非常有限；而业务主管部门有自己的主业，一般也没有太多的精力对民办非企业单位进行监督与管理。因此存在着责任不明确、分工不清晰，有问题时互推责任，表彰时则互争荣誉等诸多问题。另外，政府对民办非企业单位的监督机制不健全，无法按照规定对其进行财务监督与审计，因此难以形成制度化、合法的途径对其进行财政补贴。
（三）发展环境问题
民办非企业单位的发展环境也存在很大问题。这里所谓的发展环境，包括法律环境与社会环境。我们将从这两个方面来分析：
1.法律环境
（1）行政机关的自由裁量权过大
现行法赋予有关行政机关的权限过大，实质审查的范围过宽，使得人民对其行为很难有确定的预期。比如，行政主管机关要根据自己对某种民办非企业单位是否符合社会需要的判断，来决定是否批准其成立。对于民办非企业单位的各种违法行为的行政处罚，《条例》只是在列举了具体违法情形后，规定可以处以从最轻的警告直到最重的撤销登记，自由裁量的范围极为宽广。
现行的民办非企业单位立法固然十分简陋，但是对于民办非企业单位来说最为严重的问题，是行政机关常常不依法行政，体现出了极大的随意性。比如在实际操作中执行了许多法律没有规定的限制条件。最为显著的，莫过于从1990年之后的数次历时数年的清理整顿。从法律上说，对有违法行为的民办非企业单位进行处罚属于法定机关的职权范围，而且在一段时间内比较集中地进行处罚也不是不可以，但是以重复设立、没有必要为名进行撤销或者合并并没有法律依据。
还有一个可能非常致命的问题，是业务主管单位的确定。从《条例》来看，业务主管单位乃是依法履行行政管理的职责。业务主管单位本身的性质一般来说是行政机关，也可以是经法律授权或者行政机关委托的其他单位，但是这并不影响其作为业务主管单位时的法律性质。也就是说，成为某一个领域的业务主管单位并非基于其自愿，而是基于法定职责。属于自己的主管范围而拒绝履行职责的，行政相 | 
