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社会救助对象的收入核定问题研究

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  南京市鼓楼区民政局 陈福泉

  一、绪论

  (一)研究背景

  1、社会救助概述

  所谓社会救助(Social Assistance)是指国家和其他社会主体对于遭受自然灾害、失去劳动能力或者其他低收入公民给予物质帮助或精神救助,以维持其基本生活需求,保障其最低生活水平的各种措施。它对于调整资源配置,实现社会公平,维护社会稳定有非常重要的作用。

  社会救助古已有之。在历史上,社会救助通过各种形式的慈善事业而开展,表现为救济者的施舍和恩赐。在现代社会中,享受社会救助是社会成员的一项基本权利,提供社会救助是国家和社会的应尽职责和义务。目前,我国的社会救助工作已形成以最低生活保障制度为核心,以医疗、教育、住房、司法等专项救助为辅助,以慈善救助、社会互助和临时救助为补充的新型社会救助框架体系,为困难群体构筑起最后一道“安全网”。

  2、社会救助对象的认定

  社会救助是一项选择性社会福利政策,因此救助对象有其限制性,从而保证社会救助资金趋向合理。救助对象从一开始的三无人员逐渐演变,1997年,全国各地开始推行最低生活保障线制度,救助对象为保障线以下的困难群体;2000年以后,各地社会救助工作逐步完善,形成“有救无类”的收入型保障模式,即以收入情况作为社会救助的准入标准。

  对于如何确定社会救助的对象,目前各地均沿用了低保制度中低保对象认定的方法和要求,即根据维持基本生活需求的标准设立一条保障线,每个公民当其收入水平低于此线时就有权利得到国家和社会按照法定的程序和标准提供的各类救助。

  (二)研究目的及意义

  随着社会结构的快速变化,各种社会利益关系趋于复杂,由于贫富差距扩大、人口流动、征地拆迁、企业改制、社会管理缺位而产生的各类矛盾愈加突出,困难群体的保障是社会救助工作面临的重大课题。而在实际操作过程中,准确核定家庭收入是保证社会救助底线公平的关键。

  本文以南京市鼓楼区困难群体的基本情况为例,分析贫困群体的人员构成及收入类别,结合目前国内外收入核定的方法、经验及存在问题,提出相对科学的核定救助对象收入的方法建议,对困难群体公平享有救助权利、政府层面社会救助工作规范管理提供借鉴和参考。

  二、城市贫困群体人员构成及收入类别

  (一)城市贫困群体的形成原因及现状

  贫困问题是一个全球性、长期性、现实性和综合性的问题。中国城市贫困现象的产生,原因是多方面的。改革开放后,随着经济体制的转型,产业结构的调整,我国出现了大批下岗、失业和就业不足人员。另外,大规模农村剩余劳动力的进城,加剧了城市就业的矛盾。近年来,虽然我国城市居民的收入来源及构成呈现出多元化的趋势,但就业收入仍是城市居民收入的主要来源,下岗、失业就意味着收入下降,因而逐渐沦为城市贫困群体。同时,社会保障制度的不健全、居民收入差距过大以及部分贫困群体自身观念封闭落后的原因,也导致了城市贫困人口的增长。

  据初步统计,目前中国城市人口已占总人口(13亿)的45%以上,并正在以每年1.5%左右的速度增长,预计2020年将超过60%或接近70%。其中,目前中国城市低保对象约2300万,如果包括流动人口的贫困人口数超过了3000万,预计今后每年新增城市贫困人口不少于70万。城市贫困人口的增长,将给社会增添更多不稳定因素,对社会的和谐与发展也将产生不利的影响。

  (二)城市贫困群体的人员构成

  目前,城市贫困群体基本由两部分构成:收入型贫困和支出型贫困。

  1、收入型贫困

  收入型贫困又可分为就业不足型贫困和职业型贫困。就业不足型贫困是指因各种原因没有正式就业(没有签订正式就业合同)造成的贫困,如失业、无业、打临工及个体经营人员等;职业型贫困是指经济效益不好的国有企业、集体企业职工 。

  2、支出型贫困

  支出性贫困是指因为重大疾病、子女就学、突发事件等原因造成了家庭支出过大,远远超出家庭收入的承受能力,实际生活水平处于贫困状态的家庭。目前,我国对支出型贫困还未出台统一的救助办法,我区于2008年探索建立了低保边缘支出类贫困救助模式,对家庭月人均收入在低保标准2倍以内并存在刚性支出的群体(家庭成员中有患大重病、残疾、非义务教育阶段在读学生、单亲、独居的70岁以上老人和遭遇突发性灾害),每月给予固定的类别救助。

  (三)救助对象的收入类别

  1、收入型及支出型贫困群体的收入类别

  目前,我国社会救助对象主要是针对社会保险没有覆盖到或覆盖不全的收入型贫困家庭及个人。探索性支出型贫困的救助仍然是在一定收入范围之内的困难群体。

  在救助对象的认定时,部分因家庭综合原因纳入社会救助范围的职业型贫困群体,即便有固定的工作单位及社会保险,但大多单位经济效益较差,工资收入基本等同于实际生活收入,因此可以根据单位出具的收入证明或工资单据来进行认定。但就业不足型贫困群体的收入认定相对较为复杂。就业不足型贫困群体包括灵活就业人员、不充分就业人员、未就业人员,该群体无法提供正规的收入证明材料,且由于无法定的行业标准出台,部分人员的经营收入无法进行科学核算,造成该类群体的收入认定存在非常大的困难。因此我们着重对此类群体的收入进行了分类研究。

  2、就业不足型贫困群体的行业分类

  本文课题组对我区低保、低保边缘、低收入家庭(家庭月人均收入在低保标准2倍以上且1000元以下)三类贫困群体中的就业不足型人员的情况进行了全面的摸底调查,发现由于个人能力、素质、学历等因素,就业不足型贫困人员分布较为集中的一般在经营类和打工类,经营类中多为小规模的烟酒、水果、百货小店、小饭馆、早点小吃等店铺类及农贸市场、修车、修鞋等摊位类;打工类中多为家政钟点工、驾驶员、服务员等。

  三、目前社会救助家庭收入核算的基本方法和问题

  1、低保对象认定的历史回顾

  自上海市开创性的推行最低生活保障制度以来,我国的社会救助工作历经了不同的发展阶段,对于社会救助对象的认定方法也始终在创新、发展,不断走向成熟,其中,上海、武汉、重庆三种制度模式具有一定的代表性。

  上海模式的特点,是在制定保障标准的基础上,考虑到物价的变动的因素,为老年人和重度残疾人发放实物补助供应证(俗称蓝卡),后为低收入线之下的家庭发放粮油供应卡(俗称绿卡)。

  武汉模式则认为社会保障体系是由职工最低工资标准、(下岗工人)最低生活补助标准、职工养老保险、失业待业保险、医疗保险和城市居民最低生活保障制度等组成整体保障网络。因此他们在计算申请者的家庭人均收入时,其家庭成员中凡能与上述社会保障政策挂上钩的,不论实际收入如何,都按最低标准计算收入,有不足的再补充其差额部分。这种计算家庭收入的办法就是通常所称的“虚拟收入”。

  重庆模式在武汉模式的基础上,取消了对劳动年龄段居民的“一刀切”限制,而按居民的实际收入来计算家庭平均收入,使最低生活保障制度真正实现了全民化,使人均收入水平低于最低生活保障标准,应该享受低保救助的城市贫困家庭的生存权和基本生活权益得到了切实的保护。

  在上述模式的基础上,我国最低生活保障制度逐步形成应保尽保和按实计算的保障模式,将所有收入低于最低生活保障标准的人员纳入保障范围,目前南京市在低保救助实施中也采取此种模式。

  2、目前收入核定的基本方法和存在问题

  目前,我国最低生活保障制度基本采取差额保障的方式,即根据贫困群体的家庭月人均收入与当地最低生活保障线的差额进行补差,由早期统一的定额救助转化为精细化的差额救助,此种救助方式对救助对象的收入认定要求更为严格,操作更为复杂。

  各地对于低保对象的收入核定主要是采取低保申请人出示收入证明、社会救助工作人员入户调查和邻居取证等方式展开,这种方法有一定的客观性和全面性,但却无法消除瞒报、少报或者不报个人及家庭收入的情况。相对于据此计算补助金额的低保制度要求来讲,显得不够科学。为了弥补家庭收入审核手段的不足,各地均采取了民主评议、社区公示等办法。

  从一定意义上讲,低保实践中采取的家庭收入核查办法属于生活形态的直接观察,这种观察与科学认定申请人的家庭收入还有一定的距离。在无法查询金融机构存款、证券信息以及房产、车辆等财产信息,也无法通过税收、公积金、社会保险缴纳情况等来核对家庭收入和财产的情况下,部分人员的家庭经济状况调查只能通过估测的办法来确定申请人的家庭收入。社会救助工作随着保障人数的不断增加,工作量增大,尤其是家庭收入核算日趋复杂,目前收入核定方法的局限性逐渐凸显。

  四、西方国家关于家庭收入核定的经验

  西方国家的家庭收入统计是建立在完善的税收制度、家庭收入、财产申报制度等强有力制度性保障的基础之上,且公民具有较强的自觉申报意识。以美国为例,尽管私人数据公司采取不同的方法估计家庭收入,但这些工作的基础都是联邦政府数据。而联邦数据来源于the Census Bureau(人口普查局)、the Internal Revenue Service(国税局)、the Bureau of Economic Analysis(经济分析局)的统计数据。

  美国对于家庭收入的核算涉及各个部门,涵盖工资、社会保险、报税、有效购买力等各个方面,数据较为客观、科学,对于我国收入核算的发展有一定的借鉴意义。但目前我国还不具备完善的收入申报、税收、信用卡制度,因此现阶段还不能完全沿用此类方法。

  五、关于社会救助对象收入核定的思考与建议

  为有效实施最低生活保障、低收入住房保障等社会救助制度,规范低收入居民家庭收入核对工作,近几年,国家及各级政府均采取了相应的对策措施,本文主要从基层工作需求及可操作性方面,提出了几点思考和建议。

  (一)目前我国收入核定工作的进展

  2009年6月31日,上海成立居民经济状况核对中心,以家庭为核对单位,与民政、人保、税务、公积金、房管、人行、证监、银监等14个部门和单位之间建立“电子比对专线”,通过核查申请者的家庭存款账户、股市账户、纳税、房产拥有、公积金缴纳等,了解申请者的实际经济状况,然后得出比对结果提供给相关部门作为审批依据。上海居民经济状况核对中心的建立,对于我国社会救助工作的规范化发展具有里标志性的历史意义。在此基础上,2009年底,我国在33个市(区、县)开展了家庭收入核对工作试点,跨部门的家庭收入信息比对工作起步顺利。2010年,南京市成立收入核对认定中心,目前正加紧研发“低收入居民家庭经济状况核对管理系统”,建立跨部门信息比对工作机制,将于2010年年底前全面实现税务、户籍、车辆、社会保险、公积金等部门和机构居民经济状况信息共享,实现市、区、街三级低收入居民家庭经济状况核对工作的网上数据传输、信息交换核对和反馈。收入信息比对工作的开展,将有效提高社会救助工作的规范化水平,其中救助对象税务、社会保险缴纳信息作为较为客观的参数,提供科学的收入判断依据;房产和车辆的拥有情况也可较为客观的反映救助对象的生活水准,作为收入情况的有力的旁证。

  (二)本文研究的重点

  尽管信息比对能够较为科学的反映救助对象的收入情况,但由于我国税收等制度不够完善,部分未缴纳税款人员的经营所得收入及未缴纳社会保险人员的工资收入仍处于核算工作的盲区。因此,应尽快出台科学的行业收入标准,对非正式就业人员的收入核算给出指导性意见。本文通过调查研究,探索提出非正式就业人员收入的计算方法。

  课题组在2010年4-5月间,对我区各街道进行了问卷调查,调查中共选取城镇低保家庭140户。问卷回收率100%,有效问卷98.5%。同时,主动上门与区工商局、商贸局、农贸市场管委会、文化局等部门以及家政服务公司、宾馆、饭店等专业人士进行沟通,了解经营状况,并组织了各街道低保干事、低保协理员、社区主任进行多次座谈,对社会救助对象收入核算中的难点及存在问题进行了讨论,走访了40余户不同类别的救助对象,并深入60余户路边小店、摊位、书报亭等进行实地询问和了解。

  本文通过调查问卷首先确定各行业平均月收入,再通过层次分析法,对影响收入的因素建立两两相互比较的判断矩阵并求出矩阵的特征向量(即权重系数),进行一致性检验,再通过税务、工商、民政、社区等十名专业资深人士进行评分,最后确定非正式就业人员收入核算公式。

  低收入家庭的收入核定是一项综合性强、跨度大、个案变数极多的工作,是社会救助的基础性工作,也是社会救助工作的难点。要切实做好收入核定工作,需要对居民的收入建立全面、高效、一体化的信息管理体系。今后,我国应进一步完善税收报税制度、法制化的个人财产申报制度及个人信用联合征信体系。现阶段要结合社会救助工作的实际情况,建立社会救助诚信信息库,并逐步与各信用体系接轨,建立信用联合征信体系,使不诚信成本在社会福利、社会服务等各方面予以兑现。(本文有删减)

  


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