乡村非公有制经济发展与村民委员会“海选”制度建设

——兼以吉林省梨树县村民自治调查为例

中国社会科学院当代中国研究所   颂国柱

一、县域非公有制经济的发展及其对村民自治的影响

公有制为主体、多种所有制经济共同发展是我国社会主义初级阶段的基本经济制度。改革开放以来，我国个体、私营等非公有制经济不断发展壮大，己经成为社会主义市场经济的重要组成部分和促进社会生产力发展的重要力量。但是，随着非公有制经济的较快发展，我国经济社会结构和所有制结构正在发生着深刻变化。这些变化达到一定程度，是否会触动乃至改变我国基本经济制度的性质，进而削弱和瓦解我国基本政治制度赖以发展和完善的经济基础和所有制基础；在这些变化越来越强劲地影响我国政治生活的条件下，非公有制经济发展与社会主义政治文明建设之间的矛盾也越来越突出并且尖锐地表现出来，我们又如何在坚持四项基本原则的前提下，继续积极稳妥地推进政治体制改革，建设社会主义法治国家。我们能否正确认识和解决这些带有根本性和前沿性的问题，关系到党的执政地位的能否坚持和巩固，关系到中华人民共和国和中华民族的前途命运。

在农村，改革开放以来，随着我国农村经济体制改革和家庭联产承包责任制的推行,村民自治逐步取代社队体制兴起和发展。村民委员会作为主持村民自治的群众性自治组织，由村民直接选举产生。其中，村民委员会“海选”最早发端于吉林省四平市梨树县，并由此推广开来。村民委员会“海选”的缘起与发展，带动了村民委员会直接选举的广泛实施。但村民委员会“海选”的生命力和发展前景，最终是由其赖以存在和发展的乡村经济社会基础所决定的，并相应地受制于乡村政治生态。新时期非公有制经济在农村的发展和对农村的辐射,促使农村社会结构发生变动，村民的生产生活方式、就业方式和思维方式日益多样化,进而改变着村民委员会选举和村民自治的经济社会条件，除家族派性等传统习惯势力外，一些新生社会力量如个体户、私营企业主、“经济能人”等，在村民选举和自治中的作用与影响越来越大，尤其深刻影响着村民委员会”海选”及其效能的发挥。

近年来，梨树县非公有制经济发展迅速，并呈稳步增长态势。据该县民营经济发展局介绍，截止2004年，全县非公有制经济完成营业总收入504781万元，同比增长34.5%；完成增加值137752万元，同比增长32.6%；完成出口交货值1360万元，同比增长172.2%；从业人员达到76025人，同比增长14%；非公有制企业达到22801户，同比增长7.6%。

县域非公有制经济规模企业不断发展壮大。2004年，全县规模以上非公有制经济企业由原来的9户增加到10户，这就是：梨树铁塔厂、松辽水泥厂、天意水泥厂、霍家店经贸公司、万发糠醛厂、叶赫童旺豆奶粉厂、郭家店球墨铸铁厂、天丰化肥厂、万发细木工板厂、孟家岭矿业公司。这些规模企业完成总产值36，133万元，同比增长73.13%，占全县工业总产值的24%。

县域非公有制经济投资强劲，社会贡献凸显。2004年，全县非公有制经济加大招商引资和项目开发建设力度，计划总投资9.5亿元，完成固定资产投资6.1亿元。开发建设项目114个。其中，就项目投资额而言，9个超过2000万元，22个超过1000万元，10个超过500万元，73个超过百万元。该年全县民营企业创所在市市级以上新产品18项，新增产值13546万元，新增利税1225万元；推广新技术、新成果5项，新增产值1.7亿元，新增利税1670万元；被评为所在省省级以上名牌产品7项，创省级以上新产品2项，通过ISO9000认证企业8户。截止2004年，全县非公有制经济实缴税金4988万元，同比增长36.4%；向公益事业捐款捐物合计200多万元；安置大批农村剩余劳动力和城镇下岗职工，促进了当地社会政治稳定。

县域公有制经济企业改制步伐加快，覆盖面广。截至2004年末，全县乡村两级集体企业已基本改制完毕，转为非公有制企业—民营企业。民营企业参与国有及集体企业改革，买断或租赁国营、集体企业15户，如省交通水泥厂、梨树县水泥厂、四平水泥厂、蔡家糠醛厂、天龙酿酒公司、梨树县淀粉厂等，它们初步构成该县非公有制经济企业的基本框架。[1]

以上表明，在我国农村政治和经济生活中，早于乡镇企业改制的村民自治，随着非公有制经济的发展和公有制经济企业改制，其经济社会条件已经发生并正在继续发生着深刻变化。其一，随着非公有制经济在农村的发展，农村社会阶级阶层发生变动，村民的生活方式、就业方式和思维方式日益多样化。村民委员会选民基础的变化导致村民对村民自治的认知和参与，或感性或理性，或积极或冷漠，或主动或被动，因而影响着村民自治的实施及其效能的发挥。其二，在非公有制经济发展中涌现出来的个体户、私营企业主、“经济能人”等，对农村社会的经济影响力越来越大。其中，有的成为“致富能手”，并带动周围农民走上富裕路；有的创办私营企业，与村民在经济上形成雇佣关系；有的从事民间信贷或市场中介；也有的在外包揽工程，成为村民的“包工头”或老板；还有的承包经营村中集体经济项目，等等。这些在经济上与村民和村集体经济之间有着私对私关系、或私对公关系，并占有一定经济优势的“特殊”村民，其参与村中政治生活的动机、目的、程度和手段势必或积极或消极地影响着村民自治，尤其集中表现在村民委员会直接选举环节上。其三，农村非公有制经济人士与村中诸如家族等传统习惯势力之间有着或多或少、或直接或间接的关系，这在一定意义上又影响着村中政治生活的变化，加剧了其复杂程度。其四，城乡非公有制经济的发展伴随着城镇化的发展。城镇化使得村民的生产和生活与城镇的联系甚至依赖性越来越强，有的村民通过就业逐步从农村流向城镇，有的村民通过农村的集体转制而为城镇居民，其社会角色正从村民到进城务工人员再到城镇居民的转变。为此，这就要求村民自治适应变化着和变化了的农村情况，不断创新村民自治方式与手段，提高村民自治的能力与水平，并随着城镇化的发展，逐步实现城乡基层治理的融合。

二、村民委员会“海选”在乡村治理变革中的兴起

梨树县村民自治的形成和发展，离不开村民委员会直接选举周期性的实施，而“海选”则成为当地村民委员会直接选举的核心内容和鲜明特征。发源于该县的村民委员会“海选”的缘起与发展，带动了村民委员会直接选举的理论与实践探索，进而通过“海选”产生的村民委员会主持村民自治，影响着乡村政治生活的建设和发展。

   （一）村民委员会“海选”首先来源于村民委员会的兴起及其法律地位的确立

新中国成立以来，实行群众自治，发展基层直接民主，肇始于1953年决定建立城市街道居民委员会。[2]但这一制度在当时并没有推行到农村地区。党的十一届三中全会以来，为加快农业发展，党在确定农业政策和农村经济政策时，把充分发挥农民的积极性作为首要出发点，在经济上充分关心他们的物质利益，在政治上切实保障他们的民主权利，农民的主体性和首创精神被极大地调动和发挥出来。[3]由于农村实行了不同形式的农业生产责任制，特别是家庭联产承包经营责任制作为主要形式，带动了农村生产关系的部分调整，农民的生产、经营、分配乃至从业方式逐渐发生变化，导致生产大队和生产队的功能日显弱化，并出现了管理组织瘫痪甚或缺位现象，如有些地方生产大队、生产队解体，村里没有人主持公共事务，村民之间经常发生纠纷。[4]农民迫切要求改变这种状况。于是，农民积极性和主动性的发挥与农村管理体制要适应农村经济状况这一趋势相结合，便在一些地方引发了农民主动变革农村社队组织及管理体制的做法。1980年间，我国村民委员会开始出现。随后，村民委员会或类似组织如农会、自治会等，悄然兴起并燎原开来。[5]

由农民首创的村民委员会这一农村社会组织形式，在其发端之初，是没有明文规定的法律地位的。是党和政府对农村民主与法制建设的重视和加强，为村民委员会的存在和发展创造了社会条件和政策环境，并为村民委员会纳入法制轨道奠定了思想基础和工作基础。党的十一届三中全会在公报中就明确指出，“人民公社、生产大队和生产队的所有权和自主权必须受到国家法律的切实保护。”“人民公社各级组织都要坚决实行民主管理、干部选举、帐目公开。”[6]1979年9月28日，党中央在《关于加快农业发展若干问题的决定》中更进一步强调，“人民公社、生产大队和生产队的所有权和自主权应该受到国家法律的切实保护，任何单位和个人都不得任意剥夺或侵犯它的利益。”[7]1980年9月14日至22日，中央召开省、市、自治区党委第一书记座谈会，并在座谈会纪要中指出，“党在农村实行任何一种政策，开展任何一项工作，都必须照顾农民的经济利益和尊重农民的民主权利。”[8]正是在这一精神指导之下，无论是第一个、第一批村民委员会还是后来者，从其诞生之初大都非常注重以“村规民约”来治理乡村，组织村民。这表明，村民委员会不仅是适应农村社会形势的发展变化的，而且是顺应民主与法制建设的，因而赋予村民委员会相应的法律地位，就成为村民委员会有效生存和发展，并以合法权威有力推动农村社会变革的一种现实的迫切需要。

正是顺应农村社会经济发展和自我管理的需要，村民委员会的法律地位迅即在新时期的宪法修改中得以确立起来。改革开放之初，由于我国经济、政治和文化生活的日趋变革，当时推行的《宪法》越来越不适应国家政治生活的发展，宪法修改应运而启。1980年9月10日，五届全国人民代表大会第三次会议接受中共中央的建议，决定成立宪法修改委员会，主持对宪法的修改。1981年6月27日，党的十一届六中全会通过《关于建国以来党的若干历史问题的决议》。《决议》指出，要“在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主”[9]。1982年9月，党的十二大进一步指出，社会主义民主要扩展到政治生活、经济生活和社会生活各个方面，要发展各个企业、事业单位的民主管理，发展基层生活的群众自治。宪法修改正是建立在党关于发展基层民主和群众自治基础之上的。1982年12月4日，五届全国人大五次会议通过新修改的《中华人民共和国宪法》。《宪法》对群众自治问题，专辟第111条，并规定，“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”[10]就农村社会而言，宪法的这一规定充分肯定了基层人民群众对村民委员会建立和发展的首创精神和实践探索，赋予了村民委员会以宪法权利和相应的法律地位。

随着宪法对村民委员会法律地位的确立，村民委员会在各地渐趋发展起来。从1983年开始，全国陆续实行政社分开，建立乡政府。中共中央和国务院在发出的《关于实行政社分开、建立乡政府的通知》中要求，全国各地在建立乡镇人民政府的同时，建立村民委员会。撤社建乡（镇），设立乡（镇）人民政府，逐步改革了人民公社时期政社合一的体制，初步适应了农村生产承包责任制的需要，而村民委员会的全面建立，则为村民自治提供了组织保障。

梨树县的村民委员会“海选”正是在这一背景下发生的，并经历了一个由萌芽到成熟的过程。随着1985年2月全国农村人民公社政社分开、建立乡政府工作的全部结束，梨树县于1986年着手实施基层政权建设试点工作，其中该县北老壕村在选举该村干部时，破天荒地采用了候选人完全交由村民确定的办法。这就是“海选”的原初状态。据介绍，梨树县的北老壕村在1986年还是有名的后进村。原村委会主任已经任职17年，经济上不干净，班子成员闹不团结，群众意见很大。经过民意测验，有80%以上的村民要求民主选举村委会干部。乡政府顺从民意，当众宣布，此次选举，乡政府不划框子，不定调子，不提后选人，谁当村委会干部，完全由群众民主投票选举决定。结果，经过两轮预选和一轮正式选举，在11名候选人中选出9名村委会干部，原村委会主任落选，村民们把原来当过小队会计、有文化的孙国清选为村主任。新当选的干部都在会上作了就职演说，表示要为村民干好哪些事。这次选举在全县震动很大，也引起了所在省民政厅的重视。[11]

（二）村民委员会“海选”直接发端于村民委员会实行直接选举制度

村民自治立法，其初主要是围绕立法的目的和指导思想、村民委员会的性质、任务及其产生办法等方面展开的。自六届全国人大常委会第19次会议对“村民委员会组织条例”审议起，到确立“村民委员会组织法”这一法律形式，村民自治立法经历了对村民委员会组织法规的四次审议。1987年11月24日，六届全国人大常委会第23次会议通过《中华人民共和国村民委员会组织法》（试行）。[12]至此，以村民委员会组织法规为基本法的村民自治立法完成奠基性任务。

《村民委员会组织法》（试行）规定了村民委员会的性质、任务、设立、组织及其产生办法、下设机构、工作原则，规定了乡镇人民政府与村民委员会之间指导与被指导的关系，初步确立了村民自治的三项基本制度。这就是：（1）村民会议制度。村民会议由本村十八周岁以上的村民组成。村民会议可以由十八周岁以上的村民参加，也可以由每户派代表参加。必要的时候，可以邀请本村的企业、事业单位和群众团体派代表参加会议。村民会议的决定，由十八周岁以上的村民的过半数通过，或者由户的代表的过半数通过。村民会议由村民委员会召集和主持，有五分之一以上的村民提议，应当召集村民会议。涉及全村村民利益的问题，村民委员会必须提请村民会议讨论决定。村民会议有权撤换和补选村民委员会的成员。（2）村民直接选举制度。村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。村民委员会每届任期三年，其成员可以连选连任。年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。（3）村规民约法律制度。村规民约由村民会议讨论制定，报乡、民族乡、镇的人民政府备案，由村民委员会监督、执行。村规民约不得与宪法、法律和法规相抵触。

1988年6月1日，《村民委员会组织法》（试行）开始在全国试行。[13]《村民委员会组织法》（试行）及其地方性实施办法、选举办法等立法工作的完成，标志着我国村民委员会的建设和工作朝着制度化、法律化的方向迈出了奠基性的一步，村民委员会及其村民小组在村民自治中的法律权威得以具体而切实地树立起来。特别是在村民自治初期，村民委员会选举不仅初步形成了以宪法对村民委员会选举基本原则的规定为核心，以《村民委员会组织法》（试行）中村民委员会选举规范为基础，以省级村民委员会选举办法为依托的法律制度框架，而且为民主决策、民主管理、民主监督提供了法律依据，进而带动了整个村民自治法制的创建、形成与发展。

1988年末，梨树县依据《村民委员会组织法》（试行），在全县各行政村进行了首届村委会选举，一改多年来村委会干部由乡镇政府指派或任命的做法。在首届村委会三年任期即将届满之际，1991年末至1992年初，全县举行了第二届村委会换届选举。选举实行“五公开”和“三不三直接”。“五公开”是：“公开选民名单、公开选民基本情况、公开选举程序、公开具体规定、公开选举结果”。“三不三直接”是：“不包办代替，由村民直接推荐选举领导小组成员，具体领导本村选举工作；不内定名单，由村民直接酝酿、协商、推荐和确定候选人；不划框定调，由村民按照法定程序直接进行投票选举。”正是在这次选举中，该县双河乡平安村村民正式把“海选”推向前台，并趋向成熟。平安村是1991年底进行的村委会换届选举，因干群关系紧张，在确定村委会主任候选人时出现了基层组织意图与村民意愿相距甚远的情况，基层党组织提名的候选人村民不满意，而村民联名推荐的候选人基层组织又不认可，双方就此僵持不下。问题反映到县里，县领导经研究决定，为贯彻《村民委员会组织法》（试行）关于村委会选举的基本精神和《吉林省实施[村委会组织法]办法》的有关规定，建议平安村结合本村村情和选情，借鉴北老壕村选举村干部的做法，把确定候选人的权利完全交给村民。其具体做法就是，发给有选举权的村民每人一张白纸，让选民任意填写自己认为可心的人，谁得的票多就确定谁为候选人。当时，全村选民998人，参加投票的965人，投票率高达96.7%，经过两轮筛选和一轮正式选举，有文化、懂技术、办事公道的人被选了上来。这种撒大网式的推选村委会组成人员候选人的方式，就象大海捞针一样，被群众比喻为大海里捞珍珠，俗称“海捞”。对此，梨树县村委会选举指导机构给予总结、规范、补充和推广，并定名为“海选”。“海选”的“海”字，按当地话就是大的意思，如海碗、海量等等。[14]

三、村民委员会“海选”在梨树县和吉林省的发展

村民委员会“海选”这一由村民首创的村民委员会选举方式，在梨树县和吉林省的村民委员会选举中得到逐步发展。

吉林省为指导第三届村民委员会选举，明文规定“海选”是一种独立的提名确定候选人形式，指本村半数以上村民直接提名候选人并根据得票多少按照差额选举的原则确定正式候选人，并要求各地在第三届村民委员会选举中都要搞一定比例的“海选”。[15]

梨树县在1994年12月至1995年1月进行的第三届村委会换届选举中，各行政村普遍实行了“海选”。本次选举在前两次选举的基础上，在选举规程方面有所推进，主要是：推荐、确定候选人全部实行“海选”，取消了其它提名方式；候选人在正式选举前做“竞选”演讲，向村民宣讲拟任期内工作目标和措施；村委会主任、副主任、委员的产生全部实行差额选举；在选举会场设立秘密划票室，实行秘密划票；村党支部书记作为村民中的一员，可以参加村委会成员的“竞选”；参加村委会成员“竞选”的人不能进入村选举工作领导小组。[16]据统计，1994年末至1995年初，吉林省在第三届村委会换届选举中，“海选”率达到15.8%。其中，梨树县336个村全部实行“海选”，该省桦甸市“海选”率达70%，吉林市9个县市区“海选”率达到55%以上。

1997年11月，吉林省开始举行第四次村民委员会换届选举，普遍推行“海选”。据该省民政厅统计，截止1998年7月中旬，60个县（市、区）中，57个完成了换届选举，选民参选率达96．8％，10277个村的村主任85％由“海选”产生。[17]其中，梨树县在此次村委会换届选举中，将“海选”由确定候选人阶段推进到选举村委会成员阶段，也就是将“海选”村委会候选人变成“海选”村委会主任、副主任和委员。为此，在选举的实施上，一是增加了“竞选”登记和资格审查程序。这就是，凡参加“竞选”者在“竞选”演讲三日前进行报名；填写竞选登记表，并上交演讲材料。村换届选举领导小组按照村委会成员的条件进行资格审查，审查不合格的不能参加“竞选”演讲。二是增设了投票站基础设施，在每个投票站设立验证领票处、秘密划票处、代笔处、投票处等。三是增加了邮递投票的办法，以便于在外地不能回村参加直接投票的选民投票。四是在计票中采取了就低不就高的方法，同一被选举人在同职务栏中得票，可以实行向下一职务加票计算的办法。五是全县村民委员会统一届期时间，统一村民委员会选举程序，统一村民委员会选举选票、公告、报告单等文书式样，统一颁发村民委员会成员《当选证书》，统一建档立卷，使村民委员会选举有关资料有档可查。[18]

2001年，梨树县进行了第五届村委会选举。各乡镇依据《中华人民共和国村民委员会组织法》和《吉林省村民委员会选举办法》和《梨树县第五次村民委员会换届选举实施细则》，依法实施了村民委员会选举工作。在本次选举过程中，选票样式由县里统一规定，乡（镇）统一印制，各地不另定样式；全县各村刻制“乡（镇）村村民选举委员会”公章，各种法律文书、选民证、选票加盖此章，否则无效。选举投票结束后，在有村民代表或村民参加的选举中心会场及时公开唱票、计票，并当场公布选举结果。选举结果产生后，由乡镇换届选举指导小组成员分别向村民委员会成员当选者颁发省民政厅统一印制的《村民委员会成员当选证书》，新当选的村民委员会主任代表新一届村民委员会班子做表态发言。村民委员会成员的分工，根据需要实行兼职，并健全村民委员会下设组织。新一届村民委员会产生后，上一届村民委员会在三日内把村里的所有文件资料、公章及财务帐簿移交给新一届村民委员会。各地在选举结束后，分别建立了村民委员会选举档案。此外，村民委员会选举产生后，还按照同样的办法在村民小组内进行了村民小组长和组委会的选举。[19]

《中华人民共和国村民委员会组织法》由试行到正式颁布后，村民委员会“海选”在原来基础上继续发展，村民委员会选举工作有所推进。如今，村民委员会“海选”，无论是实行无候选人提名、无候选人直接选举，还是实行“自荐海选”，也无论是“海选”体现在村民委员会选举的某环节，还是选举的整个过程，其作为村民委员会直接选举的一种方式在实践中被逐步推广开来。

四、村民委员会“海选”立法与村民自治法制建设

吉林省实施《中华人民共和国村民委员会组织法》（试行）办法，经吉林省第七届人民代表大会常务委员会第二十三次会议于1991年7月13日通过。其中，实施办法规定，村民委员会主任、副主任和委员，由本村有选举权的村民直接选举产生，每届任期三年，可连选连任。村民委员会主任、副主任正式候选人一般应比应选人数多一人，委员正式候选人一般应比应选人数多一至二人，实行差额选举。如果提出的候选人与应选人数相等，也可实行等额选举。

1998年7月2日，吉林省梨树县第十四届人大常委会第四次会议表决通过了《梨树县村民委员会选举办法》。关于“海选”，《选举办法》第二条规定：“村民委员会主任、副主任和委员，由本村有选举权的村民采取‘海选’、无记名投票的方法直接选举产生。”村民委员会每届任期三年，届满后应及时选举，其成员可连选连任。村民委员会主任、副主任和委员由三至七人组成、名额由乡（镇）换届领导小组根据实际情况提出建议，由村民会议或村民代表会议讨论决定。几个自然屯联合组成村民委员会的，其成员分布应照顾村落状况。村民委员会的选举工作由经村民大会或村民代表会议通过的村选举领导小组主持。村换届选举领导小组由五人组成。

关于县乡行政与村民委员会选举工作的关系问题，该县制定的《选举办法》规定，选举工作由县人民政府统一部署，受乡（镇）人民政府和民政部门的指导。任期未满因特殊情况需要提前或推迟换届时间的，须经县人民政府批准。乡（镇）成立村民委员会选举领导小组，乡（镇）领导小组由同级党委、人大主席团、政府及有关部门人员组成，受县领导小组的领导。乡（镇）村委会换届选举领导小组的职责是：（1）宣传和执行《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》、《吉林省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法（试行）〉办法》和本办法；（2）部署、指导和监督村民委员会选举工作，指导村民依法搞好选举；（3）培训选举工作人员；（4）受理选举工作中的有关申诉；（5）总结交流村换届选举工作经验；（6）整理建立选举工作档案。乡（镇）领导选举工作的活动经费由乡（镇）财政列支。

关于村选举领导小组，该县《选举办法》规定，村选举领导小组应遵守法律和国家政策，代表村民利益，倾听村民意见，办事公道，作风正派，热心为村民服务。原村民委员会成员和提出竞选村民委员会成员的村民不能进入领导小组。领导小组成员应有非党村民和妇女参加。少数民族居住较多的地区要有少数民族代表。村换届选举领导小组在换届选举期间负责召集村民大会或村民代表会议审查选民资格，公布选民名单，组织候选人员登记及其资格审查，组织“竞选”演讲、投票选举和公布选举结果。村选举领导小组行使职责至新一届村民委员会召开第一次会议时止。

关于选民，该县《选举办法》规定，凡户口在本村、年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，除依法被剥夺政治权利的人外，都具有选民资格。人在户不在的具有选举权的村民，参加本村生产、生活、履行村民义务的，可参加选举。对户口在人不在具有选举权的村民，应事先通知本人按期参加选举，但不得同时参加两地选举。凡具有选民资格的村民都应当在居住地区的村民委员会进行登记。计算年龄的时间，以选举日为截止日期，村民出生日期以身份证为准。未办理身份证的，以户口为准。经登记确认的村民资格长期有效。每次选举前应当对上届选民登记以后新满十八周岁的、新迁入本村具有选民资格的和被剥夺政治权利期满后恢复政治权利的选民，予以补充登记。对选民登记后迁出本村的、死亡的、依照法律剥夺政治权利的人，从选民名单上除名。经村选举领导小组认定的、没有能力表达自己意志的精神病患者、痴呆者，可不参加选举。选民名单应当在选举日前五日公布。村民的选举权和被选举权受法律保护。对使用暴力、威胁恐吓、欺骗、贿赂、打击报复等手段，扰乱、破坏选举工作的，给予批评教育或行政处罚。触犯刑律的，依法追究刑事责任。

关于“竞选”，该县《选举办法》规定，凡参加“竞选”村民委员会成员的，可自愿参加“竞选”演讲，演讲者必须在演讲正式开始三日前向选举领导小组报名，填写登记表，并上交一份演讲材料。演讲材料的内容主要是：（一）本人情况，包括自然情况和简历；（二）治村方案，包括“竞选”职务及原任期工作成绩，拟定三年任期工作目标。

梨树县的“海选”立法发生在村民委员会组织法试行的后期，这时，作为基本法律依据的《村民委员会组织法》（试行）正酝酿修订，以便正式颁布实施。由梨树县发源的村民委员会“海选”的实践尽管发生在全国局部地区，但因其对实施村民委员会直接选举的尝试性作用而成为修法参照的认识和实践素材之一。 

1998年11月5日，九届全国人大常委会第五次会议通过了《村民委员会组织法》。《村民委员会组织法》（试行）随之废止。村民委员会组织法作为建设有中国特色社会主义新农村的一部重要法律，它的修订和实施，标志着村民自治以《村民委员会组织法》为核心的法律体系的基本框架初步形成，村民自治建设进入一个新的发展阶段。

根据《村民委员会组织法》，吉林省第九届人民代表大会常务委员会第二十次会议于2000年11月24日通过《吉林省村民委员会选举办法》，并于公布之日起施行。其中，关于提名候选人，办法规定，村民委员会成员候选人，由本村有选举权的村民直接投票提名产生。村民委员会成员候选人的名额应当多于应选名额。主任、副主任的候选人应当比应选人数各多一人，委员的候选人应当比应选人数多二至三人。提名村民委员会成员候选人，有选举权的村民过半数以上投票，提名有效。提名实行无记名投票、公开计票的方法，提名结果当场公布，以得票多者为候选人。投票提名时，设立秘密写票处。候选人自愿放弃被选举权的，本人应当向村民选举委员会提出书面申请，村民选举委员会根据提名得票多少的顺序，递补得票多者为候选人。村民选举委员会应当在选举日的三日前张榜公布村民委员会成员候选人名单，并公布选举地点和时间。关于选举村民委员会，办法规定，选举村民委员会，由村民选举委员会主持召开选举大会，以投票的方式进行。投票在选举大会会场进行。村民小组距离选举大会会场较远的，经村民代表会议决定，可以设立投票站。每一投票站设发票人、登记人各一人，监票人两人。选举前，候选人可以向选民作竞选演讲，并回答选民提出的问题。竞选演讲可以在选举大会上进行，也可以在选举大会之前进行。

    至此，吉林省村民委员会“海选”的相关规范，随着村民委员会直接选举从上位法到下位法的逐步完善而得到进一步确立。由于村民委员会“海选”在实施中创制出来的一些成熟的选举经验，被《村民委员会组织法》所吸纳，以规范和健全村民委员会直接选举，因此，从一定意义上说，《村民委员会组织法》的颁布实施为村民委员会“海选”提供了相应的法制性支持。但也应该看到，村民委员会直接选举是村民自治的一项基本制度，而村民委员会“海选”只是将这一选举制度付诸实践的一种形式，不能因“海选”有了法制支持，而认为不再存在合法性问题。《村民委员会组织法》并没有规定村民委员会直接选举只能实行“海选”。因此，在实行村民委员会直接选举中，无论是“海选”还是其他选举方式，其是否合法，都只能以《村民委员会组织法》及相应的地方性法规作为根本法律依据。

五、村民委员会“海选”在发展社会主义民主政治中存在的问题及思考

村民自治实践表明，村民委员会“海选”调动了村民参与自治的积极性，增强了村民和村委会成员的民主法制意识，同时促使村委会注重自身自治能力建设，增进了村委会功能的发挥。“海选”的村委会干部，普遍增强了责任感和危机感。

在农村社会阶层结构和社会关系正在发生深刻变化的情况下，农村中除家族派性等传统习惯势力外，一些新生社会力量如个体户、私营企业主、“经济能人”等，在村民自治中的作用与影响越来越大。发源于梨树县并逐步在全国其他地方实施开来的村民委员会“海选”，看似“非常民主”，但在正发生深刻变化的农村社会，新兴非公有制经济力量和传统社会关系下的民间力量在村民委员会选举中的作用越来越大的情况下，“海选”在其表面或形式上的民主背后，存在着影响甚至左右基层民主和村民自治发展的非民主性因素，并一直延伸到“海选”的村民委员会主持下的村民自治的整个过程。抑制和消除非民主性因素在村民委员会选举中的作用及弊端，因地制宜地进行村民委员会“海选”，防范和抵制西方民主价值观对村民自治的渗透，无疑是村民委员会“海选”通向社会主义民主政治发展的重要途径。而对于经济政治发展非常不平衡的中国广大农村来说，为推进村民自治，一味地追求通过村民委员会“海选”来激发和调动，其可行性势必受到很大程度的制约，甚或使村民自治引入狭隘的境地，诸如有看似民主的选举形式，而无民主的实质内容，更无民主功能的实现；或以“海选”为名走过场而无“海选”之实，等等。

由我国复杂的国情和乡村社情所决定，村民委员会“海选”自身能否具有发展前景和生命力，则取决于其与社会主义民主政治建设的适应性，以及村民自治坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的实现程度。实现“海选”为社会主义民主所用，需要一个长期的认识与实践过程。村民委员会“海选”的实施及其成效最终是由乡村经济社会的实际状况所决定的，并相应地受制于乡村政治生态。那种不顾我国村民委员会选举的实现条件和村民自治的发展阶段，而将“海选”滥用或泛化，以及贪图形式而忽略乃至掩盖“海选”负面效能的认识和做法，都是与社会主义民主政治和社会主义新农村的建设不相协调甚或背离的。“海选”积极作用的发挥以及“海选”程序民主与实质民主相统一的实现，离不开坚持人民民主，积极稳妥地推进政治体制改革，以实现中国特色社会主义政治制度的自我完善和发展；离不开尊重和发挥人民群众的历史首创精神；也离不开根据国情不断加强乡村选举制度建设、健全体制和完善选举程序。惟有如此，才能不断推动乡村政治建设沿着社会主义民主方向和轨道前进，并为之提供强大的发展动力以及相应的制度与体制保障。