马福云

20世纪70年代末的农村改革催生了村民委员会组织。随着村民委员会组织法的通过和修订，以“四个民主”为基本内容的村民自治逐渐完善，尤其是民主选举逐步实现了制度化、规范化和程序化，从而使得村民委员会选举成为真正意义上的选举。村委会选举所积累的经验和做法逐步为城市居民委员会选举、基层党支部选举、甚至乡镇长选举所借鉴，村委会选举的影响逐步扩大。本文正是从选举技术角度对我国村民委员会直接选举不同模式的探讨分析。

一

1982年宪法确立了村民委员会的法律地位。1983年，在建立乡镇政府的同时，全国普遍建立起来村委会组织。1987年六届全国人大常委会第二十三次会议通过《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，各地在依法民主选举实践中进行了不少创新，在选举方式上实现了由等额到差额、由间接到直接、有公开表决到秘密投票的转变。与此同时，村民代表会议制度民主决策的出现，村民自治章程等民主管理制度的产生，村务公开等民主监督制度的推行，以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督（以下简称四个民主）为基本内容的村民自治体系有力地推动了农村基层民主政治的发展。1998年九届全国人大常委会第五次会议修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称村民委员会组织法）明确规定村民委员会成员由村民直接（差额）提名候选人，由选民直接投票选举产生。

依据村民委员会组织法，省级人大常委会有的制定了实施村民委员会组织法办法，有的制定了村民委员会选举办法（以下统称地方法规）。根据村民委员会组织法和地方法规的规定，结合各地的选举实践，可以发现以“海选”（即由本村有选举权的村民直接提名村委会成员候选人）为基本特征的具有中国特色的村委会选举呈现出较强的统一性，选举程序也基本相同，这就是全国普遍采用的选举方式。但是，在这普遍的选举方式中，却出现了提名候选人方法的不同，选举村民委员会方式的差异，从而形成了具有自己明显特征的选举模式。这些模式有的是省级地方法规的规定，例如浙江、重庆两省（市）的无候选人选举方式、山东、河北两省的先选举村民委员会成员，再从中选举主任、副主任的选举方式；有的是某些地方政府在本地区所推行的带有试验性的选举方式，例如吉林省扶余等县试行的定位选举方法；有的则是个别学者仍在进行的探索，例如辛秋水在岳西、来安县个别乡村所进行的组合竞选试验等。然而，这些选举模式存在法律法规依据不同，也存在层次差异：普遍模式依据村民委员会组织法，在全国范围内普遍使用，属于国家层次；无候选人选举模式、先选举村民委员会成员再从中选举主任、副主任的选举方式依据地方法规，仅仅在个别省使用，属于省级层次上的选举模式；定位选举方法目前仅在吉林省扶余县内试用，依据本县制定的地方政策，是县级层次上的选举模式；而组合竞选方式只在少数村庄进行试验，无法律法规和政策依据，属于个别乡村层次上的选举模式。

二

这些不同层次上的选举模式各具特色，本文主要考察分析各种模式的实际操作过程、合法性及其特征、优缺点等。在此需要说明的是合法性分析将主要依据村民委员会组织法。

第一、普遍模式

普遍模式是我国几乎所用省级地方法规所规定的直接选举产生村民委员会时所采取的基本方式或程序，在全国范围内基本上都适用。具体到某个村庄要经过成立村民选举委员会，进行选民登记，由选民直接提名确定候选人，再经过候选人介绍，召开选举大会投票选举等程序由选民直接选举产生村民委员会成员。对指导村民委员会选举的政府及其职能部门来说，在村委会选举前要进行选举准备、宣传发动和成立各级选举指导机构，在选举结束后还要进行验收总结。普遍模式的基本程序如下：

村民选举委员会是组织和主持本村村民委员会换届选举的临时机构，一般由5—9人组成，由村民会议或者村民小组推选产生。但是，江西、浙江、辽宁等省的地方法规规定，也可以由村民代表会议推选产生，广东省地方法规则规定将名额分配给各个村民小组。

选民登记是村民选举委员会对本村村民及其他常住人口是否具有选民资格依法履行的认定、登记造册和统计工作。选民登记的基本条件是具有本村户籍、年满18周岁和未被剥夺政治权利。对当前人口流动引起的人户分离、农转非人员的选民登记问题，各省的地方法规都有所涉及。选民登记的目的是保障有选民资格的村民依法行使其选举权利，同时防止没有选民资格的村民参与选举。

提名村委会成员候选人由选民一人一票提名确定。和其它任何选举都不相同，这是我国村民委员会选举最突出的特征。在村民选举委员会公布村委会设立的职位和职数后，提名确定候选人可以直接提名确定，即通过召开村民会议，或者采取村民小组会议、村民小组设投票站的方式由选民填写提名票，根据得票多少差额确定候选人；也可以先提名后确定，即先由选民填写提名表提名，由选举委员会对提名汇总公布初步候选人名单，再通过召开村民会议、村民小组会议等方式投票确定正式候选人。

候选人介绍一般在村民选举委员会的主持下以竞争方式公平地进行，候选人应全面、客观地向选民介绍自己各方面情况，包括个人经历、工作能力、村发展规划等，以便增加选民对自己的了解，争取选民投自己一票。江西、吉林、河北等省地方法规规定在选举大会上候选人要发表治村演讲，回答选民提出的问题等。

投票选举是村民委员会选举中最关键的程序。选民究竟选谁，哪位候选人能够当选等都是通过选举大会的投票、计票反映出来的，因此各省地方法规对投票选举都作了详细规定。各省都规定采取召开选举大会，设中心会场和分会场或投票站的方式进行投票选举，在选举会场要设立“四处”，即验证发票处、秘密写票处、代笔处和投票处（票箱），特别强调要设秘密写票处。投票选举实行无记名投票、公开计票的方式，并要求当场公布选举结果。投票选举时，有选举权的村民的过半数投票，选举有效；候选人获得参加投票的村民的过半数的选票，始得当选（即“两个过半”原则）等。另外，各省地方法规还对另行选举、罢免、补选等进行了规范。

普遍模式符合村民委员会组织法的精神，也是省级地方法规规定的选举方式。它是我国农民群众在村民自治产生发展过程中不断探索创造总结出来的，和其它选举模式相比，其民主化、规范化程度更高，尤其是由村民直接推举村民选举委员会、由选民直接提名村委会候选人、由选民直接投票选举村委会成员的“三个直接”做法保证了村民民主权利的直接行使，也保障了村民意志的真实表达，这是其优点。但是，在选举实践中，有人也认为普遍模式在实际操作中存在一些问题，例如选举过程比较繁琐。普遍模式在推举村民选举委员会、提名确定候选人和选举村委会三个程序中都需要村民或选民进行投票，即“三个直接”要三次投票。如果未能足额选出村委会成员，再进行一次或多次另行选举，需要选民开会投票的次数更多，这既带来了较高的选举成本，也会引起选民的厌烦情绪。繁琐的选举过程使得选举中的违规操作较难以控制，尤其是在提名确定候选人过程中，一些组织干预选举，违背民意和竞选者进行“协商”，搞资格审查等做法给变相指选派选提供了可乘之机。这是它的弊端。

第二、无候选人选举模式

无候选人选举模式是指不经过提名确定村委会成员候选人程序，由选民直接投票选举产生村民委员会成员的选举方式。目前，浙江、重庆两省市在采用普遍模式的同时，还可以采用无候选人的选举方式。浙江省村民委员会选举办法第三条规定，“直接选举可以实行有候选人的差额选举，也可以实行无候选人的选举。”重庆市村民委员会选举办法第九条规定，“ 村民委员会组成人员由村民直接选举产生，选举由村民会议或村民代表会议决定选择下列方式之一进行：（一）先确定候选人的选举方式；（二）不先确定候选人的选举方式。”此外，其他一些省在村委会换届选举中也在少数村庄进行了无候选人选举的试点。

任何选举都要有候选人，无候选人的选举是我国村民委员会选举中特有的选举方式，这种模式的产生是和我国村民委员会选举特征密不可分。我国的村民委员会选举是在一个村民委员会管辖范围内进行的，尽管有的村委会由几个自然村组成，但是在一个村委会范围内，几乎所有村民都生于斯、长于斯，村民长期在一起生产生活，村民之间相互熟识，相互了解。在这样一个熟人社会中，村民可以利用“海选”的方式提名候选人，也就可以不经过提名候选人直接投票选举产生村民委员会成员。尤其是在某些村委会中，有一位或几位村民修养较高、能力较强，在群众中享有很高的威信，提名确定候选人是这些人，再进行投票选举还是这些人当选。在这些村委会进行无候选人的选举完全是可能的，也是可行的。

和一般选举模式相同，无候选人选举同样要成立村民选举委员会，并进行选民登记。所不同的是通过宣传动员，接下来直接召开选举大会进行选举投票，在选举大会上有选举权的村民按照确定的职务和职数直接在选票上填写自己认为合适的人选，当场投票、公开计票，当场宣布投票结果，并根据得票多少和“两个过半”原则确定村民委员会成员。这种模式省略了提名确定候选人这一程序（杭州等地可以自荐或者联名推荐候选人，并将名单印在选票上），直接进行大会投票选举，如果投票选举不能足额选出，接下来再根据投票选举结果确定候选人进行另行选举。

这种模式与村民委员会组织法对照，在操作程序上有明显不符合法律和中央政策之处。村民委员会组织法第十四条规定，“选举村民委员会，由本村有选举权的村民直接提名候选人”。2002年8月，中共中央办公厅国务院办公厅发出的《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》中也指出，“要做到由村民直接提名确定村民委员会成员候选人，不能用组织提名代替村民提名，保证村民的直接提名权”。而无候选人选举模式却跳过这一环节，从而使得村民提名确定村民委员会候选人的权利，也就是村民的提名权不能得到落实。

但是，无候选人选举模式的主要特征就是不经过提名确定候选人而直接投票选举村委会在实际操作中具有其独特的优点：一是降低了选举成本，简化了选举程序；二是减少了选举过程中容易出现的组织干预、暗箱操作、指选派选等违规行为，也使得对候选人不合理的资格审查成为不可能，从而有利于选民在投票选举时表达自己的真实意愿；三是拓展了村委会选举的空间。选民可以根据自己的意愿直接投票选举村委会成员，这在更大的范围内拓展了选民的选择，将选人用人的自主权真正赋予广大选民，从而也有利于激发选民的当家作主的责任感和参与村务管理的积极性。

第三、整体提名模式

整体提名模式是指先选举产生村民委员会全体成员，再从成员中选举产生主任、副主任的选举模式。山东省村民委员会选举办法第十五条规定，“选举时，可以在村民委员会成员候选人中一次投票选举出村民委员会主任、副主任和委员；也可以先选举村民委员会成员，再由选民从其中选举主任、副主任。” 河北省村民委员会选举办法第十五条也规定，“选举村民委员会成员时，可以一次投票分别选举主任、副主任和委员；也可以先选举村民委员会成员，再从中选举主任、副主任。” 这意味着可以先选举产生村民委员会全体成员，再从成员中选举产生主任、副主任。

和普遍模式的操作程序相仿，整体提名模式也需要成立村民选举委员会、选民登记，但提名确定候选人不同。正如上文所言，普遍模式在提名确定候选人之前村民选举委员会需要公布的是村委会职位和职数，选民根据职位和职数提名，在选举大会上投票选举时也根据职位和职数进行投票，当选也根据职位职数得票数和“两个过半”原则确定。而整体提名模式则在提名确定候选人之前村民选举委员会需要公布的是村委会成员数量，选民根据成员数量进行总体提名，在选举大会上投票选举时再根据成员数量按照主任、副主任和委员进行不同职位的投票，当选则根据职位上的得票数和“两个过半”原则确定。整体提名模式的最鲜明特征是村委会成员的候选人进行整体差额提名，而不是根据职位和职数进行分别提名；在选票中不标明候选人竞选职位，只写出候选人姓名，每一位候选人都有三种职位可供选择。当然整体提名模式在选举大会上使用的选票和其它模式相比也有很大不同，参见下表：

××村第五届村委会换届选举选票

说明：

1、本次选举应选主任1人，副主任1人，委员3人；少于或等于限额数的有效。

2、同意候选人担任某种职务的在相应职务栏内划○；不同意的划×或不划。

3、另选他人的在相应的职务栏内写上另选人姓名。

4、选举同一人担任两种（含两种）以上职务的选票无效。

与村民委员会组织法相对照，整体提名方式存在一些有待商榷之处。村委会的成员和村委会的委员是两个概念。成员是指村委会的组成人员，它包括主任、副主任、委员三种职务；委员，只是村委会中的一种职务。两者是包含关系，既成员中包含委员，委员则是成员中的一种职务，成员包含委员但不全等于委员。从地方法规来看，山西、湖北、上海、贵州等省市的地方法规明确规定“不得从委员中选举主任、副主任”。其他如内蒙古、辽宁、吉林、江苏、浙江、河南、广东、四川、陕西等市区虽然未明确规定，但实际上都是不允许从委员中选主任、副主任的。因此河北、山东两省规定“从成员中选主任、副主任”的整体提名模式的合法性还有待于商榷和研究。

在整体提名模式中，候选人要竞选的职位没有明确出来，高职位候选人同时也是低职位候选人，低职位候选人同时也是高职位候选人，每位被提名的候选人可以同时竞选三种职位，每位候选人也可能同时得到主任、副主任和委员三种职位的选票。当选民面对选票时，在普遍模式中，选民考虑的重点是候选人是否适合担任某项职务，而整体提名模式中，选民更多的是考虑候选人更适合担任哪一项职务。由于候选人竞争职位不明确，选民考虑重点的不同有可能降低候选人竞选程度和选民选举的积极性。此外，三项职位一次投票，高职位候选人同时也是低职位候选人，也在竞选低职位。尤其是再进行“选票下加”，例如河北省村民委员会选举办法第二十七条明确规定同一候选人如果高职务未能当选应把高职务得票计入低职务得票中，就增加了高职位候选人的入选村民委员会的机会。

第四、定位选举模式

定位选举是指先确定村委会的具体工作岗位，由村民提名确定具体岗位候选人，然后再进行投票选举的选举方式。定位选举的方法是吉林省扶余县在村委会换届选举中试验的。

定位选举模式也需要成立村民选举委员会、选民登记，但提名确定候选人和普遍模式不同。普遍模式中在提名确定候选人之前村民选举委员会需要公布村委会职位和职数，例如主任1名、委员4名，选民根据职位和职数进行提名，在选举大会上投票选举时也根据职位和职数进行投票，当选也根据职位职数得票数和“两个过半”原则确定。而定位选举模式则需要先确定村民委员会要设立的具体职位，一般为主任、财经委员（会计）、治安调解委员、计划生育委员（妇女）和文教委员（青年）各1名。在提名确定候选人时，选民在提名票上每个具体职位上填写自己认为合适的候选人，根据在具体职位上得票的多少差额确定每个职位上的正式候选人。在选举大会投票选举时，选票也根据不同职位进行设计，选民根据不同职位可以选举每个职位上两个候选人中的一个，也可以另选他人。当选则根据具体职位上得票数和“两个过半”原则确定。当然，定位选举模式使用的提名票和选票也和普遍模式使用的有所不同，它也是根据具体职位设计的，式样如下：

××村第五届村委会候选人提名票

说明：

1、主任应提人数1人，财经委员应提人数1人，治安调解委员应提人数1人，计划生育委员（妇女）应提人数1人，文教卫生委员（青年）应提人数1人。

2、每一职务提名不许超过规定人数，否则该职务提名无效。

3、不许提同一人担任两种（含两种）以上职务，否则提名票无效。

××村第五届村委会换届选举选票

说明：

1、同意的在候选人姓名上空格内划○；不同意的划×或不划。

2、另选他人要在相关职务栏的空格内写上另选人姓名，并在姓名上方空格内划○，未划○无效。

3、主任限选1人，财经委员限选1人，治安调解委员限选1人，计划生育委员（妇女）限选1人，文教卫生委员（青年）限选1人。少于或等于限额的有效。

4、选举同一人担任两种（含两种）以上职务的选票无效。

与村民委员会组织法相比较，可以发现定位选举模式并没有明显违反法律之处。村民委员会组织法规定由本村有选举权的村民直接提名候选人。《吉林省村民委员会选举办法》第二十条规定，村民委员会成员候选人，由本村有选举权的村民直接投票提名产生。村民委员会成员候选人的名额应当多于应选名额。主任、副主任的候选人应当比应选人数各多一人，委员的候选人应当比应选人数多二至三人。定位选举模式先确定岗位，主要是委员的具体岗位，再由选民进行差额提名确定。通过确定具体岗位来细化法律的具体实施操作，并没有违反法律规定。

普遍模式选举产生的委员没有具体的岗位和明确的职务，要选举产生后再进行分工。而定位选举产生的委员在选举之前就确定了委员的具体岗位和职务，在选举同时，委员之间的分工就确定下来了。而这也是定位选举模式最大的优点之所在：一方面，定位选举法解决了妇女委员当选、村会计缺失等问题。在普遍模式中，因为对委员没有明确要求，在选举时很容易造成缺少妇女委员、村会计的现象。这个问题在全国具有普遍性，而村委会中工作不能缺少妇女委员和财务管理工作。而定位选举法将妇女委员、村会计（财经委员）明确出来，就从根本上保证了村委会中妇女委员、村会计的产生。另一方面，定位选举法具有针对性。普遍模式由于没有具体岗位的区分，有时选举产生的委员不能适合某项具体工作，只能在另行聘用。而定位选举模式直接针对具体岗位进行选举，针对性强。

第五、组合竞选模式

组合竞选模式是指先由村民提名推选村民委员会主任候选人，然后由村委会主任候选人提名委员组成竞选班子，再通过村民两轮投票选举产生村委会主任及其他成员。这种方式又被称之为村主任组阁，在1992年前，在辽宁省铁岭市、黑龙江省青冈县、河南省项城及新郑等地都采用过。目前，组合竞选模式仍有一些学者在倡导使用，例如安徽省社会科学院的辛秋水先生在安徽省岳西县、来安县等乡村进行的试验。

在组合竞选模式中，成立村民选举委员会、选民登记和普遍模式相似，不同是提名确定候选人和投票选举环节。和普遍模式根据村委会成员职位和职数提名不同，组合竞选模式先提名确定若干（一般3—4名）村委会主任候选人，并同时提名众多村委会委员候选人名单；然后再由主任候选人在村委会委员候选人名单内差额提名若干人为村委会委员候选人，并将其作为自己竞选村委会班子成员上报村民选举委员会，再由村民选举委员会将各个竞选班子成员名单（包括主任候选人及其提名的委员候选人）张榜公布。在选举大会上，选民首先投票选举村民委员会主任，主任选举产生后再对该主任提名的村委会委员候选人进行差额选举。当然两轮选举都需要根据得票多少和“两个过半”原则确定当选。

与村民委员会组织法相比较，可以发现组合竞选模式存在违反法律规定的地方。村民委员会组织法规定由本村有选举权的村民直接提名候选人。安徽省村民委员会选举办法（修正案）第十三条规定村民委员会主任、副主任、委员候选人由本村选民通过召开选民会议或村民小组会议的形式直接提名。第十四条规定村民委员会主任、副主任和委员候选人人数应分别比应选人数多一至二人。在组合竞选模式中，我们可以发现，村民委员会主任候选人是由村民直接提名的，而村民委员会委员的候选人则在选民提名的基础上由村民委员会主任选择的。这种由村民委员会主任候选人提名确定村民委员会委员候选人的方式直接违反了村民委员会组织法有本村有选举权的村民直接提名候选人的规定，也违背了安徽省村民委员会选举办法的有关规定。

但是，组合竞选最大的特征是由选民提名的村委会主任在众多由选民提名的委员中进行选择“组阁”，以此来进行整体竞选。这种做法有其优点，即可以优化村委会的整体功能。上述各种选举模式都关注当选者的个人素质和能力，尤其是定位选举模式更重视将具有特定才能的村民通过选举放到特定的岗位上去。但是对个人能力的强调往往忽略了整体优化组合，选举产生的村委会班子不团结、凝聚力差等现象也时有发生。组合竞选最大的特点是由村委会主任进行“组阁”。这样产生的村委会在重视个人能力的同时，更强调整体的优化组合，注重整体关系的和谐与整体功能的发挥，从而有助于减少内耗，提高整体工作效率。但是由此也产生出其不可忽视的缺陷。由村民委员会主任提名产生的村委会成员如果没有一个有效的监督制衡机制，则很容易产生村委会主任的专权和独断。

三

综上所述，普遍模式是我国基层村民委员会选举所采取的基本方式方法。它是我国广大村民以及指导村委会选举的有关部门在十几年的选举实践中逐步探索出来的，是保证村民直接选举村民委员会，行使其民主权利的最基本模式。而其他层次上的选举模式都是在普遍模式的基础上，对其中的某些环节，尤其是提名确定村民委员会候选人这一环节所进行的某些变动。因此，这五种不同层次的选举模式都要成立村民选举委员会、进行选民登记，在接下来的候选人提名确定、候选人介绍到选举大会投票选举这几个环节就产生了差异。在普遍模式中，提名确定候选人的做法是由本村有选举权的村民根据村民委员会的职位和职数由选民直接提名，并根据得票多少确定村委会候选人。这也是我国村民委员会组织法，以及各省级地方法规所普遍规定的候选人产生方式。在省级层上，浙江、重庆两省市在认可普遍模式的基础上，规定可以进行无候选人选举。无候选人选举模式在选举中跳过提名确定村委会候选人这一环节，在选民登记进行较深入地宣传动员后，进行选举大会的选举投票。而山东、河北两省则在认可普遍模式的基础上，规定可以实行整体提名模式，即先选举村民委员会成员，再从中选举主任、副主任。在操作中，整体提名模式不分职位和职数提名确定村民委员会成员候选人，再由选民针对候选人适合的职位进行投票选举。在县级层次上，吉林省扶余县创造了定位选举模式，即首先确定村委会要设立的具体岗位再进行提名确定候选人，而投票选举也根据所确定的具体岗位进行。辛秋水先生则继续在个别乡村试验组合竞选模式，由由选民提名确定的主任候选人在选民提名基础上提名村委会委员候选人，经过主任和委员两轮投票确定当选。

在任何选举中，提名确定候选人都是一个关键环节。自从选举制度产生以来，候选人的提名权大都掌握在党派、社团等组织的手中。而村委会组织法第14条规定的“选举村民委员会，由本村有选举权的村民直接提名确定候选人”，把提名权交到广大有选举权的村民手中，确立了以“海选”为特征的中国特色的村委会选举模式。这是选举制度的创新和进步。

在这不同层次的五种选举模式中，一般选举模式更加关注村民行使直接选举权利的过程，其程序设计中的“三直接”做法，尤其是由选民直接提名差额确定村委会候选人被视为我国村民委员会选举的突出特征。无候选人选举模式跳过了提名确定候选人这一环节直接进行投票选举，尽管存在不符合法律规定指出，但是有人认为这是村民委员会选举在实践中开创的民主选举的新模式，选民登记和充分宣传发动后直接由选民投票选举村委会成员是更深远、更广泛的直接选举。整体提名模式无形中增加了高职位候选人入选村委会的机会，其从成员中选主任、副主任的方式还有待于商榷；定位选举模式则关注选举后具体岗位上的实际工作，有利于选举产生的村委会成员胜任工作岗位；组合竞选模式虽存在不符合法律的地方，但它更关注村委会整体，关注通过主任候选人提名“组阁”来实现选举产生村委会成员间的关系协调和整体功能发挥还是具有一定的积极意义。对上述不同层次村委会直选模式的综合分析比较，可参见下表。

村民委员会直接选举模式的比较