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富有特色的云南民政工作对边疆民族地区民政事业发展的启示

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  ——云南省民政工作创新发展调研报告

  为贯彻落实第十三次全国民政会议精神,筹备召开2012年全国民政工作年中分析会,挖掘边疆民族地区民政工作的好经验好做法,民政部政策研究中心选取云南省作为典型,组成调研组于5月16日至20日就民政工作创新发展情况进行调研。现将有关情况报告如下:

  一、云南民政工作创新做法和特点

  云南地处祖国西南边陲,是我国通往东南亚和南亚的重要陆上通道,集边疆、民族、山区、贫困“四位一体”,区域位置独特,民族风情浓郁,旅游资源丰富,发展潜力巨大。近年来,云南民政立足省情、因地制宜,开拓创新、锐意进取,积极探索具有“贫困特质、多灾特性、边疆特点、民族特色”的民政事业发展道路,取得了显著成效,为促进云南经济发展、社会和谐、民族团结、边疆稳定作出了积极贡献。

  (一)把握贫困特质的基本民生保障水平显著提高。近年来,云南在财力有限的情况下,始终把社会救助作为民生保障工作的“托底”工程来抓,连续把提高城乡低保标准、扩大农村低保覆盖面、建立城乡医疗救助制度列入省政府工作重点内容,基本建立覆盖城乡的社会救助体系,社会救助资金从2005年的6.8亿元增加到2011年的92.3亿元,年均增长54.3%。通过省厅与各州(市)签订责任书的方式全力推进医疗救助“一站式”即时结算模式,全省所有县(市、区)都实行了住院救助“一站式”即时结算。加强农村低保制度与扶贫开发政策的衔接,强化深度贫困人口、沿边定居群众和60年代精简退职人员救助工作。为解决因被执行人无财产可供执行而造成执行难和因执行难而引起特殊困难群体生存难的“两难”问题,2009年云南在总结曲靖经验基础上在全省推开涉诉特困人员救助工作,2012年云南省人大常委会审议通过了《云南省涉诉特困人员救助条例》,率先以地方性法规形式对涉诉特困人员救助和保障机制作出规定。为积极应对人口老龄化,2007年云南省人大常委会修订出台《云南省老年人权益保障条例》,2010年省政府出台《关于加快推进养老服务事业发展的意见》,省政府连续3年将农村敬老院、城市养老机构、社区老年活动中心建设和高龄津补贴发放工作纳入重点督查内容,“十一五”期间,省级共投入资金5.2亿元,新建和改扩建一大批养老服务设施。

  (二)针对多灾特性的减灾救灾工作扎实有效。面对近年来连续发生的宁洱地震、姚安地震、盈江地震、腾冲地震、特大干旱等自然灾害,云南建立了灾后第一时间启动预案、出动救援力量、核实灾情、救治伤员、救助和转移安置受灾群众的“6个第一”工作格局,实现了最大限度减少人员伤亡、最大可能安置受灾群众、最大程度减轻灾害损失、最快速度完成重建任务的“4个最”工作效果。坚持抗灾救灾和防灾减灾并重,特别是汶川特大地震发生后,全面推进预防和处置地震灾害十大能力建设、地质灾害防治十大措施建设和以抗旱防洪为重点的水利设施建设,深入实施防灾应急“三小”工程,向全省1310万个家庭发放1本防灾应急小册子、1套防灾应急包,普遍开展防灾应急小演习,防灾减灾能力和意识明显提高。加强救灾物资储备库和救灾装备建设,重点为边境地区和藏区的乡镇配备救灾车辆,初步形成了以省级救灾物资储备库为中心,滇中、滇东、滇南、滇西、滇西南5个省属分库为基础,州市和县级救灾物资储备库为支撑,辐射全省的救灾物资储备网络。坚持灾后恢复重建与增强发展能力并举,化灾难为机遇,把恢复重建与小城镇建设、新农村建设、社区建设、居民防震安保工程等相结合,形成以丽江市、宁洱县、盐津县豆沙关镇为代表的三级恢复重建典型。

  (三)具有边疆特点的拥军优抚安置和社会管理工作可圈可点。云南根据边疆地区双拥优抚安置任务重的省情,加强优抚安置制度改革,2005年在全国率先推行以考试考核安置为主、免费职业技能和教育培训、多种公共服务保障为支撑的城镇退役士兵安置制度,2008年出台《关于加强退役士兵教育培训促进就业的意见》,每年有8000多名退役士兵接受不少于20天的职业技能培训,参训退役士兵合格率达98%,城镇退役士兵自谋职业率达66%;2008年探索形成依托城市廉租住房制度、经济适用房制度、农村低保住房困难家庭补助制度、灾民倒房重建制度和农村危房改造工程五个平台,采用租、购、建、修四种形式,实行优抚对象自我保障、政府补助、社会优待三结合,实现优抚住房保障城乡一体化的“五四三一”新型优抚住房保障制度;2009年在省级部门中推行“考试考核、双向选择、阳光安置”的军转干部安置办法。深入开展双拥活动,实施以地方“法规创制、走访慰问部队、解决部队急难、社会化拥军、云岭暖军、政策落实督查”和部队“法规创制、兴边富民、森林云南建设、应急抢险救灾、平安云南建设、医疗爱民惠民”为主要内容的军地“双六互动计划”。

  同时,云南立足边疆地区社会管理情况复杂的特情,2009年在全国率先出台《云南省规范境外非政府组织活动暂行规定》,对境外非政府组织实行“双备案”制度,建立社会组织重要工作报告、专家咨询、便民服务、联席约谈、应急预案五项新制度;印发《关于推进和谐社区建设的若干意见》《关于解决全省和谐社区建设中几个突出问题的意见》等文件,以社区活动场所和办公用房建设为抓手,推行“两委一站”式社区工作模式,建立社区信息员队伍,每年安排省级财政2亿元解决村干部待遇问题。此外,云南还积极探索边民通婚登记管理办法,帮助印支难民解决住房、就医、子女就学、技能培训等生产生活困难。

  (四)富有民族特色的区划地名等工作有序推进。云南始终把区划地名工作作为促进区域协调发展的重要引擎,深化行政区划改革,打造特色地名文化,着力优化城市空间布局、提高城镇化水平。2010年9月红河哈尼族彝族自治州政府驻地蒙自县撤县设市,成为自1997年国家冻结审批撤县设市以来批准设立的第一个县级市,2010年12月文山壮族苗族自治州政府驻地文山县撤县设市,2011年昆明市呈贡县撤县设区。2001年中甸县更名为香格里拉县,2007年思茅市更名为普洱市,2010年潞西市更名为芒市。昆明市适应加快建设区域性国际城市的步伐,运用经营城市的理念积极探索地名标志牌和门牌设置管理市场化运作模式。同时,云南还把深化殡葬改革列为省政府重点督查考核内容,加强殡葬基础设施建设,给死亡后火化的城乡低保、农村五保和重点优抚对象家庭发放一次性火化补助,火化率由2005年的不到10%提高到2011年的25.8%。

  二、云南对做好边疆民族地区民政工作的启示

  在实地调研中,调研组真切感受到,云南是民政工作的大省、重省和难省,改革发展任务非常艰巨。在发展基础和条件并不优越的情况下,云南充分发挥区位优势,着力突出民族特色,奋力进取、奋发有为,防灾减灾体系建设、退役士兵安置、军休干部管理、境外非政府组织备案登记、社区建设等多项工作走在全国前列,走出了有云南特色的民政事业发展新路子。云南民政工作的创新做法和经验,对统筹推进全国民政工作、协调发展区域民政事业具有重要意义,为推动边疆民族地区民政事业跨越式发展带来了许多重要启示。

  一是围绕党和政府工作大局,创造性地用好机遇、用足政策。党和国家历来高度重视边疆民族地区经济社会发展,着力改善边疆民族地区各族群众生活,为此作出了一系列决策部署,制订了一大批扶持政策,为边疆民族地区民政工作带来了重大发展机遇,需要抓紧抓实、用足用好。云南牢固树立机遇意识、强化大局思维,紧紧抓住国家西部大开发和支持云南省加快建设面向西南开放重要桥头堡的重大契机,紧密结合省委提出的“两强一堡”战略和部省合作协议,坚持把民政工作融入党和政府的工作全局去部署和谋划,以民政工作的发展成效落实党和政府的重大战略方针,体现党和政府的爱民之心、亲民之意、为民之举。

  二是坚持以人为本、民生优先,把保障困难群众基本生活摆到更加突出位置。民政与民生密切相关,保障基本民生是民政工作的重中之重,边疆民族地区更要把保障各族群众基本生活作为民政工作的首要任务。云南的贫困程度较深,自然灾害多发频发,民生保障和减灾救灾任务非常繁重。在经济欠发达、财政收入有限的情况下,云南始终把各族群众特别是困难群众和受灾群众的冷暖安危放在心上,不断加大资金筹集和投入力度,着力优化财政支出结构,把有限资金用到最需要帮助的困难群众和受灾群众身上,保障了困难群众和受灾群众的基本生活,改善了老年人、残疾人等特殊群体和优抚群体的生活状况,民政资金投入从2005年的25亿元增加到2011年的155.4亿元,年均增长35.6%。

  三是充分发挥比较优势,着力推动民政事业跨越式发展。边疆民族地区经济社会发展水平相对滞后,在一定程度上制约了民政事业发展。但是,党和国家的关心扶持,有关省市的对口支援,边疆民族地区党委政府的高度重视、各族群众的大力支持、民政干部的发奋图强,所有这些都是边疆民族地区民政工作又好又快发展的比较优势。云南不甘于贫穷落后的发展局面,不囿于“等靠要”的传统角色,既充分发挥主观能动作用,树立高原情怀,弘扬大山精神,主动加压、率先作为,转变发展观念、挖掘自身潜能、集聚发展优势,切实增强自我发展能力;又发扬艰苦奋斗精神,坚持勤俭节约办一切事情,最大程度提高资金使用效益,最大程度增强资源利用效能。同时,进一步加强与外部的联系沟通,积极向党委政府和上级民政部门汇报,争取中央的政策、资金和项目支持,引起党委政府的高度重视,主动做好受援工作,切实增强民政事业发展的外部支持。此外,也充分调动一切有利于民政事业发展的资源和力量,加大民政工作的社会开放度和参与度,组织和引导社会力量参与民政事业,发挥社会力量在参与社会管理、扩大民政公共服务中的重要作用。

  四是坚持立足工作实际,使民政工作既符合总体要求又体现自身特色。民政工作必须与经济社会发展水平相适应,边疆民族地区民政工作既要贯彻落实统一部署和要求,更要因地制宜、从实际出发,体现特色、富有特点。云南立足自身经济社会发展水平和当地人民的实际生活水平,制定了符合实际的工作思路和目标任务。无论是城乡低保标准的制定、覆盖面的扩大,还是民政公共服务设施建设、社区活动场所和办公用房建设以及殡葬事业改革,都从边疆民族地区困难群众较多、民政公共服务需求迫切、民政资金相对不足、民族地区传统殡葬观念浓厚等实际情况出发,从群众最需要、社会最期盼的地方的做起,从低水平、广覆盖、保基本起步,不好高骛远,不急功近利,不盲目攀比发达地区,着力打造特色鲜明、成效显著的民政事业发展道路。云南还把区划地名工作作为提升当地城市形象价值、吸引外来投资、推动旅游业和特色产业发展的重要举措,促进了民族地区经济社会快速发展。

  三、进一步做好边疆民族地区民政工作的政策建议

  作为边疆民族地区的代表,云南的民政工作走在边疆民族地区的前列。由于发展基础和条件相似、面临的发展机遇和形势相同,云南通过改革探索形成的创新做法对其他边疆民族地区具有借鉴意义,研究提出破解云南民政事业发展难题的对策同样适用于其他边疆民族地区。立足云南民政工作的发展实情,统筹考虑其他边疆民族地区,我们对做好边疆民族地区民政工作提出以下政策建议:

  一是加大对边疆民族地区的政策扶持力度。根据国家西部大开发战略、国务院支持边疆民族地区经济社会发展的一系列意见、集中连片特困地区区域发展与扶贫攻坚规划等相关政策要求,落实部省(市、区)合作协议的相关内容,在政策研究、法规制定、规划编制、体制创新、经验推广等方面加强指导,细化落实相关扶持政策。落实中发〔2010〕11号文件规定,中央在西部安排的公益性建设项目,取消县以下(含县)及集中连片特殊困难地区市地级配套资金,明确地方政府责任,强化项目监督检查。新增的试点、实验工作和示范区(点)建设等要优先考虑边疆民族地区。社会救助精细化管理、救灾保险制度、城市基层社会管理体制改革、社区综合性管理服务平台建设、社会组织直接登记、志愿服务记录制度等创新性工作,非公募基金会审批权、异地商会审批权等权限下放,只要条件允许,都可以在边疆民族地区先行先试。

  二是加大对边疆民族地区的资金支持力度。充分考虑边疆民族地区的特殊情况,适当加大城乡低保、医疗救助、救灾、抚恤补助、孤儿保障等中央财政补助资金对边疆民族地区的专项转移支付力度。根据国家基本公共服务体系规划、老龄事业发展规划以及社会养老服务体系建设规划、社区服务体系建设规划、综合防灾减灾规划等国家专项规划,支持边疆民族地区将重大发展项目纳入国家发展规划予以立项,在养老服务设施、社区服务设施、防灾减灾体系、儿童福利机构、救助管理站、殡葬殡仪服务设施等民政公共服务设施建设方面向边疆民族地区倾斜。民政部接受的社会捐赠款物、全国性的重大慈善行动项目,也要尽可能向边疆民族地区倾斜。适当加大中央集中福利彩票公益金对边疆民族地区社会福利服务设施建设的资助力度,促进社会公益事业协调发展。尽可能帮助边疆民族地区基层和贫困地区改善工作条件,优先配备应急救援车辆、救灾通讯工具以及其他工作手段改善方面的装备,支持民政信息化建设,将民政信息化网络建设延伸到基层和贫困地区。

  三是加大对边疆民族地区的人才培养力度。加大对边疆民族地区民政干部特别是基层民政干部的培训力度,支持边疆民族地区推荐优秀民政干部到民政部学习锻炼、到东部发达地区交流学习,选派处级干部到边疆民族地区挂职任职。支持边疆民族地区培养亟需的专业技术人才、民政技能人才、防灾减灾人才、社区服务人才、社会组织人才,扩大志愿者队伍规模。按照国家边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区人才支持计划要求,研究制定社会工作专业人才服务边疆民族地区的政策措施。采取培训、调训、挂职锻炼等形式为边疆民族地区培养急需紧缺社会工作专业人才,支持当地培养相关社会工作专业人才。选派社会工作专业人才到边疆民族地区工作或提供服务,同时为边疆民族地区社会工作专业人才到发达地区实践锻炼创造条件。

  四是进一步做好民政系统对口支援工作。充分发挥社会主义制度的优越性,进一步加强和推进民政系统对口支援西藏、新疆工作,完善支援方式,加大支援力度,建立经济支援、干部支援、人才支援、科技支援等相结合的全面对口支援机制。在发挥好现有对口支援机制作用的同时,条件成熟时,将对口支援工作延伸至其他边疆民族地区和集中连片特困地区。受援地区要用好用足中央支持政策,争取把更多的民政政策措施、资金需求和建设项目纳入当地发展规划,优先安排各族群众尤其是困难群众亟需的民政公共服务设施,着力改善基层工作条件。支援地区要把受援地区的事当作自己的事,把先进的思想、技术、经验、管理理念引入受援地区,把“输血”与“造血”相结合、硬件与软件相结合,增强受援地区的自我发展能力。

  五是鼓励和引导社会力量支持边疆民族地区。广泛动员社会各界支持边疆民族地区民政工作,通过社会福利服务社会化、福利彩票发行、公益慈善捐赠、城乡社区建设、社会组织建设和社会工作人才队伍建设,不断拓宽民政工作社会参与范围和途径,扩大民政公共服务可用的社会资源和能量。中央支持社会组织参与社会服务资金要向边疆民族地区倾斜,鼓励社会组织在边疆民族地区设立分支机构和开展公益活动。支持边疆民族地区设立社会组织发展基金,为边疆民族地区建立社会组织“孵化基地”或“孵化器”,重点培育社会福利、社会服务和公益慈善类社会组织。通过政府购买服务和资金补贴方式,向社会组织购买更多的民政公共服务,落实好社会组织的税收优惠减免政策,发挥社会组织在扩大民政公共服务中的积极作用。

  


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