北京市军休职工工作的现状、困境与建议

 贾跃寿 王桂荣  李树丛

自1993年恢复地方政府接收安置军队无军籍退休退职职工工作（以下简称军休职工、军工工作）以来，北京市委、市政府认真落实中央决策，妥善接收安置了18509名军休职工，占全国安置总数的五分之一，对加强国防和军队现代化建设、保证军队体制编制调整改革的顺利实施，发挥了重要作用。随着社会主义市场经济的发展和改革的深化，军工工作出现了一些新情况、新特点，突出表现在政策体系不完善、管理责任不明晰、经费标准偏低、机构人员编制不落实等方面，在一定程度上制约着移交安置进度和服务管理工作的可持续发展。进一步做好军工工作，北京市就表现突出的经费和人员编制问题进行了专项调研，以便军工工作科学发展。

调研立足首都军工工作现状，采取听取汇报和实地考察的方式，对管理体制、机构经费、工作人员队伍等情况进行了深入调查。通过单位自查、集中听取汇报、召开座谈会、经验交流会等方式，调研了海淀、东城、石景山、丰台、昌平5个安置人数较多的区及有突出特点和代表性的10个街道；通过实地考察和检查的方式，调研了西城、顺义2个区2个街道的情况。既有城区又有郊区，基本覆盖了首都军工工作现状。

一、首都军工工作概况

（一）建首善、争一流，首都军工工作背景特殊。北京是全国的政治、文化和国际交流中心，军工工作与首都的地位作用紧密相联：一是政治要求高。从支持部队建设和维护首都稳定的大局出发，按照首都工作“四个服务”的高标准，严格要求，我市始终以军休职工为本，把维护军工群体稳定放在了首要位置。二是服务部队多。直接关联四总部、各军兵种、各大军区、武警总部等10多个大单位，工作力度不断加强。三是安置任务重。接收人数逐批、逐年增多，第四批任务达5700多人，累计接收了1.8万名。

（二）讲政治、顾大局，军休职工安置数量庞大。接收安置军休职工，是中央交给地方政府的一项政治任务，北京的地位就要求我们必须把这项工作完成好。截至2007年5月底，我市克服了涉及面广、政策性强、没有专编专人管理等重重困难，累计接收军休职工18509名，安置在全市18个区县248个街道乡镇（见附件一）。主要来自两个渠道：一是1993年，恢复接收工作后，根据中央下达任务，累计完成的四批14604名军休职工。二是2002年，落实市民政局党委决议，接收的原由市福利处管理的1992年以前移交地方的3905名军休职工。目前，我市军工接收量居全国之首。

（三）分工明、职责清，管理体制和运行机制协调高效。在管理体制上，实行市区两级民政部门统管协调、街道乡镇具体服务的双层管理体制。在运行机制上，实行的是重心下移、依靠基层的运行模式，市民政局和区县民政局归口管理，市军休办统一审定接收、分配任务、政策解答，区县军休办业务指导，街道乡镇日常服务管理，社区居委会组织文体活动。

（四）强管理、出实招，军休职工“两个待遇”全面落实。

在多年的实践中，北京明确了区县、街道乡镇和社区是直接为军休职工服务的主体，一切要从维护军休职工切身利益出发，无条件为他们服好务。在执行中，区县民政局和军休办主抓宏观管理，在经费、医疗、组织关系接转上协调相关职能局，培训街道乡镇军工管理人员队伍。街道乡镇落实“两个待遇”，民政科负责档案管理、政策解答、探视病人、走访慰问困难户等日常事务，财政科负责发放退休费、报销医疗费，组织科负责管理军工党员并指导社区党组织开展活动。社区居委会指导军休职工成立自管小组，形成“网络化”服务管理体系，组织军休职工参加社区活动、过党组织生活，实行自我教育、自我服务、自我管理。

多年来，首都军工工作基本按照计划经济时代的工作模式，依靠全体工作人员讲政治、讲奉献、讲拼博的无私付出，依赖各级领导高度重视、各级组织全力支持、各个部门协力配合的政治素质，在中央经费项目不全、专项经费不足、地方补贴数额巨大的局面下，在没有正规编制、没有正式管理人员、没有专项管理人员经费的情况下，取得了一定的成绩，较好地落实了 “两个待遇”，促进了军休工作改革，保证了中央决策任务的落实。

二、存在的主要问题

随着社会主义市场经济体制的日益完善和接收安置方式的转变，军工工作面临着新的形势，困难和矛盾日益凸显，突出表现在受经费不足制约、受长期没有专项编制和固定工作人员的影响，服务保障工作难度越来越大。军休职工上访势头在萌芽时得不到及时有效化解，区县接收军休职工的积极性有所下降，长此以往，势必严重影响军工工作的良性发展。在调研中，多次听到基层这样的呼声，军工工作必须“自立自主、要人有人、要钱有钱”，这样才能科学发展、可持续发展。

（一）政策不明确，机构编制难落实。政策是军工工作的生命线，是军工工作的助推器。从民[1982]39号文件起步，到民安发[1992]23号文件步入正轨，到民发[2005]135号文件充实完善，军工工作走过了不平凡的25年历程。在此期间，国家相关部门、各省市出台了一些补充性、细化的政策规定，既推动了军工工作的顺利开展，也造成了今天的被动局面。

首先，设置机构和配备人员缺乏支持性政策。由于历史和时代的局限性，军工工作始终没有下达专项人员编制，没有明确要求各地设置专有机构或内设机构，而是在原有机构和人员的基础上，超额加载了工作任务。民政部文件规定“由各地民政部门管理”、“军队离休退休干部安置办公室负责接收安置”、“由地方县级以上人民政府民政部门负责”。25年来，北京市先后出台了京民退字[1993]59号、京民军字[1993]149号、京民军发[2006]205号文件，力图明确部门责任，规定“安置管理由民政部门负责”，“由市政府军队离休退休干部安置办公室负责审核，…由无军籍退休退职职工所居住的街道、乡镇负责管理”。但由于没有明确的政策支持和文件规定，只能是笼统要求，按政治任务先完成接收再说，根据工作需要一步步推着走。

其次，受国家人事制度深化改革的深刻影响。各级军休办冲击最大，有的省市取消了军休办，缩编为民政部门的一个内设机构，或者与优抚、安置等处合并。1992年，北京市军休办以事业法人单位的形式，成为市民政局二级单位，尚有独立的组织机构代码。同年，迫于大规模接收安置军休职工的工作需要，市编办特批市军休办成立军工处（副处级），编制1人，从市军休干部专项编制中调剂解决。据了解，这在全国还是独一无二的。相比之下，区县军休办普遍被改为区县民政局的内设科室，非正式法人单位，无组织机构代码，不具备主体资格，不能配备人员编制，造成军工工作的很多不便，留下了制约发展的因素。

再次，军工工作管理体制和运行机制双重不畅。一是区县军休办和街道乡镇既要应对机构人员不断精简、编制不断减少的形势要求，又要在人手少、任务重的情况下，长期超负荷运转、一专多能地兼职做好军工工作，保障好军休职工的合法权益。二是区县军休办作为非法人单位，指导公务员编制的街道乡镇这一级组织，难度可想而知，而区县民政局又因业务繁重，难以专心关注军工工作。三是由于没有政策规定、无法得到各级编制部门的支持，军工工作得不到合法的组织力量的支持。接收安置量大的区县，如海淀区军休办，作为区民政局的一个科级单位，管理保障着近8000名军休职工，只能内设一个军工小组，从军休干部专项编制中调剂指定2个人专门负责军工工作；同样，西城区调剂指定1个人兼职服务管理全区1200多名军休职工。

（二）制度不健全，管理责任难明确。制度是规范化的要求，是做好工作的衡量标准和基本准绳。中央政策出台后，相关部门和地方政府出台的配套文件，是军工工作的基本依据。从当前情况看，在军工工作经费、机构和人员编制上，长期没有具体完善的制度规定，严重制约了军工工作的科学发展。

首先，军工工作依据文件的法律效力和机构权威有先天性不足。按民政部文件规定，军休职工由各级军休办负责接收安置，但根据国发[1984]171号、中办发[2004]2号文件，各级军休办的职责是接收安置军休干部，没有接收安置军休职工的职责，致使军工工作难以得到民政系统以外的其他部门的理解和支持，难以明确建立专门军工管理机构，难以配备专职工作人员。完成中央任务，只能从现有机构和人员编制中调剂解决。在民发[2005]135号文件出台前，中央是按批次下达任务，各级军休办采取应急方式，指定临时机构和抽调人员，就能完成审定和接收任务。2005年以后，军休职工同军休干部一样，按年度下达任务，再采取临时抽调的方式显然已经不适应形势的需要，何况还有已接收人员的日常服务管理需要跟进。

其次，挤占和挪用军休专项编制存在着诸多隐患。军休办的人员编制是按军休干部接收人数的比例下达的，在编制使用和管理上都很严格，“专编专用，不得挪用”。作为移交民政部门安置的特殊优待保障群体，党中央、国务院、中央军委对军休干部始终高度重视，多次下发文件从人力、物力和财力上加以强调。北京市军休干部在上访时多次提出要维护他们的合法权益、落实专编专用的政策规定。

再次，军工服务机构难以规范统一。军休职工移交地方后，有着大量的日常服务管理工作，如政策解答、档案管理、工资发放、医疗费报销、党组织建设、学习教育、文体活动、日常走访慰问等，应该怎样管，由谁落实等，有关文件没有明确规定。北京市各区县情况不一，市军休办统一审核接收后，各区县在政治和稳定压倒一切的要求下，只能自我加压、完成工作。接收人数较多的区县，如东城、西城、海淀、丰台、石景山等区，接收量都在1200人以上，是由区军休办协调指导，街道乡镇负责工资发放、医疗费报销、政策解答、走访慰问等日常服务保障工作，社区居委会保障日常文体活动、落实政治待遇。接收人数相对较少的区县，如昌平、顺义等区，接收数在1000人以下，由区军休办统管政策解答、安置审定、工资发放和医疗报销，街道乡镇和社区属地组织文体活动、落实政治待遇。

（三）无专职工作人员，管理力度难跟进。各级军休编制是国家按军休干部的安置任务量科学配设的，街道乡镇和社区的人员编制也是依据当地发展水平和工作任务量配备的。应该说，在配置机构和人员编制时，不可能充分考虑到军工工作，形成了军工工作水平难以提升的隐性制约。

首先，机构和人员负担双重增加的趋势加剧。随着军休职工接收量的不断增加，各级组织中为军休职工服务的“兼职”机构和工作人员的“额外”任务越来越重。北京城八区接收安置的军休职工，占全市总量的78%。有的区的安置量达到了外省市的安置量，如东城区安置了1425人、西城区1234人、朝阳区1141人、海淀区7911人、丰台区2071人、石景山区1328人。管理规模在1000人以上的街道有4个，300人至1000人的街道6个，100人至300人的街道27个。管理军休职工最多的万寿路街道，达到了2501人。

其次，管理军工的军休工作人员队伍素质难以稳定提高。军休办接收安置军休职工，理应设立专门管理机构和人员，负责保障审核档案、接转关系、政策解答、指导培训等工作。但在实际工作中，受政策、制度和经费的制约，除市军休办和西城、海淀、丰台等个别区军休办外，全市15个区县军休办都无法设置专门机构和配备人员，只能由负责军休干部服务管理工作的机构和人员来兼管军工工作，人员难以保持稳定。而军休干部执行的是中央政策，军休职工更多的是执行地方政策，享受安置地退休工人的待遇，政策的着眼点、效力范围均有不同，兼管人员难以系统全面地及时专心学习军工政策，影响到军工服务水平的提高。在调研中，我们发现，区县军休办负责服务管理的基本上是一个机构、不超过3名工作人员，兼职负责军工工作的人员，一般为1个人，个别的是2个人，在军休干部服务保障工作越来越提高的情况下，受激励机制制约，难以把精力放在军工工作上，难以把不断更新变化的军工政策规定掌握熟悉透彻。

再次，服务军工的基层工作人员工作量严重超额。街道乡镇直接服务于军休职工，民政科、财政科、组织人事科加起来一般有7至8人，直接面对辖区内的军工群体（附表二），只有民政科能指定一名在编工作人员兼职做军工工作，称为“军工专管员”，这个人一般还要负责低保、地退、老龄、优抚、残疾、双拥、超转、社保等方面工作。同时，为其增聘2至3名临时人员辅助工作，称为“军工协管员”，负责军休职工档案管理、调资、慰问、指导社区文体活动、组织学习等工作。军休职工工资发放、医药费报销、医疗手续办理等工作，财务人员只能在原有工作的基础上加班加点地超额来完成。军工工作政策性强、保障文件多、部门规定多，缺乏专职工作人员，对直接服务军休职工的一线人员，各级军休办只能加大每年的培训辅导力度。但兼职人员和聘用人员流动性大，难以静下心来专心消化吸收所学政策，难以系统规范地掌握和运用政策，直接影响了军休职工合法权益的及时维护和落实。

（四）经费保障低，服务质量难提高。按政策规定，军休职工移交地方后，工资、医疗等大项由中央负担，各种补助补贴和医疗超支等费用，由地方财政负担。这种“中央出政策，地方拿钱”的规定，与改革开放早期的计划经济体制相适应，由于经济效益不明显，物价水平偏低，全国统一工资标准，几乎没有地区性补助补贴，军休职工经费尤其是管理经费问题并不明显，但随着社会主义市场经济体制的建立和完善，国家经济结构和调控方式发生了深刻变化。面对新形势，由于军工经费标准偏低，项目不全，接收军休职工任务越重，补贴经费越多，经费支出越大。据不完全统计，北京每接收一名军休职工，市财政每年需补贴10000元。

首先是医疗经费不足。按规定，军休职工享受地方同级退休人员医疗待遇，不足部分由地方财政补贴。由于军休职工接收任务的不平衡和先期安置军工的工龄长、工资标准高、年大体弱、危重病人多等因素，近年来，军休职工医疗费大幅度上升，中央下达的人均2000元医疗经费远不能保障军工医疗。如：2006年，军休职工人均医疗费东城区为12000元、海淀区为8600元，石景山区为7400元。这样市、区县、街道乡镇补贴经费大幅度上升，给接收量大的地区造成了很大的压力。同时，我市现接收的军休职工中，局级、处级军工，均与普通工人一样医疗，他们多次呼吁要求按在部队时的标准享受相应级别的医疗待遇，这势必迎来医疗费用的更大幅度的增长。

其次是军工基本工资增长经费缺项。按规定，军休职工移交地方后，增资待遇随地方退休工人，中央下达经费中不含此项经费，由地方补贴。而地方退休人员则按国家工资增长系数建立了科学的工资自然增长增项机制，这造成经济发展水平快、调整工资次数多的地区，补贴数额自然增大。以2006年为例，我市职工平均工资实际增长12.7%，人均达到1.3万元。

再次是工作人员经费标准偏低、补贴不足。中央笼统下达的人均400元的管理经费，除去落实军休职工“两个待遇”、搞好日常文体活动、办公经费、走访慰问支出外，用于聘用管理人员的经费几乎是杯水车薪。接收军工多的区县，管理人员经费开支骤增，如石景山区，按工作量的分配，平均每个街道配备了3至4名聘用人员，工资支出加上“五险一金”等法律明确规定的用工支出（附表三），街道乡镇只能从行政办公经费中挤出资金作为聘用工作人员的开支。而在正式编制有限的情况下，同属民政部门负责、街道民政科管理的对象，如低保、地退、优抚、残疾人等，国家或有关部门都有明确的编制要求或管理人员经费保障。

以上是北京军工工作面临的主要困难，由于接收安置任务繁重、工作具体、要求标准高，长期没有专门机构和人员编制，管理经费保障不足，军工工作难度和质量受到了严重影响，长此以往，势必难以为继。这些问题的出现，有多方面的原因，最主要的是法规滞后和政策的不完善。相比军休干部群体较为完善系统的法律法规、系列配套的政策文件、明确有效的规章制度，军工工作只是随着国家退休制度的推进而被动跟进，总体缺乏工作基础和政策支撑体系。同时，还有形势的发展与认识差距的拉大方面的原因。经历了计划经济与市场经济的转轨背景，军休工作服务国防和军队的现代化建设、发展军地军民军政融洽融合关系的主题没有变化，军休干部群体得到了上上下下的一致关注，作为各级组织的政治任务，纳入了议事日程，明确了部门责任，领导力量和人力配备不断加强。与此形成鲜明对比的是，军休职工群体却长期游离于军休主流视野，未能引起足够重视，未能得到足够领导，未能享受足够保障，致使机构、人员编制和经费问题越来越突出。

三、对加强和改进军工工作的建议

通过以上分析可以看出，军工工作机构、人员编制和经费问题，主要是政策滞后、制度不健全造成的，缘于军休职工群体未能同军休干部群体一样，得到国家和有关部门的重视。随着军休工作改革步伐的加快，国家社会保障制度的健全，军休职工管理机构、人员编制和经费保障问题应该得到及时解决，才能使军休职工移交地方安置工作有序进行，才能使军工工作得到应有保障，才能使军休工作改革顺利完成。从目前情况看，解决这一问题不可能一蹴而就，只能从实际出发，通过渐进改革逐步解决，建议民政部牵头协调军地有关单位，完善政策法规，加强行政关注力度，理顺工作关系，共同做好军工工作。

（一）提高认识，加强组织领导。军休职工移交地方政府安置管理，是国家和军队的一项重要制度。一是军休职工是党和国家职工队伍的重要组成部分，是社会主义现代化建设的一支重要力量。妥善安置并服务保障好军休职工是一项重要的政治任务，是包括军地双方在内的全社会的共同责任。做好军工工作，对实现人才资源的合理配置、促进经济发展、构建社会主义和谐社会、加强国防和军队现代化建设，具有十分重要的意义。二是军工工作事关国防和军队现代化建设、事关改革发展稳定大局。建议由国务院下发文件，予以重视，督促包括民政部门在内的各级政府和单位站在讲政治、顾大局的高度，认真履行职责，切实加强对军工工作的组织领导，充实和加强军工工作部门的力量。建立健全军休职工接收、安置、管理、服务工作责任制，使相关部门各司其职，密切协作，互相支持，共同把中央制定的各项政策落到实处，把这项工作做好。

（二）深入落实科学发展观，加强军工管理力量。在邓小平理论和“三个代表”重要思想指导下，深入落实科学发展观，以高度的政治责任感、求真务实，把军工工作好事办实、实事办好。

一是建议国家明确地方政府各部门对军工工作的职责和任务。可明确由各级军休安置管理部门负责接收安置，街道乡镇负责服务管理。使各级组织特别是军休办、街道乡镇的军工工作能有人负责、有人专管、有人督促、有人落实，不因个别领导注意力的转移，不因个别人和部门的调整，使军工工作出现断续、不连贯、不到位的情况，做到有关部门和单位密切配合，互相支持，深入细致地服务保障好军休职工的利益。

二是建议完善政策规定，解决军休职工管理问题。针对己有10万名军休职工移交地方政府安置管理的现实情况，尽快制定军休职工移交安置办法、出台地方军休职工服务管理办法，解决具体问题，落实安置任务，使军休职工接收安置和服务管理工作法制化、规范化、程序化。

三是建立军工经费自然增长、增项机制。按国家发布的工资增长系数建立军工经费自然增长机制，按照每年新增的军休职工经费项目增加预算编制项目，缓解地方财政压力。同时，适当提高军工工作管理经费标准，在科目设置中明确管理人员经费的支出比例和额度。从北京情况看，可按军休职工人数，以人均每年200元的标准下达军工管理人员专项经费，较为适宜。在地方政府补助补贴项目中，应明确各级政府军工管理人员补助补贴标准和财政来源渠道。对安置任务重、财政补助多的地区由中央适当给予补贴。

四是建议适当解决机构设置和人员编制问题。借鉴中办发[2004]2号文件精神，明确军工工作的机构编制和人员配备。比照军休干部群体，按接收军休职工的人数比例下达工作人员编制，成立相应的各级工作机构。建议由接收安置人数较多的省市和地市一级，在军休安置管理部门设立军工专门机构或明确专管军工的内设机构。从北京实际看，可按1：300的比例下达专项编制，中央专编由市军休办商编制部门下达到区县，由区县落实到区县军休办、街道乡镇。接收军休职工在1000人以上的区县在军休办内设专门机构军工科，编制2-3人；1000人以下的区县对军休办予以充实，配备专门管理人员，所需编制均由同级政府解决。对街道乡镇、社区等直接为军休职工服务的机构，设置“军工专管员”岗位，并适当下达管理人员经费，用于聘请临时工作人员。

五是建议统筹研究，解决好局、处级军休职工的待遇问题。按规定，北京地方事业单位的局处级退休人员由老干部局管理，在工资、医疗等方面享受退休干部待遇。目前，我市接收安置的96名局级军休职工、1080名处级军休职工，仍是按照职称管理体系进行管理，他们对此颇为不满，多次上访。

总之，军工工作必须适应改革深化、社会利益关系调整和军队现代化建设发展的新形势，注意研究新情况新问题，适时调整相关规定，不断深化中国特色军休职工退休安置制度改革，努力探索符合中国国情的军工工作新路子。

作者单位：北京市军休办