李旭
[内容摘要]：村民自治作为基层民主政治建设的根本形式，是在国家法律制度体系下安排实行的，依法自治是实现基层民主的关键。然而，村民非制度化参与自治情况普遍存在，导致村民的非制度化参与的因素主要有两方面：一是外部的因素，即国家有没有从法律制度上提供切实可行的参与环境，可以说，这是可不可参与，如何参与的的问题，也就是村民参与的制度环境问题；二是内部的因素，即村民自己有没有参与的意识和参与的能力，可以说，这是想不想参与、能不能参与的问题，即是村民的民主素质问题。本文认为，实现依法自治是制度化参与环境与村民的民主素质双方良性互动的结果。即村民在制度规范下参与自治，在参与中逐步提高民主素质；随着村民的民主素质的提高，会逐渐改变参与环境；参与环境的不断优化，村民的民主素质也将进一步提高。在良性互动中，逐步走向依法自治。
本文的结构如下：第一部分村民参与非制度化的提出，第二部分是非制度化参与的主要形式；第三部分导致村民非制度化参与自治的因素，第四部分提高村民的民主素质与优化制度环境的建议，第五部分结语。
[关键词]： 村民 自治 非制度化 参与
一、村民自治中非制度化参与的提出
村民自治实质上就是村民依法自治。所依之法主要是指《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国村民委员会组织法》等法律、行政法规、地方性法规及其规章。所谓“自治”就是村民参与“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”来实现“自我管理、自我教育、自我服务”。
村民的参与是村民自治的前提。村民参与自治的途径有多种多样的，根据参与的行为是否依据一定的法律制度和法定程序来划分，一般可分为制度化参与和非制度化参与两种类型 [1]。村民制度化参与主要是指村民在自治中符合国家法律、法规、国家政策、合法有效的村民自治章程等规范的参与行为。非制度化参与是指村民不符合国家法律、法规、国家政策和合法有效的村民自治章程等规范参与行为和还未曾规范的参与行为。
村民制度化参与最主要的是通过村民自治组织体系的参与。现阶段，村民通过村民委员会、村民选举委员会、村民会议、村民代表会议、村民小组、村务公开监督小组[2]、民主理财小组[3]，等村民组织体系参与“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。
其次，村民制度化参与也包括通过村民自治组织体系以外的其他组织的参与。主要包括：党员通过基层党组织，部分村民通过共青团、妇代会、老年人协会等社区群团组织参与。通过以上组织参与，通常代表的是一类村民的意愿，对村委会管理具有一定的影响。
另外，村民制度化参与还包括通过信访、传媒或司法途救济等途径的参与对村委会的监督。根据《国务院信访条例》和《农业法》等规定，村民对违反法律规定，侵犯农民权益的，农民或者农业生产经营组织可以依法申请行政复议或向人民法院提起诉讼，有关人民政府及其有关部门或者人民法院应当依法受理。
随着村民制度化参与的不断的发展和完善，政治民主在农村取得可喜的一步， 这种“平静的民主化‘革命’”，已成为了现阶段我国民主建设的“亮点”。
但是，不可否认的是，现阶段，村民非制度化参与还很普遍，村民违法参与很突出，甚至导致基层组织“他治”的现象大量存在，基层群众性自治组织被一些人操纵成了“非基层群众性自治组织”。本文就是对村民非制度化参与的主要形式及其形成因素进行论述的一种努力。
二、村民非制度化参与的主要形式
村民非制度化参与是指不符合有法律、法规、国家政策、政党群团组织章程、和合法的村民自治章程等规范的参与行为和还未曾加以规范的参与行为，其主要表现有以下几种。
（一）村民自发的小范围的发表意见的行为
主要是指村民在非正式的场合中议论村级组织及村委会成员的行为。它是村民自发的参与方式，村民群众有时在家里，有时在街头里弄，尤其在人员较集中的一些公共活动场所，如：田间地头、车间、村商店和老年活动室等，这种形式是农民长期在农村经济生产条件下，口头表达自己意愿的习惯。也不同于“意见箱”征集村民意见的形式，它不同于用书面的文字向上级书面反映。这种形式是非规范行为，他往往会形一定的舆论压力，对村级公共权力的运作和村干部的治村行为产生消极和积极的影响。
（二）村民非公开的接触村委会成员、“送礼”以至“贿赂”等行为
通常指村民以获取个人和家庭利益或者为避免个人和家庭利益损害为目的的利己性接触活动。这类行为在现阶段中国农村还很非常普遍。有的村民主动接触有一定权力的村干部，尤其是接触实际掌握村务权利和公共资源的村支书和村主任，达到获取个人和家庭利益的目的。其具体形式：有的单独到干部办公室、干部家里向村干部进行“搬弄是非”，还有的采取送钱送物的行贿方式，甚至有以出卖人格的“性贿赂”达到个人利益的最大化。部分地方选举中出现的“贿选”就是其中之一。郑州市管城区圃田乡圃田村原村委会主任刘留旺、原妇女主任张菊英，选举前行贿拉拢选民，当选后合伙侵吞公款，因犯贪污罪而分别受到了法律的制裁。[4]
（三）非合作的行为、人身攻击行为甚至暴力犯罪的行为
这类行为是指村民以消极、对抗的、甚至是暴力的方式参与的行为。其方式和表现多种多样，最为常见的有：1.对村干部交班的任务拖延和抵制，象计划生育、公粮催收等令村干部头痛事务上，部分村民往往会采取拖延的抵制。2.对村干部进行公开或半公开化的人身攻击，当村干部的行为不公正或违反规章制度，或者某些村务决策和管理触犯了部分村民的个人和家庭利益，或者造成重大公共利益损失时，村民对村干部进行人身攻击，甚至造谣中伤村干部，采取背后谩骂或当众指责等行为。3.一些地方家族恶势力有所抬头，一些不法之徒以传统的宗族观念蛊惑人心，依仗家族势力欺压乡邻，对抗乡村组织，暴力妨碍公务，有些地方家族共同违法犯罪的现象带头。4.故意毁坏村集体财产和村干部个人财产。5.为了在选举中获胜，有的在竞选会场上大打出手，甚至出现顾凶手谋杀竞选对手的犯罪行为。
三、导致村民非制度化参与自治的因素
（一）影响村民非制度化参与的制度环境
1.目前乡镇政府和村委会之间利益边界、权限范围以及责任归属关系的界定不是十分清楚，为具体的操作带来了一定的难度。
依据现行的《中会人民共和国村民委员会组织法》规定，村委会是基层群众性自治组织，不是乡政府的下属行政机构，乡政府不能采取行政手段去包办自治的事情；另一方面，乡镇政府作为基层的政权，又承担着依法对本行政区域内的各项工作实施行政管理的职能，应该而且必须对村委会布置有关行政任务。究竟哪些是属于政府依法行政的事情，究竟哪些是属于村民自己管理的事情，究竟哪些是村一级要协助乡一级政府要办理的事情，在一些地方界定的不是很清楚，这也为我们的乡一级或者是上一级政府干预村民自治提供了借口。
从2004年起，已由全国25个省份相继宣布取消农业税，实现农业生产环节的“零赋税”，但是，许多乡镇干部，还没有摆脱“催粮罚款”的工作思路。乡镇政府的执政理念，乡镇政府的政务公开程度，直接影响村委会的自治能力建设。村民对乡政府的财政税收、转移支付、救灾救济的利益分配、农村低保证策、医疗救助等政策信息资源掌握的有限，村委会对乡镇府的依赖性很大。乡镇和村委会的博弈之中，乡镇处于优势地位，村委会在被动的地位，势必影响村民参与自治的选择。
2.村党组织与村民自治组织的“村民自治协商”制度仍是一个尚待解决的问题
村党组织和村委会是两个性质和功能相异的农村基层组织，他们并存于同一村社区，发挥着各自的功能。二者关系方面存在如下问题：（1）有的村党组织不适当的干预农村自治，主要表现在操纵甚至非法干预村民委员会的自治工作；（2）有的农村自治组织把自治理解成“绝对自治”，不接受村党组织的正常领导，甚至向党组织的领导权威发起挑战；（3）极个别支部书记和村委会主任把个人的一些恩恩怨怨带到了“两委”关系中，把一些家族的、宗派的利益要求拿到村与决策和管理中，为自己、少部分人和小集体谋私利；（4）党组织与农村自治组织的权限上尚缺乏具体的界定，有关规定过于原则化，特别是农村基层党组织与农村自治组织的关系不同于国家行政系统中各级党组织和政府的关系，有独自的特点，更需要明确划分二者的权限范围。具体的制度建设仍须在实践中不断探索、总结和完善，只有从制度上消除两者内耗，才能让村民明确自治方向。
3.村务公开制度对村民参与的影响
1998年正式实行的《中华人民共和国村民委员会组织法》在第22条中详细列举了村务公开的事项和对不定期公布或公布不实的处理办法，使村务管理的公开性和透明度方面向规范化迈出了一大步。1998年4月，中办、国办下发了《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》，同年10月，十五届三中全会审议通过的《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，在总结农村改革20年经验基础上提出，要进一步扩大农村基层民主，全面推进包括村务公开、民主管理在内的村民自治。2004年，中共中央办公厅、国务院办公厅又下发了《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》(中办发〔2004〕17号)，对落实农民群众的知情权、决策权、参与权、监督权(“四权”)提出了许多新的明确的政策措施，为农民群众依法维护自己的民主权利提供了依据和保障。其参与权是贯彻“三个自治”的全过程。村务知情权影响村民的参与。村务公开是村委会的义务，要求公开村务是村民的权利。其本质反映的是村民的利益。[5]村务公开程度直接影响村民参与自治的积极性、影响村民参与的方式。
4.农村土地制度、户籍管制度和.教育制度的影响。
农村推行的家庭联产承包责任制，在发展之初极大地调动了农村的生产积极性，有效地促进了农村经济的发展。但时至今日，又出现了一些难以解决的问题，并严重制约着农村经济的进一步发展，如土地产权主体不明确，导致耕地缺乏有效保护；承包权的多次调整，导致农民对耕地投入的短期行为；小规模经营格局无法改变，耕地资源配置效率不高；耕地收益分配不合理，农民负担过重等。这些问题，使部分村民对参加村民自治失去兴趣和动力。
部分农民自由流入城市，为城市加工业、建筑业和服务业做出很大的贡献，为自己的生活增加料收入，能改变的农民身份的却非常少。民工阶层在城市处于“下层”，比起在农村的生活，愿意在城市打工仍是绝大多数。村民被城市的优势的吸引，“弃农从商”，放弃参与村民也是他们的不得不的选择。
农村大学生毕业后，很少再回去服务农村，初高中生在学校接受的知识，与他们毕业后要从事农业劳动联系不大，所学不能致用，靠自己的劳动很难改变他们的生活，大量的农村青年走向城市打工之路，对本村的“民主选举、民主决策、民主监督、民主管理”往往是不很主动。这些优秀的农村劳力不得不放弃参与自治权利。
有学者认为“目前的农民流动是有流动无发展时，导致乡村发展资源流失；有流动无突破，导致乡村传统文化结构在复制；有流动无安宁，导致乡村社会秩序失衡。”村民的流动对村民自治影响要一分为二的看待，有利有弊。其中具体表现：（1）在选举过程中的主体部分缺位，参选率的降低，特别是委托选举的变形，可能选出的村委会成员素质偏低；（2）民主决策过程中的不能召开全体会议，不能反映大多数的意愿，（3）民主监督过程中的的主体缺失；致使监督权的让渡，不能有效监督制约村委会工作和讨论决定重大村务。（4）民主管理过程中的自我管理参与不够，外出村民对本村事务没有时间参与或者不愿参与。
（二）影响村民非制度化参与的人为因素
村民自治的实施归根结底是由村民来完成的，村民的自治意识、自治能力会影响到村民参与行为。
1.村民自治意识对村民参与的影响
由于农村经济长期落后，文化教育的滞后，村民的民主观念、权利意识不强，村民的自我管理能力和村民委员会的工作能力都很有限，加上农村封建家族意识和宗法势力的影响，使得相当一部分村民委员会难以自主地开展工作，不得不对乡（镇）政府产生依赖感；部分村民包括村干部不能正确理解村民自治，认为自治就是想干什么就干什么，出现参与的冷漠和随意，甚至把村民自治同国家法律和乡政管理对立起来，村民会出现许多违规的参与行为。
2.“经济精英”参与对自治的影响
“经济精英”是指在经济方面拥有一般村民没有的资源优势，并利用这些资源取得了经济上的成功，为村里做出了贡献，从而使他们具有某种权威，能够对其他成员乃至村级权力建构产生一定影响的一类村民。“如果政策调整得当，乡村富人阶层可以成为推进乡村民主政治的重要力量。”[6 ]
精英们对自治的行为消极影响主要表现在：（1）在村换届选举时，以金钱为诱饵，指使一些人搞非法竞选活动，打击报复甚至陷害村干部，争夺权力。（2）个别精英入党后不以党员的标准要求自己，动摇了党在农村的领导地位。他们奉行“钱可通神”、“有钱就有一切”的处世哲学，拉拢、收买那些见钱眼开的贪财恋财者，逐渐形成称霸一方的恶势力。（3）有的在其势力范围扩大后，甚至与乡镇党委政府搞对立，致使政令不畅。（4）在当选后，“身在村委会，心在商场中”，其工作时间、精力往往受到牵制。笔者所在镇的几个村主任都是一年大部分时间在外做生意，在职不再位，乡镇会议不参加，村里会议不召开。（5）特别是一些精英靠自己的亲戚朋友在上边“做官”的优势横行乡里，甚至扬言“不怕你上告、不怕你上访，我都能摆平。”
3、宗族势力和黑社会组织对村民参与的影响
宗族势力的影响仍十分明显，一般表现为利用同族和团伙抵抗国家某些政策的执行，如上交款任务，义务工指派等等。他们往往利用血缘纽带关系，或者拉帮结派形成利益团伙，采取非正当手段控制村民选举。在经济发达地区的农村，两种势力影响较大，尤其是宗族势力操纵选举更是突出。
四、提高村民的自治能力与优化制度环境的建议
1.完善农村自治法律体系，优化村民依法自治的大环境。一方面，作为农村自治主要依据的法律《村民委员会组织法》的规定过于宽泛，缺乏具体的、可操作的实施依据，特别须要完善《村民委员会组织法》中的各种程序制度和操作规则；另一方面，地方法规和规章删繁就简，错误的实施《村民委员会组织法》，使其在具体操作上出现混乱，因此，应总结多年来农村自治的实践经验，进一步充实《村民委员会组织法》，严格规范地方法规,废除不符合中央政策的“土法律”，以维护《村民委员会组织法》的严肃性和权威性。
2.重点加强村民代表会议的程序化的建设，规范村民高效、简洁的制度化的参与行为。现在面临一个加强村民代表会议制度建设的挑战，从形式上看，村民代表会议制度具有代议制的性质，这与以直接民主为灵魂的农村自治制度似乎相悖。但从实践上看，在现代经济社会条件下，凡事都要召开村民会议来决定是不现实的，农村自治所体现的直接民主，主要是指村民享有直接选举权、立约权和罢免权。因此，有必要从程序上规范村民代表会议制度，作为村民会议闭幕期间行使村民会议所赋予的决策权和监督权，真正为村民创建一个简洁、高效、有序的参与途径。
3、坚持党的领导，保持党员的在村民自治中的先进性。《村民委员会组织法》第三条规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，依照宪法和法律，支持和保障村民直接开展自治活动，直接行使民主权利。”但农村党支部应转变领导方式，即由过去直接决定事项治理农村的方式转变为间接的监督形式，在组织形式上，由直接领导村委会向通过村民代表会议监督村委会转变。当村党支部与村民代表会议发生冲突时，村党支部可把议案提交村民会议讨论决定。这样不仅可以提高党支部贯彻、执行党的方针、政策的效率，密切基层党组织与村民之间的关系，而且大大加强了党支部的核心地位，理顺农村党支部与村委会的关系，保证农村自治制度健康发展。
4、进一步完善村民自治中法律救济手段。通过法限制基层政府的行政权力、规范基层自治组织的社会权力和维护村民的民主权利实现基层社会的和谐发展。基层政府在行政法的规范下从事行政管理，村委会作为自治组织依法享有社会权力，村民依法照享有民主权利，村民对基层政府的负有一定法定义务，对村委会的也负有法定义务，现实中存在着大量乡镇政府、村委会和村民之间因村民自治而产生侵权行为。有必要加强《村民委员会组织法》法律救济制度，实现基层政府的行政权力、自治组织的社会权力和村民的权利的三者的和谐，实现村民义务与基层政府行政权力的和谐，实现村民义务与基层自治组织的社会权力的和谐，实现村民义务和村民权利的和谐，同时要实现村民的知情权、决策权、参与权和监督权四种权利的和谐，逐步提高村民的自治意识和自治能力。
五、简单的结论
村民依法自治参与自治，需要逐步克服制约村民参与的环境因素和自身因素，不可能一蹴而就，不能靠喊口号搞运动那样能迅速实现。
实现依法自治是制度化参与环境与村民的民主素质双方良性互动的结果。创造村民制度化参与的环境必须建立在培养村民自治意识、提高自治能力的基础上；同样，培养村民自治意识、提高自治能力也离不开制度化参与环境的作用。
总之，村民在制度规范下参与自治，在参与中逐步提高民主素质；村民的民主素质的提高，会改变参与环境；随着参与环境的不断优化，村民的民主素质也将进一步提高。在良性互动中，逐步走向依法自治。
[注释]
[1]王志强：《当前中国农民政治参与研究综述 》发表《中国改革论坛》，2004年11月
[2]中共中央办公厅、国务院办公厅又下发了《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》(中办发〔2004〕17号)
[3]同上
[5]见拙作《论村民的村务知情权》发表于2004年《2004民政论坛获奖文集》，中国社会出版社。
『参考书目』
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徐 勇：《草根民主的崛起:价值与限度》，选自中国社会出版社2001年出版《村民自治论丛》第一辑（张明亮主编）。
徐 勇：《政务与村务的合理划分与有效处理》，《中国民政》1997年第4期。
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9.李秀琴 王金华著：《当代中国基层政权建设》中国社会科学出版社1995年版。
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13.苏力：《送法下乡》，中国政法大学出版社2000出版。
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17.米有隶：《静悄悄的革命从这路开始——寻访全国第一个村委会》，《乡镇论坛》。1999年第12期。
18.张明亮主编：《村民自治论丛》，中国社会出版社2001年出版。
19.江平：《江平文集》中国法制出版社2000年出版。
（作者单位：民政部管理干部学院）
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