行政许可制度改革的影响

以及中国殡葬业需要做好的准备

朱金龙

   《行政许可法》的实施，标志着中国的行政审批和管理制度的改革拉开了序幕。很多人认为，《行政许可法》的实施，将有力地推进政府职能的转变，使政府的行政审批和行政管理工作纳入法制化、规范化的轨道，将方便当事人，方便群众，保证公民、法人和其他组织的合法权益，将有利于进一步扩大对外开放和与国外规则接轨，也将有利于从根源上和制度上杜绝暗箱操作和钱权交易，清除在行政审批中存在的腐败现象。《行政许可法》的实施，对于中国社会的影响将是极其广泛而深远的。

   《行政许可法》的实施，也标志着中国的殡葬业将面对新的经营环境，进入关于经营理念和经营行为的一个新的调整期。中国的殡葬业在享受更加公平、透明、规范的法律环境所带来的事业发展机会的同时，也将失去以往在行政保护和专营状态中的市场独占优势，将面对急速变化的法律环境适时调整自己熟悉的思维方式和运作习惯，将在忍痛丢弃某些既得利益的同时积极寻求新的经济来源以维持自己的生存空间。因此，也可以这样认为，《行政许可法》的实施，对于中国殡葬业的影响也将是极其广泛而深远的。

本文试图通过对《行政许可法》实施后中国殡葬业遭受的影响及其发展趋势的分析，为业内人士提供一些参考意见，以共同摒弃不合时宜的旧观念，寻求行业发展的新方向，做好新形势下保持前进状态的种种准备。

一、《行政许可法》实施后对中国殡葬业带来的影响

      2004年7月1日《行政许可法》实施后，各级政府通过清理取消了很多行政审批事项，很多法规和规章已经或者正在进行修订。就殡葬业而言，很多地方殡葬商品、殡葬礼仪服务等经营机构的殡葬管理部门前置审批已经取消，专营的殡葬服务市场的门槛正在逐步降低。最近一个时期，围绕国务院《殡葬管理条例》的修订，针对原有的行政许可规定，在很多讨论场合中各种利益集团正发出不同的声音，说明中国的殡葬业正在密切关注着行政许可制度的种种变化。

   通过学习《行政许可法》，可以预测到行政许可制度的种种变革，将会对中国的殡葬业带来极其广泛和深远的影响，具体表现在：

（一）《行政许可法》的实施，将推动殡葬管理部门组织形式和行政方式的改变。

   《行政许可法》的实施，无异于中国政府的一场“自我革命”，它不但直接改变着行政管理者的理念，改变现有的行政管理模式，而且也改善着管理者与被管理者的关系。《行政许可法》的实施，同样也将推动殡葬管理部门的革命。

    同目前行政许可方面存在的问题一样，在殡葬管理领域的问题是：（一）管理部门有时管得太多，有时又放任不管，常常有越位、错位和缺位的表现；（二）管理部门的管理方式落后，重管理、轻服务，重事前审批、轻事后监管；（三）管理部门把权利与利益挂起钩来，以权谋利的现象比较突出。造成这些问题的根源，很大程度上在于绝大多数的殡葬管理处（所）处于政（行政）事（事业经营）合一，官民同身的状态，目前很多关于行政许可的规定多是它的利益诉求的体现。

   这种政事合一的殡葬管理处（所）的很多许可行政行为，容易被人们认为这些部门实行的是行政“趋利”的管理体制。人们对于一些地方殡葬设施和经营审批权的高度集中，非法设置殡葬市场准入门槛，不透明和低效率的行政审批，无法律依据的管理费征收，监管严重缺位致使殡葬市场混乱无序等状态意见很大。这种由于政府行为内在效应而导致的政府失灵现象，正是行政许可法要予以规范的重点内容。

现在，部分地方殡葬管理体制的改革已经启动，一些大城市已经或正在成立经济上同殡仪馆割断联系，具备单一行政职能的殡葬管理处（所）。可以相信，各地民政部门在行政首长注意到殡葬管理体制改革的重要性以后，新的殡葬管理部门的组建就会加快步伐。

新的殡葬管理部门将会集中精力行政，通过实施《行政许可法》等法律法规，规范地开展行政行为。由于《行政许可法》严格地控制行政许可设定权，而且明确规定了行政许可事项的范围，这样就减少和限制了不必要的行政审批和依法无据的事项，使殡葬管理部门抛弃传统的管理模式，由过多地直接干预殡葬经营活动，转向宏观调控、社会服务和市场监管方向。 随着这种变化，原来依附于殡葬管理处（所）的殡仪馆、公墓等将失去各种特权，回到统一的起跑线上与其他殡葬经营竞争者开展公平的比赛。

（二）《行政许可法》的实施，将有助统一开放的殡葬市场的形成。

    行政许可，也就是人们常说的行政审批，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查准予其从事特定活动的行政行为。国家设置行政许可，其主要目的是控制风险，或者说是防止危险，比如避免没有相应资质的人员从事经营带来的消费者权益受损，比如避免无序的市场扩展带来资源配置的浪费，比如避免由于信息占有的不对称带来的不公平现象等。但是，对于人们自己可以控制风险的行为，国家则尽量不要设置行政许可。因此行政许可法规定，凡是公民、法人和其他组织可以自主解决的问题就不要通过行政许可来解决。

    总的来讲，国家对于行政许可是严加控制的。行政许可法规定，法律可以设定行政许可；尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可；必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。除此以外，其他层次的国家机关设定行政许可，是有严格限制的，行政许可法规定：不得对行政许可法规定的可以设立行政许可的事项以外的其他事项设立行政许可；不得设立应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设立企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可；设立的行政许可不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。以上的“四不得”说明，根据行政许可法的规定，各级殡葬管理部门甚至民政部门是无权自行设置行政许可事项的。

   行政许可法的这些规定，将改变殡葬市场目前普遍存在的市场分割行为。以往，各地的殡葬管理部门以及上一级的行政部门出于保护自身利益的需要，曾以政府规章和规范性文件等形式，设置了不少行政许可规定，以限制民政以外的经营主体进入殡葬服务经营领域，实行行业垄断；限制其他地区的商品和服务在本地销售，实行地方保护。现在这些都将失去支持，随着不合法的行政许可规定的陆续清理，长期在行政许可保护伞下独得利益的殡葬经营机构将不得不面临开放的殡葬市场，新的市场进入者将会同他们为争夺殡葬市场份额展开激烈的竞争。

    行政许可法规定，凡是通过市场竞争能够有效解决的问题也不需要设定行政审批。市场在资源配置中起的基础性作用，已经在很多领域得到了证明。殡葬服务和商品的经营活动，除了涉及社会安全和社会资源市场难以合理配置的少数事项外仍要设置行政许可外，多数都可以发挥市场竞争的作用，通过开放的市场以及市场竞争者的优胜劣汰，达到总的平衡。因此殡葬服务市场中很多以往限制准入的服务经营机构，在新的行政思想指导下，行政许可的设置将会有很大的调整，必将朝着减少准入限制的方向发展。行政许可制度的这些改革，将会推动中国统一开放的殡葬市场的形成。

（三）《行政许可法》的实施，将促成殡葬事业良好发展环境的形成。

   行政许可，既涉及到行政部门对社会与经济事务事先的行政管理，也涉及到公民法人和其他组织的切身利益，其制度的透明程度是各项事业包括殡葬事业发展环境是优是劣的标志。

   通常讲，权力没有条件的限制和权力的运作不透明，往往是产生腐败的两大原因，对于殡葬经营机构来讲往往是恶劣的发展环境的根源。过去，在一些殡葬审批事项方面，行政许可缺少具体条件、缺少具体标准，缺少操作期限，为“寻租”创造了条件，个别人在暗箱操作中长袖善舞，通过钱权交易获得了独占的经营优势，而另一些人为了跨进殡葬市场的门槛苦苦追求却被拒之门外，感叹看不到殡葬市场光明的天空。

行政许可法规定，设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则；有关行政许可的规定应当公布；未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。这种制度的公平公正和公开，对于殡葬事业发展的积极作用不言而喻，它有利于从根源上和制度上杜绝暗箱操作和钱权交易，清除在行政审批中存在的腐败现象，也为新的市场进入者进入殡葬市场打开了一条畅通的道路。

   行政许可法明确规定，要把行政许可的实施权，延伸到对被许可人活动的监督环节，还规定该监督的不监督，要追究行政机关的法律责任，这样就建立了非常有效的监督和约束机制。殡葬管理部门需要通过强化行政许可的监督，以及实施行政许可的责任来达到改变目前重审批轻监督的现状的目的。相信各级殡葬管理部门通过谨慎许可和加强监督，定能建立起规范有序的殡葬市场，为殡葬事业发展创造良好的法律和政策环境。

（四）《行政许可法》的实施，将更好地维护殡葬市场相关者的权益。

    行政许可法规定，实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务。 过去，一些殡葬管理部门在实施行政许可的过程中，较少考虑当事人办事是否方便，当事人常常需要 “跑断了脚、磨破了嘴”，一个批文要耗上数年的时间。 现在根据精简、统一、效能的原则，规定可以由法律决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权；当行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。这种做法有时被称作“一站式”或者“一门式”的行政服务。

    行政许可法规定，所有实施行政许可的工作人员不得向当事人提出任何意义上的要求，包括不可以索取或者收受财物，不可以谋取其他的利益。

行政许可法规定，在设定行政许可和实施行政许可的过程中，如果有违反法律的情况发生，公民可以寻求法律救济。当事人对行政机关违法的许可设定，可以向上级机关反映，请求撤销它的违法设定；如果违法设定行政许可具体实施了，当事人可以通过行政复议或向上级机关申诉，按照实际受到的损害取得赔偿。行政许可法对行政机关和行政机关工作人员也规定了非常严格的法律责任。

    对行政许可机关规定的这些高效廉洁条款的实施，无疑可以造福于殡葬市场的相关者，可以大大减少殡葬经营者的创业成本和经营成本，也减少了各种社会资源的浪费。

二、《行政许可法》实施后中国殡葬业应该做的事情

   《行政许可法》实施后对殡葬管理部门行政方式的改变及其对中国殡葬业带来的影响，已经或正被越来越多的殡葬业内人士认识和体会到，有些地方的殡葬业界已经开始采取应对措施，走在了经营变革队伍的前列。

   行政许可法，其中的绝大多数内容是规范政府行政部门的，似乎同殡葬经营机构没有直接的关系。但是，如前面分析，行政行为的趋向规范必然会带来中国殡葬业生存和发展环境的变化。可以设想，未来的环境将会是这样的：随着行政许可法的全面实施，殡葬管理部门和民政部门在割断与殡葬经营机构的经济联系后将会容易做到客观公正，它们对于殡葬市场的干预将严格限制在“市场失灵”的少数领域中，殡葬经营市场的部门和地区垄断状态必将改变，由于殡葬经营门槛的放低和开放市场的形成，将会有更多的逐利者进入殡葬行业，为争夺有限的殡葬市场份额彼此间的竞争将十分激烈，由于殡葬市场监管能力不强极有可能造成短暂的市场混乱，经过重新整合后市场份额将逐步集中到具有较强综合竞争能力的企业中去，殡葬市场也将逐步走向理性和成熟。

   结合有关理论的学习和本人的工作经验，笔者以为在新的环境中，中国的殡葬业可以做很多事情，并且其中有些事情是必须要做的，比如：

（一）练好内功，迎接对手挑战。

    中国目前现存的殡葬服务经营机构，已经占据了一定的市场份额，积累了一定的服务和经营经验，有的还培育了自己的品牌，不同程度上具备了很多先发优势。但是，现存机构的弱势表现也是非常明显的，这就是多年来处于垄断经营状态下的管理粗放和效率低下，如果不能及时改变这种状态，那么在开放的市场中是不堪一击的。

因此，面对已经和即将进入殡葬市场的新老竞争者，各类殡葬经营机构加强内部管理，提高经营效率，应当作为当前最最重要的工作，它是关系到一个机构能否生存或者生存质量的关键因素。

    对于大多数民政系统经营的殡葬服务机构，改善经营作风，调整管理结构，提高服务质量，新辟业务项目，确定合理价格，预防差错事故，处理客户投诉，改革薪酬制度，开发人力资源，规范采购行为，控制管理成本，提高资金使用效率等，都是急需练好的“内功”。如果这些内部管理的项目不能达到较为理想的状态，是很难战胜对手的，机构也将陷入危险的境地。

   尤其需要提出的是要采取十分有效的措施，管好自己的员工。在个人利益的诱惑下，不少机构的员工对企业并不忠诚，同外部竞争力量结合起来，做着损害养育自己的企业利益的事情。提高员工的忠诚度，形成竞争合力需要殡葬经营机构认真细心地加强内部管理，开展全面意义上（并非仅仅是福利方面）的企业凝聚力工程，培育健康向上的企业文化，如此方能“人心齐、泰山移”，使机构立于不败之地。

（二）研究市场，做好企业定位。

    中国殡葬业应当在学习和研究的基础上，想象开放后的殡葬服务市场的状态，每个机构要结合自己的实际情况和外部环境，做好企业定位。

   开放的殡葬市场形成以后，市场格局必定会发生变化。行政许可法实施后，很多原来设定的门槛消失，更多的经营机构涌入殡葬市场，一般的机构会去奋力抢夺有限的市场份额，比如区属和市属的殡仪馆抢夺市郊接合部的客源，殡葬用品商店同殡仪馆争夺骨灰盒和寿衣的销售机会等。而强势的机构将会把注意点放在市场的深度发掘上，于是新的殡葬服务领域会被不断地开辟出来，新的殡葬服务业态也会不断出现。在这新一轮的市场分割中，每一个殡葬经营机构都应该想好：我要什么？我如何得到我所想要的？

   现在很多问题已经摆在殡葬经营机构的面前：商品收入比重大于殡仪收入的殡仪馆，如何应对在大宗商品骨灰盒份额跌倒30%时而发生的财务困难？在守灵业务逐步兴起中被闲置的殡仪馆礼堂如何产生效益？在民间冰棺出租生意兴隆的时刻为什么不发展殡仪馆的遗体防腐业务？为什么大量社会人员办起殡葬一条龙服务而殡仪馆对这项业务却行动缓慢？还有，为什么殡葬祭奠用品粗糙单调？为什么公墓墓碑缺少艺术美感？为什么殡葬的文化消费产品数量寥寥？这些问题几乎都涉及到殡葬机构服务和经营的定位问题。目前，很多国营的机构没有动力，没有能力，也没有方向，这是很危险的，如果仍旧按兵不动，他们会步入困境，最终被市场淘汰。

    稍有一些战略眼光的殡葬机构经营者，都会通过优势和劣势、机会和威胁的分析（SWOT分析），通过殡葬市场的细分，采用领先者战略或者差异化战略，找到自己的市场定位；并且在定位后，投入十分的精力，努力打造这个领域里的精品和极品。可以相信，在一些有实力的殡葬经营机构的推动下，殡葬业内会有更多的机构结成战略伙伴关系，合理地开展市场分工，最终打造出大型的殡葬经营集团；而另一些较小规模的殡葬经营机构也可以通过准确定位，在市场的各种缝隙中找到自己的生存空间。

   中国的殡葬市场在开放的最初阶段，免不了服务价格的低价竞争，免不了不择手段的不公平竞争，免不了不讲诚信的欺瞒行为。这些无序的市场行为，会造成社会资源配置的低效率，造成社会对这个行业的强烈批评，但是这些不讲市场规则的经营行为必将随着市场监管力度的加强，消费者的成熟和经营者的成长而转变。一个负责任的殡葬经营机构应当尽量避免或者努力克服这些不良的行为，国营的殡葬经营机构更应该以自己规范的市场运作为中国殡葬业做出榜样。

（三）企业自律，树立品牌形象。

   根据目前殡葬经营机构的社会美誉度较低，有些方面甚至有很严重的负面影响的状态，自觉地进行自我约束，克服行业中的种种不良行为，对于中国殡葬业争取宽松和谐的发展环境至关重要。

   行政许可法规定，凡是公民法人和其他组织可以自主解决的问题就不要通过行政许可来解决。反过来讲，如果经营机构不能自己实行约束和规制，在某些方面出现市场失灵，行政许可就会介入这些领域。

   总体说来，中国的殡葬业目前的行业规范性较差，有些机构自我约束的能力也较差，往往利用信息不对称欺瞒客户，通过不尽合理的收费牟取较高额度的利润，很多负面报道时常见诸报端。因此各殡葬经营机构需要认真检讨本身，通过自省自律，通过新型品牌形象的塑造，消除各种负面影响，树立良好的社会形象。唯有如此，法律才会减少对殡葬经营行为的干预，殡葬市场的准入也会变得更加便捷。

   殡葬经营机构的自律，表现在一要自觉遵守法律法规的各种规定，二要自觉承担各种社会义务和履行各种社会责任，三要自觉按照市场规则开展经营活动。国营的殡葬经营机构要做诚实经营的模范，倡导绿色殡葬和文明殡葬，努力提高人民和社会的满意程度。

（四）学习法律，保护自身权益。

   殡葬经营机构应当遵守法律规定，做一个守法经营的单位。同时殡葬经营机构也应该在法律的框架下，积极反映自己的利益诉求，注意自己合法权益的保护。当遭遇政策歧视、信息障碍和过度的行政干预时，要依据法律的规定讨个说法，这既是一个机构的利益需要，也是构建公平的法治社会的需要。

   目前所有的地方保护，所有的行业垄断，所有的市场分割行为都与行政审批、行政许可有关，或者说都是通过审批来达到地方保护、行业垄断和市场分割的。市场经济或者是WTO有一个重要的原则，这就是非歧视性原则。今后，当一个殡葬机构遭遇对象歧视和市场封闭时，可以进行诉讼，为自己争取合法权利，从而在实现自己目标的同时推动全国统一大市场的建立。

   殡葬经营机构有取得相关信息的权力。行政许可法规定，行政机关要把行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限，申请人需要提交的全部材料的目录，以及申请书格式文本等在办公场所公示；行政机关作出的准予行政许可决定，应当予以公开，公众有权查阅。 殡葬经营机构在申请行政许可时，应该要求得到获取这些信息的权力。

   为了避免行政的过度干预，国家规定政府的干预应严格控制在市场失灵的活动领域，政府干预的目的是促使市场机制恢复功能而非越俎代庖，政府干预也必须考虑成本与效益的原则。因此，行政许可法规定，实施行政许可的行政机关对被许可人必须进行监督，但这种监督原则上以书面监督为主，即既要加强监督，又不能扰民。因此，应该建议殡葬管理部门对经营机构的监管模式以书面形式为主，只有在通过书面监督方式难以达到监督效果，需要进行实地检查、核验、检测的，才进行实地检测。应该在这个思想指导下开展和接受诸如年度检验的监督活动。

   总之，在行政许可法实施后，中国殡葬业的生存和发展环境将发生巨大的变化。为适应这种变化，在各种殡葬经营机构中从业的人员一定要加强学习，自觉遵守国家法律，主动调整经营战略，努力提高经营水平，协同殡葬行政管理部门，为建设规范有序的中国殡葬市场做出自己的贡献。

（作者单位：上海市殡葬服务中心）