修订完善《村委会组织法》之我见

——以各省贯彻《村委会组织法》法规为例

江西省民政厅　虞烈东 

摘要：1998年11月4日通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称村组法），是加强我国农村基层民主政治建设，推行村民自治，保障广大农民群众民主政治权利，发展社会主义民主，构建农村和谐社会的法律文书和重要依据。该法的颁布实施，对于推进我国农村基层民主政治建设的进程，起到了极其重要的作用。数年来的实践证明，该法所确立的在农村实行村民自治的基本原则，以及规定的村委会成员必须由村民直接选举产生、村中大事和涉及村民利益的重大事项必须由村民民主决策、村委会必须实行村务公开制度等规定，方向是十分正确的。但是，该法在经过数年的实践后，也反映出诸多问题，直接影响到了村民自治工作的深入进行，亟需尽快加以修订完善。研究村组法修订的论文颇多，笔者另辟蹊径，以各省贯彻该法的《实施办法》和《选举办法》为切入点，通过分析各省法规与村组法对具体条文所进行的不同的规定，阐述村组法存在的问题和应该修订的方面，提出对该法具体法律条文的修改意见。

关键词：村组法    省级法规    修订    建议

一、导言

1998年11月4日通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称村组法），是加强我国农村基层民主政治建设，推行村民自治，保障广大农民群众民主政治权利，发展社会主义民主，构建农村和谐社会的重要法律文书和根本依据。该法的颁布实施，对于推进我国农村基层民主政治建设的进程，起到了极其重要的作用。数年来的实践证明，该法所确立的村民自治的基本原则，以及村委会成员由村民直接选举产生、村中大事和涉及村民利益的重大事项必须由村民会议决策、村委会实行村务公开制度等规定，方向是十分正确的。但是，村组法在经过数年的实践后，也反映出诸多问题，直接影响到了村民自治工作的深入进行，亟需尽快加以修订完善。

二、问题分析

村组法法条共30条，将其主要方面进行归纳和概括，主要内容约有以下十大方面：

1、对农村实行村民自治予以肯定，对村委会的性质及活动范围进行具体界定。

2、对村委会与中国共产党在农村的基层组织和乡镇人民政府的关系进行比较合理的定位。

3、规范村委会的职责，明细村委会所承担的主要工作以及开展工作的基本原则。

4、明确村民会议为本村最高权力机构，设定了村民会议讨论决定的具体事项。

5、默许建立村民代表会议制度，设定其讨论问题的权限。

6、规定村委会成员必须由村民直接选举产生，框定了村委会选举的基本原则和办法。

7、明确村委会成员的罢免，以图建立村委会成员的合法退出机制。

8、健全村民小组和村委会下属工作机构，保证村委会工作有序运转。

9、规定村委会必须实行村务公开制度，强化村民对村务的监督。

10、加强对村委会选举、村务公开和法律执行的监督管理。

村组法以30条法条对以上十大方面进行规定，表面看对村民自治的规定比较丰富和全面，但也不可避免地存在内容欠缺、规定不细、表述不到位的问题；加之该法的颁布已有七八年之久，农村村民自治工作中出现了许多的新情况、新问题，使该法显现出诸多的问题。笔者认为主要有以下三大方面：

（一）法条涵盖面不广，内容难尽其详

村组法与1987年通过的试行法如果仅就制度文本作纵向比较，内容无疑要丰富具体的多，但如果对农村村民自治活动的实践而言，文本条文尚有欠缺。换言之，即村组法在内容上对许多方面没有涵盖，使一些活动仍游离于法律之外。如：没有界定人户分离的选民资格如何确认？没有设定选举的具体程序，没有辞职、补选的规定，没有界定什么是“贿选”，没有设置妇女和人数较少的民族成员当选的具体措施，没有规定投票方式，没有明确村委会成员要不要近亲回避，没有规定新老村委会如何履行交接手续以及不交接怎么办？等等。由于有太多的方面未被该法涵盖，造成了村组法的盲区和事实上的无法可依。

（二）条文原则笼统，客观上难以落实

村组法某些条文过于原则和笼统，客观上难以落实，操作起来较为困难，使制度存在虚设性。例如：

——村组法关于村民会议的规定，与现实存在一定差距，难以落实。据笔者所知，为数不少的省份由于村民居住分散，或外出打工人员较多，根本就不可能召集起来。

——村组法强调村民代表会议只能“讨论村民会议授权的事项”。由于村民会议都难以召集，授权岂不成了纸上谈兵？如何授权也未做出解释，从而将目前我国农村主要议事形式的村民代表会议放在了尴尬的境地里。

——村组法对村委会与村党支部和乡镇人民政府的关系作了正向定位，但只是作为一般性规范，无明确具体的细则和硬性的标准，形同虚设。如村党支部如何才是发挥了领导核心作用？什么尺度和标准才是支持和保障了村民开展自治活动、直接行使民主权利？乡镇与村委会虽被定位于指导与被指导的关系，乡镇人民政府甚至“不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。但乡镇人民政府如何才是实行了依法指导，却无衡量的标准。现实中很多乡镇仍把村委会当作是自己的下属行政机构，是自己的“腿”和“脚”，对村委会瞎指挥的有之、强迫命令的有之、指定候选人的有之、对村委会成员擅自分工的有之、实行村财乡管的有之、任意撤换村委会干部的有之，等等。

    （三）纠错机制不完善，处罚措施难到位

村组法被称为一部软法律，纠错机制普遍不完善，对违反法律尤其是选举过程中的违法行为难以处理。对待违法行为，村组法一般规定村民有权举报，有关机关应当负责调查处理，有关人员应当依法承担责任。由于我国《刑法》并没有把村民自治，包括村委会的选举纳入其调节范围，更无处罚规定；行政复议法、行政诉讼法以及党纪、政纪处罚条例和治安管理处罚条例都没有相应的明确规定，从而对违法行为缺乏行政纠错的刚性约束和司法上的违法惩处依据，因此对违法现象无力依法追究和打击。

三、修订建议

村组法正式颁布后，截止到2005年，全国31个省制定了56个省级法规，其中《实施办法》29个，《选举办法》27个。内蒙古、江西、河南、广西4省只制定了《实施办法》，将选举程序溶入《实施办法》中，因而两个办法为一体。青海、西藏2省只制定了《选举办法》。村组法是省级法规制定的依据。省级法规在确立村委会是农村基层群众性自治组织、村委会成员由村民选举产生、选举的基本原则和程序等方面与村组法保持了高度的一致性，但在其它问题上以及上述方面中的具体细节规定上却有较多不同，有的进行了细化和补充，有的甚至突破了其框架。由于省级法规均是结合农村实际情况制定，因而较村组法具有更强的可操作性。将省级法规的立法本意、内容走向、实际运行情况与村组法作横向比较，可以折射出后者在具体规定上的不足，找到对后者修改的具体意见。下面以省级法规为例，对村组法亟需修改的方面择其要者进行分析，并提出修订意见。

1、村基层党组织与村委会的关系

村基层党组织在村民自治活动中的作用是村组法新增设的规定，其目的既是为了保证基层党组织对村民自治活动的领导地位，也是为了给党组织支持村民自治活动进行合理定位。省级法规一般只在《实施办法》中规定，29个省呈现了三种倾向：第一种对这种关系定位表示认同，16个省同村组法的条文完全一样，没有改动，其中北京、上海、黑龙江加进了按照“中国共产党农村基层组织工作条例进行工作”，其实质仍基本一样。第二种不予表态，内蒙古、海南、云南、甘肃4省没做任何规定。第三种加进了自己的约定，以使两者关系更加清楚，但侧重点不同。如湖北规定，党的农村基层组织除发挥领导核心作用外，必须“保障村民开展自治活动，支持村民委员会依法开展工作”。广西加进了“尊重、支持和保证村民委员会依法行使职权”的规定。又如广东、新疆规定“村民委员会应当维护本村中国共产党的基层组织的领导核心地位”。山东规定，“村民委员会应当自觉接受中国共产党在农村的基层组织的领导，依法做好职责范围内的工作。”河北规定，“村民委员会应当在中国共产党农村基层组织领导下开展工作。”天津规定，“村民委员会在乡、镇、街、村党组织的领导下，依法做好其职责范围内的工作，村民委员会提请村民会议讨论决定本村重大事项，应当事先提交村党组织讨论。”上述三种倾向的出现，表明了各省对此问题上的不同看法。尤其是第三种加进自己的约定的做法，表明了截然不同的态度，有的有意强化村党组织的作用，有的却是有意地限制村党组织的权利。笔者认为，为了协调好“两委”关系，既要强化村党组织对村委会的领导核心作用，更要明确村党组织支持村委会依法开展工作的职责，而村组法原法条对村党组织的领导核心地位的表述比较明确，对其支持村委会的工作的表述含糊其辞，因此建议在保留原法条的同时，增写村党组织“支持村民委员会依法开展工作”，从而防止村党组织包揽村民自治的具体事务。

2、乡镇人民政府与村委会的关系

理顺乡镇政府与村委会的关系，是法律必须做到的，否则村民自治就无法开展。村组法规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”由于此条规定理论上的合理性，部分省级法规表示了理解。29个出台《实施办法》的省中，13省同村组法的条文基本一样。海南、云南、甘肃3省则不响应这一条，拒绝做出规定。其余13省努力做出了一些有侧重点的尝试。一种是将乡镇人民政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助进行细化，如辽宁、山东、新疆等省作以下大体规定，乡镇人民政府指导、支持和帮助村民委员会“依法履行职责；开好村民会议和村民代表会议；依法管理好村农民集体所有的土地和其他财产；开展社会主义物质文明和精神文明建设活动；实行村务公开；指导村民会议开展对村民委员会成员的民主评议活动；建立和坚持村民自治的各项制度；组织培训村民委员会主任、副主任、委员”。一种是对乡镇人民政府指导村委会工作的方式进行了设定，如湖北、黑龙江等省有以下大体规定，乡镇人民政府通过下列方式对村委会的工作进行指导、支持和帮助：（1）宣传法律、法规和规章，指导村民委员会依法开展工作，促进村的经济和各项事业的发展；（2）听取村委会对乡镇人民政府工作的意见，帮助村委会解决工作中遇到的困难；（3）培训村委会的成员；（4）定期审计村级财务；（5）法律、法规和规章规定应该予以指导、支持和帮助的其他事项。一种是对乡镇人民政府指导村委会的工作做了限定，如北京、上海、天津、福建、江苏、湖南等省有以下规定，“乡、民族乡、镇人民政府委托村民委员会办理有关事项时应当给予指导，提供必要的条件或者经费，并对委托的事项依法承担责任。”“但是不得侵占或者自行处置村集体财产。”重庆认为，乡镇人民政府“可以依法委托村民委员会办理有关行政管理事务，并对委托的事务依法承担责任。”从部分省级法规呈现的既细化乡镇人民政府的指导内容，又设定指导方式，还明确指导责任的倾向来看，表明了当前乡镇与村委会关系远没有达到法律规定的程度和人们认为的理想境界，反映出制定法规的人们对这两者关系的担忧。笔者认为，为了防止村组法此条规定的虚设性，应吸纳省级法规中的有益尝试，修订该法时一方面细化乡镇的指导内容，一方面设定其指导方式，一方面明确其指导责任，从而有效规范乡镇的指导行为，以防乡镇以指导之名，行领导之实，使“不得干预依法属于村民自治范围内的事项”的规定落到实处。

3、村委会的职责

村组法规范了村委会的职责，但却是采用条文式叙述，不太系统。省级法规绝大多数将村委会的职责列项表述。项数多少不一，最多的重庆14条，贵州有13条，12条的有9个省，11条的有7个省，10条的有4个省，9条的有3个省，8条的有2个省，最少的江苏为7条，只有北京未细分。各省法规中一般都保留了村组法规定的村委会管理经济、管理土地、管理本村事务、宣传法律、精神文明建设、加强民族团结等方面的职责，同时又有不同之处，如：福建规定“召集村民会议和村民代表会议，并报告工作。”“执行村民会议和村民代表会议的决定、决议。”上海规定“规范财务会计行为，管理本村财务”，“妥善处理与驻地单位和邻村关系。”天津规定“健全本村村务监督制度。”黑龙江规定“组织村民参加抢险、救灾、募捐等活动。”辽宁规定“支持共青团、妇女、民兵等组织开展工作。”山西规定“协助维护社会治安，组织村民防灾、防火、防盗，促进农村社会稳定。”山东规定“编制村庄建设规划草案，并按照规划进行街道建设，指导村民建设住房，改善居住环境，提高村民生活质量。”江苏规定“调解民间纠纷，促进村民团结。”吉林规定，“建立并管理村务档案”，“接受乡、民族乡、镇人民政府的委托，办理有关行政事务”，“及时报告处理地震、地质灾害、火灾、水灾、疫情等突发性重大事件，保护村民生命财产安全”，等等。各省有各省的侧重，无一不是为了使村委会职责系统化、具体化、明确化，这是值得称道的。尤其是法规出台较晚的吉林所作的上述规定，不仅打下了时代的烙印，也体现了与时俱进的立法思想。笔者认为为了使村委会的职责具体明确，应列项表述，以达到一目了然的效果。具体条文拟定如下：

“村民委员会向村民会议和村民代表会议负责并报告工作，其主要职责是：

    （一）宣传贯彻宪法、法律、法规和国家的政策；

    （二）执行村民会议和村民代表会议的决定、决议，主持日常村务，保障村民自治章程、村规民约的实施；

    （三）提出和实施本村经济、文化、教育、卫生及其他公共建设事业的发展规划和年度计划；

    （四）支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，巩固和发展村集体经济，承担本村生产的服务和协调工作；

    （五）尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，维护集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权益；

    （六）依法管理本村属于村农民集体所有的土地、山林、水面、水利设施和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境；

    （七）教育和推动村民依法履行纳税、实行计划生育、接受义务教育及其他依法应当履行的义务；

    （八）协助维护社会治安，调解民间纠纷；

    （九）开展多种形式的社会主义精神文明建设活动，办理本村的其他公共事务和公益事业；

 （十）完成国家下达的各项任务，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”

4、选举程序

（1）村民选举委员会的成立

村民选举委员会是直接领导、主持本村选举的工作机构，负有组织选举之重责，其倾向性行为对选举结果影响甚大。因此，为了保证村民选举委员会的产生具有民意基础，村组法规定“村民选举委员会成员由村民会议或者各村民小组推选产生。”推选方式相同的省级法规有21省。其余10省均有不同之处，辽宁、福建、浙江、广西、江西、海南由村民会议、村民代表会议或者村民小组推选产生，吉林、新疆、重庆、西藏由村民代表会议或者村民会议投票选举产生，四川规定由村民代表会议或者村民小组推选产生。这里，10个省有的否定村民会议推选（如四川），有的否定村民小组推选（如吉林、新疆等），但都允许村民代表会议推选（四川、海南甚至将村民代表会议摆在前面），这一规定虽然突破了村组法的框架，但却符合农村的实际。笔者认为，村民会议推选村民选举委员会成员，在相当多的地方很难操作；村民小组推选是可行的，但也有问题，一是村民对非本小组人员不熟悉；二是如以小组计票，难以反映和代表全村选民的整体意志；三是如采用小组提名，全村集中计票，程序极为复杂。因此最好也最实用的办法是由村民代表会议推选。据此，笔者认为这种突破应该被理解，这应看作是各省对实际情况的经验总结。由此，建议村组法将此条修改为“村民选举委员会成员由村民会议、各村民小组或者村民代表会议推选产生。”

（2）选民登记

选民登记是对村民选举资格的确认，是保证选举质量、鉴别选举工作是否符合民意的重要方面。村组法规定：“年满18周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限、都有选举权和被选举权，但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”这条规定看似经典，但恰恰留下了极大的弹性空间。因为所有其他的条件都是建立在“村民”这个基础之上的。改革开放后，农村人口流动加大，“户在人不在，人在户不在”的情况较为突出，给选民的鉴别带来了极大的困难。为此，多数省级法规在坚持户籍这一重要条件的同时，做了一些附加的规定，大体有两种情况。一种是户籍在本村却不予登记。广东、河北、陕西规定，外出两年以上，又不委托他人投票的，不予登记；海南规定外出一年以上，在选举日不能回村参加选举又未委托他人代为行使选举权的，不计入本次选举选民数；甘肃规定，外出半年以上，未履行村民义务的，不予登记；福建、青海、新疆规定，选举日不能回来的，不计算在本届选民数内。一种是户籍不在本村却予以登记。涉及三类：一是因婚姻、家庭关系住在本村，但户口未迁入的；二是转为非农业户口，但仍住在本村的；三是受聘或户口不在村但在村居住、生活、劳动并履行村民义务，无法回原籍所在村登记的。黑龙江、上海等10省有类似规定。有的省规定，户籍不在本村，是否登记，由本村自定，并将这一权力交给本村村民选举委员会，如北京、辽宁、海南、山西规定：“现居住地与户口所在地不一致，要求在居住地参加选举的，经居住地所在村的村民选举委员会确认，可以进行选民登记，但不得在户口所在地重复登记。”江西、河北、安徽还附加了“在本村居住一年以上，且履行本村村民义务，本人提出请求”的条件。村组法在修订时怎样解决户籍以外的选民资格的认定和登记问题，是其必须重点面对的问题。笔者认为选民登记首先应以户籍为基准，对户籍不在本村，要求在本村登记的选民，应该授权相应的机构予以确认并登记。多数省规定的由村民选举委员会确认，在实际操作中带来了较大的人为控制的弊端，应该将此权力上收到村民会议或者村民代表会议确认。为此，笔者建议作如下修改：“有选举权和被选举权的村民，一般在户籍所在地的村进行选民登记。户籍不在本村，连续居住本村1年以上并履行村民义务，本人要求在居住地参加选举的，经居住地所在村的村民会议或者村民代表会议讨论同意，可以进行选民登记，但不得在户籍所在地重复登记。” 此外，要改革现有的选民登记方式，变选民的被动登记为主动登记，建议增加以下规定：“村民应当在规定的时间内到登记站主动登记或者委托他人登记；逾期不登记视为放弃选民权利，不列入选民名单。”

（3）候选人的提名和正式候选人的产生

村组法只规定“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生”。但如何直接选举产生，并未给出具体的程序。因此，省级法规根据这一原则精神，均设定了候选人的提名和正式候选人的产生程序，多数省规定由选民直接提名和确定，即由选民一人一票提名候选人并根据提名票多少确定正式候选人。个别省允许个人或联名提名，如四川、福建规定“村民委员会成员候选人由选民以单独或者联名的方式直接提名。”青海允许10人以上联名、个人自荐，并由9人附议的方式提名。此外，有的省为了简化程序，允许不提名候选人的直接选举，如海南规定，多数村民同意也可以不提名候选人，直接投票选举。重庆、山西设立了“不确定候选人的选举方式”的规定，即先不确定候选人，由选民直接选举产生村委会成员。具体方法是凡参加竞选的选民应在选举日的十日前在村民选举委员会登记报名，然后由选民投票选举。如果未能选出村委会组成人员或未能选出应选职位、未达到应选名额的，再在落选人员中以得票多少为序确定候选人，进行重新选举或另行选举。总之，从省级法规不同的规定来看，各省并未达成一致的意见。笔者认为，对于候选人的产生应由村组法作出统一明确的规定，以此规范全国村委会选举中的这一极其重要的环节。具体条款建议拟定为：“村民委员会主任、副主任、委员候选人由村民选举委员会召集选民填写候选人提名票产生。提名村民委员会成员候选人应当按职务提名，每一选民提出的候选人人数不得超过应选人数。

村民选举委员会对被提名的候选人按主任、副主任正式候选人人数分别比应选人数多1人、委员正式候选人人数比应选人数多1人至2人的数额，将得票多的候选人确定为正式候选人。”

同时，为了满足今后采取不设候选人的选举的需要，可以增设一款，内容为：“经村民会议或者村民代表会议决定，可以由选民直接投票选举产生村民委员会成员。”

（4）选举方式

村组法没有明确选举方式，但各省法规均作出了规定。选举方式共分三种：选举大会会场、投票站、流动票箱。31个省都规定应当召开选举大会，之后规定根据需要可以设立投票站，24个省可以设立流动票箱。河北、安徽、吉林、上海、江苏、四川、重庆7省未提流动票箱，因此可以认为是被禁止。综合上述情况，说明多数省份将三种方式都予以认可，也不难看出选举大会会场是各省提倡的最好方式，投票站和流动票箱是有条件的，是根据需要才可以设立的。笔者认为村组法应明确规定选举方式，建议增设以下规定：“村民委员会选举应当召开选举大会进行。为便于居住偏远的选民投票，可以增设若干投票站。对因老、弱、病、残和其他原因不便到选举大会会场或者投票站投票的选民，应当设立流动票箱投票。每个投票箱必须有3名以上选举工作人员负责。”

（5）投票方式

过去村委会的选举，投票方式有三种：全体选民投票、户代表投票、村民代表投票。从其民主化程度来看，前者最高，中者次之，后者最差。村组法第十一条规定“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生”，即强调了全体选民投票，废除了户代表和村民代表投票，以保证让每一选民都能行使选举权，这是朝民主化进程迈出的坚实一步。在这种情况下，对于如何保证投票日不能前往投票的选民的权利，成为了必须要解决的问题了。为此，多数省级法规设立了可以委托投票的条款，黑龙江、湖南、吉林允许每一选民接受一张委托票，上海、安徽、河北、湖北允许接受两张，其余省允许接受三张，均需书面委托。只有福建、山西、重庆没有可以委托投票的规定，可以看作是禁止。笔者认为，在目前农村居民外出务工、人员流动较大的情况下，允许委托投票是保证选举日外出选民行使民主权利的有效方法，应予以肯定，因此建议在村组法中增设以下规定：“选民在投票选举时因故不能参加投票的，可以委托正式候选人以外的选民代为投票，但每一选民接受的委托不得超过3人。”

（6）计票方式

村组法没有规定计票方式，但计票方式涉及到人才的保护。在一次性投票选举中往往会出现主任、副主任候选人落选者连委员也当不上，造成农村人才浪费的现象。为了解决这一问题，部分省级法规试图在计票方式上予以解决，河北、江西、甘肃、江苏、海南、宁夏等省规定，计票时，职务高的票数可以下加到职务低的票数中，以尽量保证职务高的落选候选人当选为职务低的职务，即所谓“下加票”。笔者认为，保留这种下加票的做法是有其一定道理的。因为职务高的候选人也是经选民提名产生的，选民对这些人的认可程度往往较职务低的人要高。事实证明，在这样做的省份，并没有引起选民的非议。因此笔者建议村组法增设以下规定：“一次性投票选举村民委员会成员的委员候选人的得票数，应当将其获得主任、副主任和委员的票数相加，计算为所得票数；副主任候选人的得票数，应当将其获得主任、副主任的票数相加，计算为所得票数。”

（7）村委会成员的罢免和职务自行终止

村组法第十六条设立了罢免的规定。由于此条规定的强制力，各省法规都毫无例外地坚持了其中的三点刚性规定：一是本村五分之一以上有选举权的村民联名，才可提出罢免议案；二是由村委会受理；三是必须经有选举权的村民过半数通过。省级法规秉承村组法确立的尊重村民选举结果，尽量减少对当选村干部的罢免的立法本意，使不少人感叹罢免难。因为启动一个罢免程序，很难征集五分之一以上的村民联名；被罢免的村干部往往又以村主任为多，村委会几无主动受理的可能；罢免案要全体选民的过半数通过的要求也极高，难以通过。为了有效解决这个问题，少数省作了一些小心翼翼的松动，广东、天津等省规定乡镇人民政府可以提出罢免议案。江西规定“本村五分之一以上有选举权的村民联名或者二分之一以上的村民代表会议成员联名，可以书面形式向村民会议要求罢免村民委员会成员。”上述省的立法本意很明确，一是为了使罢免议案提出容易，二是对村委会不及时召开罢免会议采取补救措施。但客观而论，均不大精确。为此，建议将“本村五分之一以上有选举权的村民联名可以提出罢免议案”中的“五分之一”改为“十分之一”，同时增设一款“罢免村民委员会副主任、委员的会议，由村民委员会主任主持。罢免村民委员会主任的会议，由村民委员会副主任主持，未设副主任的，推选1名委员主持。主任、副主任或者委员不主持的，由乡、民族乡、镇人民政府派员主持。”

村组法没有设立村委会成员职务自行终止的规定。但在实际工作中，有部分村委会成员因种种原因必须解除其职务，按村组法的规定精神，在其不主动辞职的情况下，就只能启动罢免程序。鉴于罢免确实很难，程序复杂，成本较高，因此，17个省规定村委会成员有被追究刑事责任、违反计划生育政策法规、连续3个月（或6个月）不履行职责等行为（广东还规定“迁出本村的”、“死亡的”），其职务自行终止或解除。这种对村委会成员丧失起码的任职条件的情况设置一个最低限度的自行退职标准，可以说很切合农村的实际。因此建议村组法增设新的规定如下：“村民委员会成员有下列情形之一的，其职务自行终止：

（一）丧失行为能力的；

（二）未经村民委员会同意，连续3个月不履行职责的；

（三）被依法追究刑事责任或者被劳动教养的。

终止村民委员会成员职务，村民委员会应当及时向全体村民公告。村民委员会不公告的，由乡、民族乡、镇人民政府督促村民委员会公告。”

（8）村委会成员的辞职和补选

村组法无村委会成员辞职和补选的规定，但几乎所有的省级法规都对此作了规定，弥补了母法在这方面的空白，有利于实际工作中的应用。因此建议村组法增设有关规定，具体条款拟定如下：“村民委员会成员要求辞职的，应当向村民会议或者村民代表会议提交书面辞呈，并由其决定是否接受辞职；在村民会议或者村民代表会议闭会期间，可以向村民委员会提交书面辞呈，由村民委员会在15日内决定是否接受辞职。

村民委员会主任辞职的，由副主任代理主任工作；主任、副主任都辞职的，在委员中推举1人代理主任工作。”

“村民委员会成员因辞职、罢免、职务自行终止、亡故、迁移等出缺，且本届村民委员会任期尚有6个月以上的，应当在3个月内予以补选。补选由村民委员会主持。补选的村民委员会成员候选人的产生、投票和计票适用本法规定的选举程序和方法。

补选的村民委员会成员的任期至本届村民委员会届满为止。”

6、村民会议

村组法对村民会议的职权没有专门设定，其职能是通过第十九条规定的村委会对涉及村民利益的事项必须提请村民会议讨论决定来表现的。而省级法规除坚持了这一方面外，18个省还另设立了村民会议的职权。村组法没有明确召开会议的时间，29个《实施办法》除上海、吉林外，其余省确定了每年至少召开的次数，21个省为每年一次，6个省每年至少召开两次。在村民会议的组成、参加会议的人数、所作决定的通过、会议的召集、有十分之一以上村民提议应当召集村民会议等方面完全和村组法相同的为大多数省。但有的省在召集村民会议的方式上有不同的规定，内蒙古、安徽、宁夏三省规定“有十分之一以上的村民提议或二分之一（湖北为三分之一）以上的村民代表提议”应当召开村民会议。笔者认为，村民会议是村的最高决策机构，应该在现有法条的基础上作进一步的细化。一是将村民会议的职权系统化，建议列项表述，拟定如下：“村民会议行使下列权力：

（一）依法制定、修改村民自治章程；

（二）依法选举、罢免、补选村民委员会成员；

（三）讨论决定本村经济和社会发展规划、年度计划；

（四）审议村民委员会工作报告、村财务收支情况报告，评议村民委员会成员的工作；

（五）讨论决定村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设和承包方案、筹资筹劳办法

（六）讨论决定村土地征用补偿费的使用和劳动力安置方案；

（七）变更或者撤销村民委员会或者村民代表会议不适当的决定；

（八）村民会议认为应当由其讨论决定的涉及村民利益的其它事项。”

二是根据目前农村“一事一议”的现实情况，有的涉及到一个村民小组的事情，也需要召开村民会议，因此建议将村组法第十八条第二款中的“有十分之一以上的村民提议”修改为“有十分之一以上的村民提议或者村民小组提议，应当召集村民会议。”

7、村民代表会议

村组法没有明确提出设立村民代表会议，只提可以召集村民代表开会，连“村民代表会议”的字眼都未出现，似不提倡这一间接民主决策的形式。但除北京与此规定相同以外，其余各省法规积本行政区域十余年的经验，普遍认可村民代表会议是农村通过间接民主达到直接民主的好的决策方式，无一例外地明确设立了村民代表会议的条款，并且规定十分细致，除村民代表的推选基本沿用村组法的规定外，在村民代表的构成、会议召开的时间或次数、通过决议所需人数的规定等方面作了进一步明确的规定。村民代表会议的构成，多数省规定由村民代表、村委会成员、村民小组长组成（江西、甘肃、宁夏、广东、河南还包括居住在本村的各级人大代表，云南、甘肃规定政协委员可以列席村民代表会议）。会议召开的时间或次数，每季度召开一次的有13省，天津为每年不少于4次，每半年举行一次的有6个省，每年召开两次的有4个省。召开会议，安徽规定必须有五分之四以上代表参加，山东规定要有四分之三的村民代表参加，辽宁、海南、云南只要求有过半数参加，广东、宁夏无多少人参加的规定，只要求所作决议过半数通过，贵州、陕西没有任何规定，其余省份均为有三分之二以上的村民代表参加，所作决议必须过半数通过（天津规定必须经过三分之二以上的与会代表通过）。此外，村组法还存在一个重要的问题，即规定村民代表会议讨论决定村民会议授权的事项，多数省感到茫然，难以操作，不知如何授权，授什么权？只好在法规中沿用这一提法。总之，村民代表会议是各省法规着墨较多的一个方面。横向比较，省级法规的规定大体一致，但也略有不同。因此，为了规范全国村民代表会议制度，有必要对村民代表会议作出统一规定，建议首先取消由村民会议授权的规定，直接赋予其讨论决定有关事项的权利。其次建议对村民代表会议做出明确的、更加细致的规定，具体条款拟定为：

“村应当设立村民代表会议。

村民代表会议由村民代表、村民委员会成员和村民小组组长组成。村民代表人数不得少于村民代表会议成员的三分之二。

    村民代表由每5户至15户推选1人或者各村民小组推选若干人，其中应当有适当数量的妇女代表。多民族村民居住的村，各民族都应当有代表。

    村民代表的任期与村民委员会成员的任期相同。村民代表任期内的罢免和补选，按原推选方式进行。

    村民代表会议成员名单，应当报乡、民族乡、镇人民政府备案。

村民代表会议由村民委员会召集，至少每3个月举行1次。有五分之一以上村民代表会议成员提议，应当召集村民代表会议；村民委员会认为必要，可以召集村民代表会议。

    召开村民代表会议，村民委员会应当至少提前2日将讨论的事项通知村民代表，村民代表应当征求所代表的村民的意见和建议，并在村民代表会议上如实反映。

 村民代表会议的决定，由村民代表会议全体成员过半数通过。”

8、村务公开

村组法专门设立了村务公开的规定，第二十二条框定了村务公开的基本内容、大体时间、要求和监督管理。各省均遵照执行，规定“村民委员会实行村务公开制度”，并细化了村务公开的内容，最多的为15条，多数在10条以上。公开的事项包含极广，如辽宁甚至将“村订阅报刊的种类、份额及金额”纳入公开范围。上海、海南等规定有1/10以上村民或者1/3以上村民代表要求公布的事项，村委会应当公布。内蒙古规定，村委会应当在年初公布财务计划，适时公布各项收入、支出情况。陕西规定重大事项完成后应当立即公布。上海规定外出学习考察费用、业务招待费的使用情况，至少每季度公布一次。公开的形式和方式有所创新，福建规定，村委会应当在便于村民观看的地点设置公开栏公开村务，村务公开档案保存期限不少于4年（江西保存期不少于5年）。黑龙江要求“村民委员会应当……采取会议、民主议政日、专题座谈、意见箱、电话等形式征求村民对村务公开情况的意见。”北京要求村委会应当“采取广播、闭路电视、刊物等辅助形式”公开村务。公开的监督有明确要求，广西、江西、重庆明确要求成立村务公开监督小组，江苏、新疆要求成立民主理财小组，天津要求成立民主理财监督小组。总之，村务必须公开成为省级法规所达成的共识，为规范村务公开工作提供了法规依据。笔者认为，村务公开做得好坏，直接关系到农村的稳定、党群干群关系的密切、和谐社会的构建，因此要进一步予以规范。建议村组法将各省法规中合理的成份予以吸纳，完善有关规定，丰富内容、明确公开时间、规定公开阵地、强调公开的管理、强化公开的监督（包括增加设立村务公开监督小组的规定）。建议在村组法原法条的基础上增加以下条款：

“村务公开的内容，属于日常事务性的，一年不得少于两次；属于财务的，至少每个季度公布一次；属于临时性工作的，应当及时公布。

村民委员会应当在方便村民观看的地方设立固定的公开栏公开村务，也可以通过其他形式公开村务，保证公布内容的真实性，并接受村民的查询。”

“村民会议或者村民代表会议可以推举三至五名村民组成村务公开监督小组，设组长一名。村务公开监督小组成员应当热爱集体，公道正派，坚持原则，有一定议事能力；小组中应当有具备一定财会专业知识的成员。

村务公开监督小组的任期与村民委员会的任期相同，可以连选连任。除村民会议或者村民代表会议决定外，不得随意撤换其成员。

村民委员会成员及其配偶、直系血亲不得担任村务公开监督小组成员。村务公开监督小组对村民会议或者村民代表会议负责。”

“村务公开监督小组应当及时向村民公布结果。”

“村民对公开的内容有异议的，可以直接向村民委员会询问，也可以向村务公开监督小组反映。要求村民委员会做出答复的，村民委员会必须做出答复；不能当场答复的，应当在15日内做出答复。”

“村民委员会应当建立村务档案。村务档案材料应当真实、准确、完整、规范，并由专人管理。村务档案的收集、整理、保管、利用应当符合有关规定，保存期不少于5年。”

9、监督管理

村组法尽其所能，设立了对该法贯彻实施中的监督管理，分两个方面，一方面是对选举中的违法行为进行监督和处罚；另一方面为对村务不公开、公开不真实、不及时等的处理和责任追究。绝大多数省级法规沿用了村组法的规定，即对上述两方面的问题，村民有权举报，县、乡人大、政府和有关部门应当负责调查并依法处理；以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选的，其当选无效。表面看来，对待违法行为都有完备的条款做保障，但实际操作起来效果却极为不佳。究其原因，一是违法主体难界定，如乡、村选举机构的违法，村民往往告状无门，处理起来也极为不易，实在无法对一个完整的选举机构进行处罚；二是选民或候选人违法，却无追究的明确依据；三是人大监督力量较弱；四是民政部门在政府序列中并非真正的执法主体，许多的违法行为涉及到乡镇党委、政府，县、乡民政部门无力追究。因此，有的省级法规已发现了这个问题，试图作出更具操作性的规定，如黑龙江规定，村民有违法行为，情节轻微的，由村民选举委员会或村委会制止、批评教育；情节严重的，由乡（镇）人民政府予以警告；违反《中华人民共和国社会治安管理处罚条例》或构成犯罪的，由公安机关或司法机关依法处理。单位或个人有违法行为的，由单位或其上级机关予以制止，并对有关责任人给予批评教育或行政处分；违反《中华人民共和国社会治安管理处罚条例》或构成犯罪的，由公安机关或司法机关处理。陕西、安徽规定当事人“可以依法向人民法院提起诉讼。”西藏规定，被处分的“当事人对处理决定不服的，可以向有关部门进行申诉，也可以依法申请行政复议或者提起诉讼。”这些省的规定是在现有的法律体系内所做出的较大努力，均是较有意义的探索，笔者认为也许是处理违法行为的未来发展方向。为了使监督管理更加有力，笔者建议应加大监督管理的力度，对选举中的违法事件和村务不公开的行为，要追究相关责任人员的责任。建议增设以下条款：“乡、民族乡、镇人民政府干预依法属于村民自治范围的事项的，村民委员会可以向县级人民代表大会常务委员会和人民政府反映，也可以直接向人民法院提起诉讼。

对乡、民族乡、镇人民政府干预依法属于村民自治范围的事项的，上级人民政府应当对主要负责人和直接责任人员给予行政处分。”

“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，有关人员应当依法承担责任。”

10、其它

（1）工作移交

村组法没有设定上届村委会向新一届村委会工作移交的规定，导致工作移交没有法律依据。山西、湖北、四川等省对此作了明确规定。因此建议村组法增加此方面的规定，具体条款建议为“上一届村民委员会应当在新一届村民委员会产生之日起10日内移交村民委员会印章、办公场所、办公设施和设备、集体财务、账目、固定资产、工作档案、债权债务等。移交工作由乡、民族乡、镇人民政府监督。”

（2）选举经费

村委会选举必须开支相应经费，尤其是各级民政部门指导选举工作的经费必须得到保证。村组法无此方面的规定，但绝大多数省级法规都规定村委会选举经费由各级财政列支。因此，建议村组法增加新的规定：“村民委员会选举经费纳入财政预算”。

（3）不同形态的村适用本法的问题

我国农村社会经济发展后，一些地方将村委会进行了更名，如将村委会改为居委会、开发区、管理处、场（良种场、农场、林场、垦殖场），但有的并未进行村农民集体经济产权制度改革。对于这一类本质仍是村委会，但已更名的不同形态的组织，是否应当适用本法，这是村组法和省级法规均没有预想到的。为了更好地规范此类问题，建议村组法作一明确规定如下：“在农村由原村民委员会更名形成的其他组织，其内部产权制度没有改变的，适用本法。”