河南省中心城市市区行政区划问题研究
常 黎
近年来，河南经济社会进入了新的历史发展时期，省域中心城市（指17个地级市）在区域经济发展中的核心和主导作用日渐增强，市区行政区划对区域经济的制约愈加突出。这在中部地区具有普遍性和代表性。研究河南省中心城市市区行政区划问题，对于培育中心城市，加快河南经济社会持续健康发展，进而促进中部地区崛起有着十分重要的意义。
一、加快中心城市发展是河南省现阶段经济社会发展的客观要求和实现中原崛起的必然选择
（一）河南省已进入以城市为主导的经济社会发展阶段
20世纪90年代末以来，河南经济社会发展迅速。目前已实现从农业大省向新兴工业大省的历史性跨越，进入了工业化和城镇化加速发展、经济总体实力迅速增强的新阶段。首先，基本确立了新兴工业大省的地位。2005年全省国民生产总值达到10587亿元，成为全国第5个经济总量超万亿元的省份，其中工业增加值达4923亿元，居全国第5位；工业经济活力不断增强，全省规模以上工业增加值增速达23%，居全国第4位；工业经济效益大幅提高，规模以上工业实现利税1202.39亿元，利润达667.95亿元；经济结构得到优化，目前第二、三产业增加值的比重为82%，其中第二产业比重达52.3 %。其次，城镇化进入加速发展阶段。改革开放以来，河南省城镇化有了一定的发展，但由于农村人口多，城镇化水平远低于全国平均水平。“十五”以来，城镇化进入快速推进时期，城镇化水平平均每年提高1.5个百分点，2005年底达到30.7%，城镇化开始进入加速发展阶段。第三，中心城市已经成为推动河南经济发展的重要力量。随着工业化、城镇化的快速推进，城市尤其是中心城市成为区域经济增长极，城市经济已占据全省经济的主导地位。2005年全省地级市市区面积占全省总面积的8.3%，地区生产总值、第二产业增加值、地方财政一般预算内收入、社会消费品零售额等经济指标分别占全省相应指标量的30.6%、31.4%、51.9％和 41.5%。
（二）加快中心城市发展是实现中原崛起的重要途径
首先，发展中心城市，有利于加速城镇化进程。目前河南约有70%的人口生活在农村，预计2010年全省城镇化水平将达到40%左右，“十一五”期间需新增城镇人口约1000万人。中心城市具有较为显著的集聚经济和规模效益，城市经济的快速发展，为新转移的城镇居民提供大量的就业机会，是推动城镇化进程的主导力量。其次，发展中心城市，有利于走新型工业化道路。 “十一五”期间，河南努力向工业强省迈进。中心城市是先进科学技术和雄厚资金的聚集地，知识创新的基地，加快中心城市发展，能够以信息化带动工业化，推动产业结构的调整和优化，提高经济增长质量。第三，发展中心城市，有利于统筹区域、城乡协调发展。河南省总体上实现了快速、持续的发展，但区域发展不平衡、城乡二元结构明显。17个地级市在空间分布上相对均衡，通过发展中心城市，有利于发挥其辐射带动作用，加强城乡之间的联系。第四，发展中心城市，有利于壮大县域经济，为实现中原崛起构筑坚实基础。中心城市是区域的经济增长极，通过经济辐射和产业转移，能够为县域经济提供良好发展环境，带来机遇和活力。第五，发展中心城市，有利于节约土地，实现经济可持续发展。河南人多地少的矛盾比较突出，平均每人占有常用耕地面积0.07公顷。中心城市尤其是大中城市的土地利用具有高度的集约性，发展中心城市，能够在总量上减少现有耕地承载的人口数量，提高土地的利用效率。
（三）建设中原城市群是加快中心城市发展的核心内容
随着经济全球化和区域一体化的加强，城市群已逐渐成为城镇化的主体形态和经济发展的主导力量。2003年，河南省委、省政府提出实施中心城市带动战略，核心是建设以郑州为中心，洛阳为副中心，包括开封、新乡、焦作、许昌、平顶山、漯河、济源在内的中原城市群经济隆起带。目前在城市群体规模、综合经济实力等方面均居中部地区四大城市群之首。预计2010年，区域生产总值突破1万亿元，占全省的比例达到60%左右，城镇化率达到50%左右。中原城市群将成为带动中原崛起、促进中部崛起的重要增长极。
二、中心城市市区现行行政区划严重制约经济社会发展
改革开放以来，适应全省经济社会发展和城市自身发展的需要，河南适时调整行政区划，增加了城市数量，扩大了城市规模，优化了市辖区结构，培育和壮大了区域性中心城市。但是，目前中心城市市区行政区划仍然存在一些问题，并成为经济社会发展的严重障碍。
（一）城市整体规模偏小，集聚辐射功能较弱
河南省现有设市城市38个，但特大城市和大城市偏少，市区人口50万以上的城市只有12个，占城市总数的31.5% ，其中100万人以上的城市仅有郑州、洛阳2个；50万人以下的城市26个，其中20万人以下的城市21个，占总数的55.3%。据统计，17个地级市市区人口平均为95.2万人，土地面积平均为757 km2，人均生产总值平均17687元，人均地方财政收入约1390元，均低于全国平均水平，城市总体规模偏小。
城市规模与城市发展能力及功能之间存在正相关关系。河南现有城市工业的发展主要是投资带动型，第三产业发展相对滞后，城市发展的产业支撑不足，城市综合实力不强。省会郑州市首位度较低，辐射功能较弱。豫东南、豫西南及豫北地区都缺乏重量级的区域性中心城市。南阳、信阳、商丘、周口、驻马店等市，由于撤地设市后的时间较短，城市实力不够强大，尚未充分发挥出辐射带动作用。
（二）市区行政区域狭小，部分城市市辖区结构不合理，制约城市的可持续发展
河南中心城市城区普遍较小，随着人口和产业的快速集聚，发展空间基本饱和，人口过密的状况逐渐严重，居民的生活质量明显下降。省会郑州市市辖区302万人、1010 km2，与周边省份的武汉（788万人，8483 km2）、西安（518万人，3547 km2）、成都（463万人，2129 km2）差距明显，其中上街区与金水区人口相差7.5倍、面积相差3倍，而且上街区与中心城区隔着荥阳市，成为“飞区”。平顶山、焦作2市均为资源型城市。目前平顶山市中心城区，除去煤矿塌陷区、水库、洪水淹没区及其它不可利用的废弃地，可用面积不足100 km2。焦作市中心城区中，山区和浅山区占了近一半，煤矿塌陷区占了近四分之一。许昌、三门峡、濮阳、驻马店、周口5市均为“1市1区”，城市内部功能分区的优化受到制约；安阳、新乡、许昌、濮阳4市“市县同城”，城市管理成本高，郊县缺乏经济社会发展中心。作为中原城市群的首位城市、节点城市和省域边缘城市，它们在河南经济空间格局中担负着重要的战略任务，迫切需要扩大市区范围，满足城市内部经济社会发展、人居环境建设等对空间的需求，吸纳更多的外部因素，增强城市发展能力。
（三）市区与郊县的现有行政区划格局阻碍了城乡统筹发展
我国区域经济的发展主要是在行政区框架内展开的，由于各行政区谋求本行政单元内利益的最大化，行政区划阻滞了城乡间的经济社会联系，限制了生产要素和资源的有序流动。河南部分城市城区用地紧张，一些企业和部分居民住宅逐渐延伸到毗邻的县（市），城市建设随之扩张。由于市县之间财政权、城市规划权和建设权的相对独立，经济建设和城市建设中协调难度很大，企业、城市建设跨区域发展的成本增加。如许昌、濮阳、三门峡3市存在的“县包围市”状况，不断引发城乡矛盾，加剧了城乡二元结构。调整市区和周边县（市）的行政区划，把市区和有关县（市）放在同一行政区，可以消除城乡之间要素合理流动的行政障碍，降低要素流动成本，实现城乡协调发展。
三、关于河南省中心城市市区行政区划调整的思考
目前我国城市发展中的行政区划障碍，事实上是现有体制下区域经济发展与行政管理体制之间矛盾的外在表现，要从根本上解决这些矛盾，必须依靠系统的制度创新。但是，我国的政治和经济体制改革尚需一个过程，进行行政区划调整，仍是现阶段解决城市发展桎梏的较为现实、有效、便捷的手段。
根据 “十一五”乃至更长时期的经济发展战略，河南省将着力加快中原城市群建设，强化郑州市的核心地位，努力建设全国区域性中心城市；促进其它地级市调整优化产业结构和布局，适度扩展城市框架，增强综合竞争力和辐射、带动能力。 预计2010年，郑州、洛阳城区人口分别达到400万人和260万人，开封、新乡、焦作、平顶山、南阳、安阳、商丘城区人口力争超过100万人，许昌、漯河、信阳、三门峡、驻马店、周口、鹤壁、濮阳市争取成为超过50万人的大城市。依此，迫切需要适时调整市区行政区划，为实现经济社会发展目标提供制度基础和空间载体。
（一）行政区划调整模式
1、适度扩大市辖区范围。根据经济发展和城市建设的需要，兼顾市区和周边县（市）的利益，适时将已成为建城区或者被扩大了的城市空间框架所包围的部分乡镇划入市区。
2、优化市辖区结构。郑州、平顶山、焦作、三门峡、驻马店等市，急需将与市区经济社会联系密切、资源互补性强、在城市建设上已与城区连在一起的县（市）改为市辖区，调整市辖区间行政区划，扩大市区发展空间，整合市区资源，使市辖区布局相对均衡，城市功能分区趋于合理。
3、增设市辖区。许昌县、濮阳县人口、区域面积较大，从许昌、濮阳2市现有经济总量、未来发展潜力来讲，迫切需要通过增设市辖区解决“1市1区”、“市县同城”和“县包围市”问题。南阳、商丘、信阳3市现有市辖区规模偏大，条件成熟时可考虑增设市辖区。增设建制的同时，应及时减少城市内部管理层次，撤销街道办事处，实行区直管社区居委会管理体制，减少行政机构，降低管理成本，提高工作效率。
（二）需要注意的几个问题
1、科学制定区划调整方案。首先，区划调整必须符合当地经济社会发展的战略目标，服从区域产业分工和培育产业优势的需要。其次，区划调整要有前瞻性和全局性，努力做到一次调整既能解决当前的突出矛盾，又能适应较长时期经济社会发展的需要，既考虑中心城区发展的需要，又能兼顾周边县（市）的利益。第三，根据市区的空间开发轴线合理确定各市辖区的范围，在空间形态上要呈扇形放射状展开，经济基础要均衡，功能分区要明晰。
2、扎实做好社会稳定工作。区划调整涉及原有市辖区、周边县（市）的行政区域、社会联系和行政利益等方面的变化。首先，深入了解区划调整可能引发的各种问题，及时消除不稳定因素；其次，认真做好干部群众的思想工作。教育干部群众坚持局部利益服从全局利益、眼前利益服从长远利益的原则，理解和配合区划调整，同时保护干部群众利益不受损害。
3、紧抓机遇，创新发展。行政区划调整为中心城市实施经济社会发展战略提供了制度基础，各市应以此为契机，转变观念，调整思路，积极开展政府职能、地方财政税收体制、地方政府绩效考核体制、城市管治模式等项制度创新，增强城市区域的协调整合，激发城市发展活力。同时妥善处理新改设的区和中心城区的关系，采取有效措施，促进各市辖区形成整体观念，实现共生共赢，协调发展。 | 
