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上海市民政工作创新发展调研报告

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  为贯彻落实第十三次全国民政会议精神,筹备召开2012年全国民政工作年中分析会,挖掘发达地区民政工作好的经验做法,民政部政策研究中心选取上海市作为代表,成立调研组于4月24日至27日赴上海开展调研,形成如下报告。

  一、上海市民政工作整体创新情况

  上海市作为我国重要的经济中心、贸易中心、金融中心和东北亚航运中心,经济和社会发展均处在全国前列。2011年统计显示,上海市占全国0.06%的领土,1.72%的人口,完成财政收入占全国33%,港口吞吐量占47.6%,口岸货物进出口总额占29.3%,人均生产总值达到82560元,位居全国第一。与经济社会发展水平相适应,上海市民政工作在全国也处于较高的发展水平,呈现出以下几个鲜明特点:

  一是民生保障水平高。上海市以维护人民群众根本利益为出发点,不断探索建立完善各类民生保障政策,1993年建立城市低保制度,1994年建立农村低保制度,2000年试点推行城镇低保家庭廉租房制度,2001年开始实施与基本医保改革相配套的大病重病医疗救助制度,2004年建立养老服务补贴制度,2006年将符合条件的高龄无保障老人统一纳入社会保障,2007年将城镇重残无保障人员全部纳入基本医疗保障制度,这7项制度均是在全国率先建立。近年来,上海市还建立完善了“支出型”贫困群体的发现、监控和预警机制,使“支出型”贫困群体生活得到了制度性的保障。上海市城镇低保标准570元/月,农村低保标准5160元/年,农村五保供养标准7216元/年,农村社会散居孤儿养育标准每人每月1400元,机构孤儿养育标准每人每月1600元,这些保障标准也均为全国最高。

  二是社会管理创新力度大。上海市按照“居民自治、社区共治”的原则,在居委会层面建立了居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治机制,在街道层面建立了政府机构、驻社区单位、社会组织协同合作、共同参与的社区共同治理机制。探索完善特大型城市基层社区管理体制,在川沙新镇等地开展了“镇管社区”试点。在全国率先对村(居)委会界线进行核定,填补了城市基础地理信息数据空白。创新社会组织培育机制,建设社会组织孵化基地,通过推动政府向社会组织转移和委托职能,建立了政社互动的新型合作模式,目前,上海市每万人拥有社会组织数达到7个;获得专业资质证书社工人数达到1.3万名,占全国获得资质证书总人数的24%,社会工作服务从民政领域拓展到了司法、人口计生、教育、信访、医疗卫生、民族宗教等领域。

  三是社会服务走在全国前列。上海市不断创新基层政务服务机制,在全市所有街镇均建立了社区事务受理服务中心,以“三一两全”(一门办理、一头受理、一口管理、全年无休、全市通办)为目标,将劳动就业、社会保障、民政救助、医疗保险、计划生育等近200项行政事务集中“一门办理”。积极打造为民服务平台,开通962200社区服务热线,直接面向居民提供各类服务;与上海人民广播电台联手打造“空中一门式”为民服务平台,通过每天两小时的空中互动,使一对一的热线解决方案通过电波惠及众多碰到类似问题的听众。积极应对人口老龄化,推动社会养老服务,上海市享受社会养老服务人数已占到全市户籍老年人口10%以上,其中享受社区居家养老服务人数达到26.2万人,占全市户籍老年人口7.5%;养老床位总数达到10.2万张,占到全市户籍老年人口的3%,率先实现了国家《社会养老服务体系建设规划(2011-2015)》“每千名老年人拥有养老床位数30张”的目标要求。

  二、 上海市民政工作创新发展的启示

  通过调研我们感受到,上海市根据经济社会发展需要,发挥区域优势,将创造性的改革作为提高行政效率、改善服务质量、增进公共利益的基本手段,在民政工作创新发展方面走出了一条特色鲜明、富有成效的新路子。尽管由于经济、政治、文化发展基础不同、区域条件差异较大等因素的存在,其它地方不能照搬上海工作,但我们认为上海市创新发展理念,建立政府、市场、社会三方互动模式,营造开放、包容、参与的民政工作环境的做法,对全国的民政工作都具有启示价值,值得其它地方借鉴。

  (一)注重加快民政部门政府职能转移。努力建设人民满意的服务型政府,需要转变政府职能,加快创建多元社会主体参与社会管理和公共服务的新格局。近年来,上海市民政部门在转变政府职能方面进行了大胆试验,通过尝试采取政府购买服务的方式,整合资源、重构关系。目前,全市民政部门正积极探索转移的职能有:福利企业管理工作,老年福利机构、老年人日间照料中心、老年人助餐点、老年活动室的运营工作;社会组织咨询、接待、登记材料初审、宣传、培训、调研、公益服务等工作;优抚对象的政策宣传及解读、典型材料搜集整理、特困生活帮扶、就业指导、权益维护等工作;流浪乞讨人员的引导护送、慈善救助政策法规咨询宣传、慈善救助志愿者招募和培训及受助对象的档案登记管理等工作;部分地区还将社区治理、基层社区社会组织的管理和服务等工作通过政府购买服务的方式交由社会力量去做。

  (二)注重利用市场机制开展民政工作。民政工作引入市场机制,就是运用市场经济方式来突破传统的民政工作模式,按照市场规律和各种要素,安排和发展民政事业,发挥市场机制在民政资源配置中的基础性作用。上海市民政工作适应、融入市场经济,积极尝试运用市场机制和市场手段来推进民政工作。为提升民政福利服务水平,上海市大力推行市场化运作方式,利用多种手段和渠道融集发展资金,通过政策引导民间资本参与民政事业,采取承包、联合、兼并、租赁、托管、合资合作和股份制等多种形式,盘活民政资本存量,提升资源使用效率。据统计,上海市民办福利机构数量已经超过公办机构。为提高福利彩票公益金的使用效率,上海市颠覆了自上而下、由市到区县的传统的行政审批手段,借鉴招投标这一带有市场特征的手段,采取公益创投和公益招投标方式,来决定公益金的资助方式,让公益金的使用更科学、透明、高效。2009年以来,上海共采取招投标的形式,安排17907万元福彩公益金用于购买社会公益服务项目,累计资助项目484个。上海市还积极适应市场经济发展的客观要求,采取多种手段,在全国率先推动退役士兵面向市场就业,退役士兵自谋职业率已达到81.2%。

  (三)注重发动社会组织参与民政工作。社会组织在参与社会管理、扩大公共服务,弥补政府和市场的不足方面有独特的功能,它不仅是政府联系市场和人民群众的重要桥梁纽带,也是党和政府实施社会管理和服务的重要依托。近年来,上海通过积极的社会政策和财政支持,不断加大社会组织培育发展力度,探索与社会组织合作的新模式,初步建立了互动合作的新型政社关系。为帮助初创的公益社会组织克服资金、人才、政策扶持等方面困难,上海市建设社会创新项目和创新组织孵化园,为各类公益性社会组织提供了系统、全面、科学的支持。抓住推进社区建设、基本公共服务体系建设等政策出台时机,上海市加强协调,大力倡导、推动政府购买社会组织服务,把基本公共服务外的养老服务、社区便民服务、慈善超市和捐助管理站等交由社会组织运营;在社会组织的选择上,探索建立了以项目为导向的契约化管理模式,采取公开招标、项目发包、项目申请、委托管理等方式,由政府购买社会组织服务。有的区县还专门就政府购买社会组织服务下发文件,如浦东新区政府出台了《关于着力转变政府职能建立新型政社合作关系的指导意见》、《浦东新区关于政府购买公共服务的实施意见》等多个政策文件;静安区出台了《关于静安区社会组织承接政府购买(新增)公共服务项目资质的规定》,并规定由静安区社会组织联合会作为政府购买社会组织公共服务的第三方机构。

  (四)注重利用高科技提升民政工作。提高民政科技水平,是推动民政工作改革创新,提升民政行业技术水平,促进民政管理与服务现代化的重要支撑。上海市民政部门根据民政业务工作和民政对象需求,大力推进民政领域科学研究、技术应用和产品开发,提升了民政工作效能。例如,委托上海一门式政务研发中心开发了居民经济收入核对系统、社会救助采集系统、电子比对交换系统、一门式行政服务中心事务受理系统,在全国率先出台了《养老服务需求评估标准》、《社区居家养老服务规范》、《社区事务受理服务中心建设规范》、《殡葬代理服务规范》等多项地方标准,显著提升了民政工作的标准化、信息化和精细化管理水平。与上海维赛特科技网络有限公司合作,形成以车载卫星通信保障、数据中心和远程教育服务平台为基础的“天地复合型”服务专网,打造了能够服务全国的科技备灾体系。与易恩高科技有限公司合作,研发出了针对失智老人的跟踪定位器和针对独居老人的监控服务器——“智能居家宝”,为独居和失智老人打造独居“不孤独”的智能化环境,实现了“科技养老”的目标。

  (五)注重多领域跨界合作推动民政工作。只有跨界合作和社会协同才能更好的整合资源,提升政府行政管理和公共服务的效率。上海市积极探索政府、市场、社会跨界合作的运行模式,不仅重视部门协同,加强政府部门之间的联动,还积极与媒体、企业、社会组织等社会各界合作,共同推动民政事业发展。通过与上海人民广播电台联手打造“空中一门式”为民服务平台,开启了政府部门与媒体间创新性的跨界合作的先河。通过将具体社会事务以及专业服务职能归还、转移或委托给具有相应能力的社会组织承担,提升了政府管理和服务效能。通过举办“上海公益伙伴日活动”,搭建了政府、社会组织和企业结为伙伴关系共同回应社会需求的平台,形成了政府、社会组织和企业跨界合作推动公益事业发展的机制。另外,还积极开发志愿服务项目,号召企业员工参与,共同促进了志愿服务事业发展。

  三、 关于全国民政事业创新发展的政策建议

  上海民政工作发展的经济和社会基础良好,民政工作走在全国前列。同时,上海也较早触及了经济社会体制转轨过程中的各种社会矛盾和问题。随着全国其它地区经济和社会的不断发展,上海民政工作遇到的机遇和矛盾,在全国其它地区也将会不同程度出现。从一定程度上说,上海民政工作为全国民政工作提供了可借鉴的发展方向,探索了可行的发展路径。立足全国民政工作发展现状,借鉴上海民政通过先行先试已经形成的经验做法,我们对全国民政事业创新发展提出以下政策建议:

  (一)加强社会救助精细化管理。完善居民经济状况核对机制和社会救助标准与物价挂钩的联动机制,探索针对不同人群的分类施保措施,提高社会救助的准确性和科学性。扩大社会救助覆盖面,采取临时救助和专项救助的方式,将救助政策的覆盖范围从绝对贫困群体拓展到相对贫困群体和“支出型”贫困群体。建立救助与就业的联动机制,出台针对性的政策激励、引导、扶持救助对象通过自身努力就业脱贫,将消极救助转变为发展型救助。

  (二)扩大社会福利惠及范围。优先发展社会养老服务,积极完善以居家养老为基础、社区养老服务为依托、机构养老服务为支撑的社会养老服务体系。积极支持社会力量举办养老服务业,完善社会养老服务准入、退出、监管制度。培育壮大老龄服务事业和老龄服务产业,采取无偿、低偿和有偿服务相结合的方式,满足老年人多层次、多样化的服务需求。加快探索建立困境儿童分类保障制度和贫困残疾人生活补助、重度残疾人护理补贴制度。

  (三)探索建立统一的国家优待制度。加强优抚顶层设计,探索建立优待原则充分体现、优待水平与经济社会发展相协调的统一、有序、开放的国家优待制度。继续完善面向老红军、烈士家属、现役军人家属、老复员军人、带病回乡退伍军人、军队离退休干部、退役士兵、伤病残军人、无军籍退休职工的国家优待制度,逐步将见义勇为、院士、五一劳动模范等有特殊贡献人员纳入国家优待范围,积极争取把因公死亡、致伤残的国家公务员、企事业单位工作人员一并纳入国家优待范围,增强全体公民的荣誉感和对国家的归属感、对社会的认同感。

  (四)建立新型社区管理和服务体制。加强社区基层民主建设,提高基层社区自我管理、自我服务能力。创新社区公共服务体制,加强部门联合,推广上海市社区事务“一门式”受理的做法,鼓励并培育社区公益性组织承接社区公共服务,通过政府、市场、社会三方互动的方式,实现社区政务服务、公益服务、便民服务有机结合。探索外来人口融入社区的新途径,逐步实现基本公共服务由户籍人口向常住人口全覆盖。

  (五)创新社会组织管理体制和培育发展机制。扩大社会组织直接登记范围,对公益慈善、社会福利、社会服务类社会组织履行登记管理和业务主管一体化职能。创新社会组织培育机制,鼓励有条件的地方引入“企业孵化器”理念,打造社会组织孵化基地,对社会急需的社会组织进行专业化、多层次培育。推动政府向社会组织转移和委托职能,加快建立政府向社会组织购买服务机制和绩效考核评价制度。推进对社会组织开展第三方评估,促进社会组织规范健康发展。

  (六)促进社会服务多元化发展。大力发展政府主导、社会参与、民间运作的社区服务体系,提高社区服务的便捷度、亲和度和透明度。通过政府购买服务等多种方式,充分调动社会组织参与社会服务。推动社工专业服务和慈善志愿服务,在殡葬、婚姻、地名、康复等民政专项服务领域开发新业务、发展新业态、建设新载体,发挥民政工作在服务民生、提高人民群众生活质量方面的重要作用。提高社区社会福利服务供给能力,让社区福利服务惠及更多社区居民。

    


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