福建省泉州市民政局课题组

一定范围内的村民自愿组成的、从事各种营利或非营利活动的正式和非正式的农村民间组织在农村发挥着重要作用，越来越成为影响村民自治的重要力量。但其影响作用有多大、性质如何、程度多深？这是一个必须重视的课题。为了深入分析泉州市农村专业合作经济组织、老年人协会关心下一代协会（简称老人协会）、妇女协会、计生协会、宗教团体、宗族团体、基金会等各种农村民间组织对村民自治的正负面影响，从而探讨相应对策，本课题组先后对泉州市一些较典型的村（沿海和山区兼顾，经济发达和经济相对落后兼顾，村“两委”坚强有力和村“两委”相对软弱松懈兼顾，农村民间组织影响有力和影响微弱兼顾）进行了实地调研。

一、泉州市农村民间组织对村民自治的影响

改革开放以来，随着农村家庭联产承包责任制的广泛实行，特别是随着市场经济的深入发展和各项改革事业的不断推进，泉州侨乡经济成份和经济利益多样化、就业岗位和就业方式多样化、社会组织形式多样化、社会生活方式多样化趋势快速发展，政府管理创新和职能转变不断提速，泉州市农村各种民间组织也随之蓬勃发展。目前，泉州市农村各类专业合作经济组织方兴未艾，每个行政村基本上都有老人协会、妇女协会、计生协会、治保会、调解会等组织，宗教团体、宗族团体、基金会等其他农村民间组织在各个村也不同程度地存在。这些农村民间组织对泉州市各地农村的村民自治发挥了越来越重要的影响作用。

（一）积极影响

一般而言，村民们在自愿的原则下组成了各种民间组织，对村里的各项工作进行分工协作，不仅有利于提高农民的组织化程度，增强广大农民的民主意识，充分发挥他们的积极性、主动性、创造性，也有利于推进村民自治“四个民主”进程。从调查情况看，泉州市农村民间组织对村民自治具有非常重要且不可或缺的积极影响。主要表现为协助和促进村“两委”工作，对当地经济发展、民主政治建设、精神文明建设和社会和谐稳定发挥了诸多重要作用。

农村各类专业合作经济组织，有利于农业产业结构调整，有利于农业技术推广，有利于农业产业化、集约化经济的发展，有利于打造农业品牌、提升农业竞争力。比如，安溪县大坪乡帽山村地理位置偏僻，茶叶生产是村民的主要收入来源，为了促进茶叶品质和竞争力不断提升，该村32户茶叶企业和茶商、112户茶农自愿组织了茶叶协会。协会以“茶业富农”为目标，以“绿色、品牌、诚信、文化”为方向，依托本村茶业基地及“兴运”牌厦门市知名商标，以“技术交流、优势互补、相互帮助、技术引进”为主要方式，以控制“农药残留”为主要手段，提高茶叶初制水平，生产卫生质量达标的产品，适应市场准入的需要，着力推进本地茶叶产业化进程。

农村老人协会，不仅有利于农村老龄事业发展，使老年人老有所养、老有所乐、老有所为，也有利于农村乡风文明、管理民主和公益事业发展。比如，南安市官桥镇黄山村老人协会成立初期曾外出募集资金用于年底慰问该村80岁以上的老人；安溪县参内乡大厝村老人协会在协助村“两委”调解村民纠纷、张罗红白喜事方面发挥了很好的作用，经费受到村委会拨款资助，活动也得到村“两委”正面引导，双方关系协调处理得当；石狮市永宁镇郭坑村老人协会自1986年成立以来，在消除宗族矛盾、反对各种不良习俗、提倡节俭生活方式、倡导婚丧喜庆移风易俗、减轻村民经济负担、为村公益事业募捐资金方面都配合村“两委”做了大量工作，发挥了良好作用。

农村奖教助学基金会、校董会，在奖教助学、促进农村教育事业发展方面影响很大。比如，南安市官桥镇黄山村校董会2003年曾通过梅山李氏基金向新加坡乡亲招得募捐款150万用于支持该村教育事业；石狮市永宁镇郭坑村助学基金会，资助该村20多名贫困学生顺利就学，该村去年有一学生获高考石狮市文科状元，另一名学生获高考石狮市理科第二名，引起石狮市强烈反响。

妇女协会在调解妇女纠纷、家庭矛盾方面作用不凡。如，石狮市永宁镇郭坑村妇女协会曾成功调解该村一外地媳妇因受婆婆、小姑虐待引发的严重家庭矛盾（差点闹出人命），避免了一起家庭悲剧，广受村民好评。

其他农村民间组织也具有一定的积极作用。如石狮市回族经济与文化促进会，目前有会员8000多人，曾出资支持石狮市永宁镇郭坑村改旧建新，积极配合村“两委”班子，为该村争取到30名海员的就业培训名额，资助该村7名年轻人到集美航海学校正规学习航海驾驶；石狮市慧源寺理事会先后捐资7万多元支持石狮市永宁镇郭坑村建设；人民调解会、治保会、计生协会、民防队（护村队）主要是在村“两委”领导下配合相应工作，发挥了积极作用。

（二）消极影响

另一方面，农村民间组织对村民自治的消极影响也是客观存在的。正如毛泽东在《矛盾论》中所说的：“事物矛盾的法则，即对立统一的法则，是自然和社会的根本法则，因而也是思维的根本法则。”就调查情况看，泉州市农村民间组织对村民自治的影响是错综复杂的，其负面影响主要表现为对村“两委”工作的制约、替代作用，对村“两委”权威的直接、间接挑战，对当地经济发展、民主政治建设、精神文明建设和社会和谐稳定产生了一些消极甚至破坏性作用。

比如，有一个行政村老人协会的资金比村财雄厚得多，号召力比村“两委”更高，成员又主要是由离退休干部组成、威信很高，但退休后，有的人没有站在正面立场开展工作，而是与村“两委”对着干，大有架空、取代村“两委”之势；还有一个行政村的老人协会曾发生过因工作分歧而殴打该村村长的事件，在村民中造成不良影响；另一行政村老人协会曾经与村委会争夺集资建店面的主导权和相应利益，后经过调解工作才化解了矛盾。有一个行政村由于人多姓杂，民心较为涣散，村“两委”工作手段有限，村财极度困难，村级工作遇到诸多困难。而该村一些民间组织相对“活跃”。如该村宫庙理事会每逢“佛生日”都组织村民做“佛事”，每年年底也进行活动，向村民募集资金请戏班唱戏，基督教会每周都组织信徒做“礼拜”，传经颂诗，并组织信徒募捐用于建教堂、帮助困难信徒的资金，但做到爱教与爱国的统一还有待提高，对信徒树立社会主义主流意识也值得引导。特别是向信徒收钱建寺庙（教堂）、组织活动（该村宫庙理事会、基督教会从未资助过该村教育等公益事业），间接影响到村公共事业建设经费筹措，间接影响到村“两委”的正常工作，甚至直接冲击、一定程度上削弱了村民自治组织在村民中的威信。

上述调查结果及分析表明，从总体上看，泉州市农村民间组织对村民自治具有非常重要且不可或缺的积极影响，这方面影响是主要的。农村民间组织对村民自治的影响是错综复杂的，其积极影响和消极影响犹如一个矛盾的两个方面，是相伴相生的。

二、正确引导农村民间组织对村民自治发挥正面影响的对策思路

（一）提高认识，高度重视农村民间组织对村民自治的正负面影响

毛泽东在《矛盾论》中谆谆教导我们：“研究问题，忌带主观性、片面性和表面性。” 要正确应对农村民间组织对村民自治的影响，首先要提高认识，客观、全面、本质地认识农村民间组织对村民自治的影响。如前所述，农村民间组织对村民自治的影响是客观、多层面、深刻的，既有积极影响，也有负面影响，这是一个问题的两个方面，是辨证统一的关系，不能把它们割裂开来。现在有的研究者只是根据某个村庄的例子，就主观认为农村民间组织对村民自治的影响是消极乃至恶劣的，或者认为农村民间组织对村民自治的影响是积极有利的，或者认为农村民间组织对村民自治的正负面影响是“一半对一半”的关系。这是一种形而上学的思维误区。在理性认识农村民间组织对村民自治的影响问题上，我们必须坚持“两点论”和“重点论”的统一，既要看到其积极影响，也要看到其必然产生的直接或间接的负面影响，并具体分析其积极影响和负面影响孰主孰次、孰重孰轻，才能以科学态度有效应对农村民间组织对村民自治的影响。

（二）注重引导服务，大力促进农村民间组织规范发展

积极引导，规范管理，是增强农村民间组织发展活力、促进农村民间组织健康发展的根本保障，也是充分发挥农村民间组织积极作用、消除其负面影响的重要举措。各级党政部门要按照社会主义新农村“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的建设总体要求，坚持依法发展和规范管理、培育发展和管理监督并重的原则，建立和完善民间组织的法律法规体系、行政管理体系、社会监督体系和民间组织自律机制，大力促进农村民间组织规范发展。就民政部门而言，一要认真组织培训，通过以会代训、办培训班、外出考察等形式，加强对农村民间组织负责人和会员的更新知识培训，使其扩大视野、增强才干、提高经营管理能力，提高广大党员干部对农村民间组织的认识，培养一批能够掌握农村民间组织理论和具体操作方法的民政工作骨干。二要注重引导。在发展形式上，允许成立松散型的农村民间组织，特别是重点鼓励和发展经济利益紧密、生产服务型的专业合作经济组织，鼓励和发展产销结合型和产销一体型的专业合作经济组织；在发展主体上，实行能人牵头创办，鼓励有一定影响、权威、技术、资金实力和拓展能力的能人牵头创办农村民间组织，注重指导农村基层党组织和村民自治组织领办，建立具有本地特色的公益性农村民间组织；在发展步骤上，要注意典型示范引导，在基础好、农村民间组织开展较早的农村开展试点示范工作，不断规范运作形式，不断总结经验，树立典型，推广成熟的经验和做法，推动整体工作。三要强化服务功能。要协调有关部门帮助农村民间组织建立健全合理的利益分配机制、有效的监督约束机制、服务机制等，为会员提供多功能、系列化的服务；帮助农村民间组织建立规范的组织章程，制定和完善统一的农村民间组织示范章程，搞好建章立制工作，完善内部组织运行机制和操作管理办法，建立健全会员（代表）大会为最高权力机构、理事会为执行机构、监事会为监督机构的组织机构，建立健全财务公开的财务管理制度。

（三）强化依法管理，完善农村民间组织管理体系

当前，民间组织尤其是农村民间组织依法管理方面也面临着政策法规不够完善、健全的问题，比如相关概念的理解和界定难、有的相关法规不够衔接、现有的法规政策操作困难等。今后应在完善和健全农村民间组织登记管理的政策法规上多下工夫。一是民政部门作为登记管理机关，应当明确登记管理的目的。农村民间组织作为社会组织符合登记条件必须要进行登记，才能依法开展活动，这是国家实行登记核准的管理制度决定的。按照《民法通则》的规定，法人的民事权利能力和民事行为能力，从法人成立时产生，到法人终止时消亡。未经登记，法人就不能算产生，就不具备民事权利能力和民事行为能力。二是改变防范式的管理模式。古代历史上，曾把结社看成是“结党营私”，政府总是站到对立面去进行防范。这种观念到现在还存在，比如，农村民间组织会不会出问题？出现问题怎么办？有人认为，谁登记谁负责，以为有一个业务主管单位，就可以分担责任。《行政许可法》已将法人成立、变更和注销登记分为两类，一类是需要经过核对实质性要件的，登记审查时间是15天；一类是不需要核对实质性要件的，可以进行现场登记。现场登记的，登记管理机关不负法律责任。现代管理应是准入从宽，事后监督从严。今后，不管是搞实体上的法律规范，还是搞程序上的法律规范，都要转变防范式管理的观念。三是建立科学的行政审批制度，按照《行政许可法》的立法宗旨、国务院行政审批制度改革“行政审批要结构合理、管理科学、程序严密、监督有效”的精神，民政系统已清理几百项行政审批项目，其中，民间组织（包括农村民间组织）管理就占了一半。原因是民间组织登记是双重管理，成立、变更、注销登记之前都要有业务主管单位进行初审。这样的行政审批项目配置结构合理还是不合理，要加以研究。同对待任何复杂的事件一样，农村民间组织有些可以放开，有些必须有前置审批。如涉及保密范围的，或者需要特定条件的，都需要有关部门前置审批。四是业务主管单位的职责应当更加明确。按照现行条例，业务主管单位的职能主要是，成立、变更和注销登记前的初审，年检前的初审，会同有关机关指导民间组织清算事宜，以及监督、协助查处违法行为等。在双重管理体制没有改变前，业务主管单位必须依法覆行职责，不能不作为、与登记管理机关互相推诿，不负责任；也不能超越职权、什么都管，把农村民间组织当作自己的下属单位，干涉农村民间组织内部事务。五是农村民间组织内部的自律机制要逐步完善。自律机制对农村民间组织建设十分重要，关系到内部机构设置、民主决策程序、管理制度等。现行条例对民间组织内部的自律机制规定只是登记程序方面的，对实体方面的规定，特别是内部组织建设方面的内容很少，应作为有关民间组织规范管理立法内容的重点逐步充实。

（四）积极培育农村民间组织，充分发挥农村民间组织的积极作用

现阶段，农村民间组织的发展具有客观必然性，而且发展空间广阔，作用越来越大。政府有关部门应该积极开展调研活动，采取有效形式，因地制宜，协助建立各种农村民间组织，形成农村合作组织、中介组织、自治组织、企业组织以及政府组织间的良性互动关系。政府不仅应该提供良好的法制、服务环境，而且在教育、环境保护、社会保障等方面，为农村经济社会发展提供保障，主动为农村民间组织发展腾挪出更广阔空间。民政部门要坚持因地制宜、为农村经济发展服务原则，坚持民办、官助、党领导原则，坚持依法组建、边发展边规范原则，坚持分类指导、突出重点、逐步推进原则，制定相关优惠政策，放宽注册资金，放宽会员数量，放宽业务主管单位，放宽专职人员数量，减少批准环节，减少公告环节，主动上门服务、现场办公，加快培育发展以专业合作经济组织为主体的农村各类民间组织，为农村民间组织的发展营造良好环境。福建省已在扶持培育农村专业经济协会发展方面进行了有益探索，经验值得推广。在《福建省民政厅关于做好农村专业经济协会登记管理工作的通知》中，对农村专业经济协会在登记条件上，规定县级农村专业经济协会会员总数一般不少于30个，乡（镇）、村农村专业经济协会会员总数一般不少于20个；县级农村专业经济协会的注册资金一般不低于5000元，乡（镇）、村农村专业经济协会注册资金一般不低于2000元，并对农村专业经济协会的登记实行适当简化程序，取消批准筹备环节，对乡（镇）、村区域内的农村专业经济协会可免于公告。

（五）着力完善村民自治制度，妥善处理农村民间组织与村“两委”的关系

调查结果显示，凡是村“两委”坚强有力、民心凝聚的村落，民间组织与村“两委”的关系就融洽，民间组织也能得到正常发展，并对村民自治发挥更多的积极作用；凡是村“两委”软弱松懈、民心涣散的村落，民间组织与村“两委”的关系就紧张，民间组织多呈现“异常”发展，并对村民自治产生较大冲击。目前，部分农村村民自治存在着许多问题和矛盾，特别是体制性障碍，村民对村“两委”工作的认可度很低，甚至达到不信任的地步。没有有效的村级管理，恶势力就会乘虚而入，农村社会就难以稳定，农村经济发展就受到损害。必须着力完善村民自治制度，妥善处理农村民间组织与村“两委”的关系，以更好地发挥农村民间组织对村民自治的积极作用。一要改革农村党支部的选举制度，在农村实行更加开放、灵活的农村党支部选举制度，强化农村党支部选举的党外监督，在可能的条件下，把农村党支部的党内选举与党外民主推荐结合起来；二要切实发挥村委会作为村民自治组织的职能作用，认真落实农村“四个民主”制度。

各级民政部门要加强对村委会的选举指导、监督，给党委和政府当好参谋助手，协调好各方面关系，形成推动村民自治工作的整体合力，进一步提高指导村民自治工作的水平和效能。一是加大指导力度，促使各地在健全村民自治组织体系的基础上，及时把工作重心转到民主决策科学化、民主管理规范化、民主监督制度化建设上来，保证村民对村级重大事务的讨论决定权，对日常村务的参与管理权，对村务实行事前、事中、事后的评议监督权，尽快制定出台、完善《村民会议议事规则》、《重大村务决策程序》、《村务公开实施办法》等法规及实施细则，真正使每一项村民自治活动有法可依、有章可循；二是坚持全面考评，对村民自治工作进行检查、评比和表彰，激励先进，鞭策后进；三是协调有关部门切实解决道路建设中的上级工程款欠帐问题，帮助村“两委”成员解决养老、医疗保险等后顾之忧，按实际定编人数核拨村委补贴，提升村“两委”的待遇。