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徐州市城乡低保动态管理机制创新的实践与思考

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徐州市民政局 周凡

  党的十七大提出把“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立”作为2020年构建和谐社会的九大目标和主要任务之一。作为城乡困难群众基本生活保障的最后一条保障线,城乡居民最低生活保障制度的建立和发展,对于体现社会公平、维护社会稳定、完善覆盖城乡居民的社会保障体系建设,都具有非常重要的意义。当前,随着社会经济的快速发展,城乡低保制度的建设已经进入了关键阶段,新情况和新问题也不断出现,其中低保工作中的动态管理弱化、滞后问题尤为突出。近几年特别是去年以来,徐州市将动态管理作为低保规范化建设的重点,对全市17万户低保家庭、30.2万人开展了一次历时“百日”的低保复核活动。全市各级民政干部通过动员培训、申请承诺、走访调查、民主评议、村级申报、镇级审核、县级审批等程序,采取定期通报、组织督查、会议推进等系列措施进行了创新动态管理机制的实践探索,取得了阶段性成效。但这是一个渐进的综合改革过程,实践中的攻坚克难又迫切需要理论的科学指导,逐步从必然王国走向自由王国。

  一、创新实践中的新突破

  (一)强化政府责任的主导性

  根据省厅低保规范化建设要求,徐州市从强化政府责任入手,把根治低保工作中人情保、关系保、错漏保作为攻艰的主要目标。2010年春节刚过,市政府分管副秘书长就带队深入基层,研究制定加强低保规范化建设的工作方案。4月中旬,市委、市政府作出在全市全面开展低保复核工作的决定,由市政府办公室牵头,民政、监察、财政、审计等部门组成专项工作组,市、县、镇、村四级联动、城乡并进,将原有低保对象一律“推倒”,重新进行资格审查,从源头上加以规范。为了保证低保复核顺利进行,并切实巩固复核成果,从一开始就注意建立低保长效管理机制,尤其强化政府推进的协调性,把低保作为各级政府的“一把手工程”,市政府办公室发文成立由17个成员单位参与的领导小组,民政、财政、监察、审计、统计、物价等部门各司其职,分别负责低保审批管理、资金保障、违纪查处、收入调查等工作,形成政府牵头、部门联动的齐抓共管新格局。

  (二)强化政策执行的严肃性

  借助广播、报刊、公示栏、流动宣传车、宣传材料、政策问答、现场咨询等形式开展“铺天盖地”式的宣传活动,让城乡居民全面了解申报条件、保障范围、低保标准、申报程序等,确保惠民政策家喻户晓、人人明白。在让政策透明的同时,还强化执行政策的严肃性。全市统一政策尺度,统一收入核定标准,一把尺子量到底。在“收入核定”政策的框架下,以户为单位,人均月收入低于该地最低生活保障线的,方可申请纳入保障范围;并特别强调:享受低保待遇是家庭的所有成员,条件符合的全家全员享受;条件不符合,一个都不行。由此,以往比较普遍的“保人不保户”现象得到根治。

  (三)强化操作程序的规范性

  市政府出台《关于进一步加强全市城乡低保工作的意见》,对低保工作流程、服务质量、管理办法、队伍建设等作出规定,将低保规范化建设列入政府考核内容。县级结合实际进一步细化办事流程,如云龙区总结完善“七步核查法”,大力推行低保听证制度;新沂市成立低保中心,镇成立低保站,村聘请协理员,推出一套高效的办理程序、方便的服务措施、广泛的民主监督。凡家庭人均月收入低于当地低保标准、有享受低保待遇意愿的家庭,要通过个人申请承诺、入户走访调查、群众民主评议、村级申报、镇级审核、县级审批等程序,在申报、审核、审批环节进行张榜公示,必要时享受低保待遇后还要常年公示。这些程序和环节的落实,确保了低保办理程序的规范性。

  (四)强化工作方法的群众性

  在低保复核工作的筹划期间,认真搞好调查研究,倾听基层百姓的意见和呼声,具体实施中使原低保对象最终退出占总量的24%,其中在个人申请环节主动放弃的就占10%,在民评环节退出人数占总量的5.7%,这样既解决了问题,又钝化了干群间的矛盾。因为各种综合措施的鼓励或形成的舆论监督和压力,使不符合条件的原低保对象自动放弃或接受退出;新纳入的对象在申请时更为慎重;相关人员在办理低保过程的各个环节,必将依照政策程序谨慎从事。在复核工作中,通过宣传发动、民主评议、张榜公示等环节形式,基本解决了多年来基层干部难以解决的矛盾和问题。

  二、创新实践中的新挑战

  (一)福利依赖突出

  “能进能出、动态管理”本是低保制度持续运行的前提条件;但是从制度的运行状况来看,“进来容易, 出去难”成为困扰低保制度的一个老大难问题,低保户福利依赖心理突出。收入已达到最低生活保障标准,经村(居)委会核实后取消低保资格的低保人员的比率要远远大于低保人员主动退出低保的比率。从前几年的情况来看,低保的动态管理难度较大,实施动态管理的手段主要是通过群众来信来访、下级上报等,工作方法简单、效率低,从而造成低保大都“只进不出”,使部分群众误认为低保是终生享受的。甚至有些地方存在着一定的有劳动能力低保对象“宁吃低保不工作”的现象。福利依赖现象突出的原因固然是多方面的,其中低保制度对所有对象采取整齐划一、不加区别的救助办法,使制度本应具有刺激再就业的功能大大减弱。福利依赖现象的加剧违背了低保制度建设的初衷,使社会救助的目标与本质发生了偏移。

  (二)基层基础薄弱

  动态管理的落脚点在基层,成败在基层。村(居)委会在城乡低保动态管理工作中担负着十分重要的作用,村(居)委会主任是城乡低保动态管理第一责任人。复核过程中了解到,一些家庭不该享受低保待遇的享受了,而应该享受低保待遇的却享受不到,引起社会不公平。问题的出现原因很多,但不可否认基层干部的主客观因素、民政办事人员紧缺、设备经费不足,对基层的指导、监督、服务不力等方面存在缺陷。目前因办理低保人为造成的矛盾不少,党群、干群、群众之间的关系不够和谐,不公不正所引发的矛盾加剧。近年各地作了很大的努力,但收效甚微。实践证明,靠基层、单方面、小范围很难解决低保长期积淀的矛盾和问题,必须齐心协力、全面彻底,下大力气从源头清理。

  (三)收入核定困难

  大多低保家庭成员就业渠道和收入来源多元化,社会信用体系的缺失,家庭隐性收入难以完全核清。对于农村低保对象来说,如何准确评估农民实物收入并合理抵扣其生产成本在操作上也有很大难度。在实际操作过程中,只能通过个人申报、入户调查、信函索证、群众评议、通过公示由社会监督等方法来核定。因此,准确判断低保申请人是否符合受助条件已成为困扰低保制度实施工作的一大难题。加之现有机制中缺少严厉的骗保处罚条款及具体实施办法,调查核实受到限制。在此种情况下某些不符合低保条件的人便挤身于最低生活保障的行列。

  (四)保障能力不足

  目前,镇(街道)民政办工作人员只有一到两名,村(居)委会没有专门的低保工作人员,大多数是由村干部兼任。按照低保政策要求,村(居)委会低保工作人员每季度都要对低保申请人进行入户调查,了解申请人家庭收入情况,如需调查取证工作量就更大。同时,基层低保工作经费紧缺,每年没有固定的乡镇和村(居)委会低保工作经费,工作人员入户调查的交通、通信费用无法报销,致使一些地方低保工作入户调查不及时不深入,管理不到位。

  (五)与再就业机制缺乏有效衔接

  与再就业机制缺乏有效衔接的主要表现,在于对低保户再就业的鼓励和支持的政策力度不足。对低保户再就业的鼓励和支持政策包括对低保户的就业培训和对再就业低保户的优惠政策。从对再就业低保户的优惠政策来看,不少城市都采取了 “救助渐退” 的政策 ,但规定的时间太短,一般不超过三个月 ,政策效果多不理想。其次,配套救助措施增加了低保制度的含金量 ,削弱了有劳动能力的低保对象找工作的积极性。纳入低保的困难家庭 ,尽管所获得的低保金不高 ,但除此之外 ,他们还能够获得一些配套救助。此外 ,低保对象一旦参加工作,获得收入,就有可能退出低保。然而,他们的收入普遍不高,扣除就业成本,与低保金就相差无几了。而相应地,他们却失去了低保户所拥有的配套救助,很可能“得不偿失”,在这种情况下 ,他们会拒绝就业、享受低保。

  三、创新实践中的新视野

  (一)必须深化对马克思主义社会保障理论的学习和思考

  马克思、恩格斯认为,任何社会都需要社会保障。社会保障不仅资本主义社会需要,而且未来的社会主义社会仍然需要,它是一切社会生产方式所共有的基础。社会保障在社会经济的运行发展中发挥着重要作用,它为社会物质资料再生产的顺利进行和社会的稳定,提供必要的社会条件。在《资本论》中,马克思提到不变资本在再生产过程中,“总是在各种使它遭到损失的意外危险中”,“因此,利润的一部分,即剩余价值的一部分,从而处已体现所追加劳动的剩余产品的一部分,必须充当保险基金。”在《哥达纲领批判》中,马克思指出,社会物质资料再生产具有风险性和不确定性,需要社会提供后备基金或保险基金来应对自然灾害和不幸事故,特别是没有劳动能力的少年儿童、老人、病人和残疾人,更需要社会为其提供基本生活保障,即目前我国现行的最低生活保障制度。

  新时期,建立社会保障制度成为中国构建和谐社会的一个重要组成部分,在落实科学发展观,实现社会和谐发展的诉求下,追求社会公平与正义,成为健全社会保障制度的核心。它不仅是市场经济深入发展的要求,也是构建和谐社会的前提和基础。由此可见,以马克思主义理论为指导,用科学发展观的眼光,以及构建社会主义和谐社会的要求对社会保障进行理论研究和实践,对形成自己的具有中国特色的社会保障理论有着无可比拟的作用,从而为以此来更好地解决我们生活中存在的社会保障问题提供最坚实的理论支撑和科学依据。

  (二)必须科学借鉴发达国家的社会保障管理理念

  科学借鉴发达国家的社会保障管理理念对于完善城乡低保动态管理具有重要的借鉴意义。总体来说,许多国家社会救助政策鼓励和强化社会救助对象求职行为的方针是“威逼利诱”。所谓“威逼”是指规定有就业能力的人士不能无时限无条件地享受救助,强调他们必须参加工作、培训或其他劳动力市场活动,否则不能申领救助或者领取全额救助金;所谓“利诱”是指实行各种经济诱导,对参加工作对象提供各种补助或补贴以及相应的劳动力市场服务。

  一是调整收入审查方式,建立就业利益导向机制。虽然不同国家在收入审查制度安排方面差异很大,但大部分国家都认为实行一定的经济刺激对保持就业动机十分必要。大部分国家如英国、法国、德国、加拿大等对救助对象的收入划定一个“免检” 区间或范畴,这些收入在审查时不计入,但高于免检区间或处于范畴之外的收入则实行100%的扣除。显然,这样的收入审核制度安排有利于建立就业利益导向机制。

  二是强化求职审查和工作福利,建立“强行退出”机制。大部分国家的社会救助都规定有劳动能力的救助对象必须积极寻找工作,这些措施包括要求他们到劳动部门进行失业登记、参加职业培训计划以及接受所提供的就业机会,否则他们就要受到诸如取消资格、减发或停发救助金的处罚。一些国家如日本、冰岛、瑞士等,尽管没有明文规定要进行求职审查,但在实际操作中,个人仍被要求各尽其能,积极寻找工作。

  三是制定奖惩措施和积极劳动力市场政策,建立就业促进机制。各国的社会救助制度都对接受求职审查的对象作出了具体的奖惩规定。处罚的方式包括取消资格、暂停发放以及减发救助金。与此同时,许多国家出台了鼓励救助对象参加工作或者自谋职业的优惠政策。这些政策包括小额工作补助以及对自谋职业的对象提供贷款或补助,如英国的家庭奖励对有孩家庭父母参加工作的奖励。

  (三)必须着眼于创新社会管理,进一步解放思想

  胡锦涛总书记在省部级领导干部社会管理研讨班上的重要讲话,明确提出了新形势下加强和创新社会管理的总体思路和重点任务。民政部门在社会管理创新中担负着相当重要的职能,应深入贯彻落实胡锦涛总书记重要讲话精神,进一步解放思想,把加强和创新社会管理放在更加突出的位置,加快民政社会管理领域的改革创新,提高管理和服务社会的能力,促进社会的公正和谐稳定。在开展低保复核和加强规范化建设的同时,徐州市民政局坚持管理与服务并重,进一步完善和落实各项工作制度,提高低保工作管理水平和工作实效。

  一是落实分类管理制度。复核工作中,各级按照长期贫困、短期贫困和近期有望脱贫等要素,对低保家庭分门别类建立档案资料,跟踪管理,并将重点放在短期贫困及近期有望脱贫的家庭上,随时掌握其经济收入的变化情况,及时调整低保对象的进出,增减补差数额,确保人员有进有退,补差数额有升有降。复核结束时,全市新增低保对象4万人,退出7万人,实现了动态管理下的应保尽保。

  二是坚持定期核查制度。为了准确把握低保运行情况,及时解决规范化建设中的困难,有效避免个别问题扩散成普遍问题,各级建立低保核查制度。县级民政局对城市低保每季度核查一次,农村低保每半年核查一次。市民政局每年集中抽查1-2次,局领导分别带队、机关全员参与。去年5月、10月,市民政局组织专项检查组,通过电脑随机抽取核查对象,清晨四点出发,天亮前到达抽查村后不与基层打招乎直接入户调查。

  三是建立党员联系和能人帮扶制度。各级组织部门要求党员干部和技术能手,本着就近方便、分类负责、自愿结合、量力而行的原则,通过村(居)干部牵线搭桥,联系帮助本村(居)内的低保家庭,了解掌握情况,组织帮工助劳,给予物资支持,开展节日关照等,帮助困难群众尽快脱贫,将低保管理寓于无形、寓于平时、寓于服务之中。

  四是落实社会救助关联政策。注重加强五保供养、临时救助、医疗救助、重残救助各项社会保障制度之间的配套衔接,互为补充,最大限度保障好困难群众的基本生活。

  四、创新实践中的新对策

  (一)施保管理分类化,划定保障对象

  对低保对象实行分类和分类管理是动态管理工作的重要环节,能否正确做好和确定低保对象的分类关系到动态管理工作的成效如何。因此,开展动态管理工作首先要对低保对象进行科学分类,就是把全部低保对象分为两大类,我们可称之为常补对象和非常补对象。常补对象主要是指城市“三无”人员和老、弱、病、残等靠低保对象及其家庭成员的努力而无法改变家庭生活状况的人员,如无儿无女无收入的老年人、无亲无故无劳动力的残疾人等;非常补对象是指低保对象及其家庭成员中有劳动能力,通过努力可以改变家庭生活状况的人员。如因临时性灾害带来生活困难的对象,子女就学但不久可成为主要劳动力的困难家庭等。在分类时,要深入细致地做好对低保对象家庭的入户调查工作,了解掌握每一户家庭的收入情况、家庭成员情况、年龄结构、身体状况和就业情况等等,然后进行对号入座,科学划分每一户低保对象的类别。其次是要做好分类管理。做好对象的分类工作,就是为了更好地进行分类管理。第一就是要做好档案分类管理工作,针对常补和非常补对象分别建立低保人员动态管理数据库,实现低保工作系统化,为科学、准确地计算低保申请家庭收入提供准确数据。第二就是要实行低保对象资格审核制度。根据确定的分类对象,对常补对象资格可实行一年一审,非常补对象实行半年或每季度一审。在审核过程中,应重点做好对非常补对象的审核,详细了解低保对象家庭的收入变化情况,家庭成员就业的变化情况等,根据审核结果,对照当地城市低保的标准,按规定做好城市低保金的增减和调整,对已达到和超过低保标准的对象应及时办理退保手续。每一次的审核,都应填制相应的变更审核表,详细记录每一次的审核时间、家庭收入和家庭成员变化情况及调整后确定的金额,并说明原因。审核工作结束后,变更审核表应及时进入个人档案,以备查用。

  (二)收入核查定期化,建立奖惩机制

  低保制度的核心就是要落实动态管理机制,通过动态管理及时准确地掌握被保障家庭的变化情况,从而及时调整保障标准,退出不再符合保障条件的被保障对象。可以按申请保障对象的人员结构和困难原因预测今后的收入变化,以变化时间来确定保障时间,建立以保障时间为主的动态管理卡制度。对于出现临时困难的非“常补对象”可以在调查的过程中双方预测出今后的收入变化,确定保障时间,并建立动态管理卡实行跟踪管理。动态管理卡可分三年、二年、一年、半年不等,这样建立非“常补低保对象”动态管理卡,按时间跟踪回访,视情可及时要求他们退出保障,这样一来,我们就能确保每年都有清退目标,将会逐步减少低保养懒汉和只进不退的现象。对于经济条件好转,主动退出低保的个人或家庭给予物质或精神奖励,树立退保典型。同时也要制定有力度、可执行、操作性强的骗取最低生活保障金处罚规则,采取切实可行惩戒措施,有效制约骗取最低生活保障金的有关单位和个人的不良行为。首先要完善相关法律制度与管理制度体系,健全法律责任规范与管理模式,加大骗保、冒领尤其是权力侵害低保制度者的违规、违法成本。其次应加强信息公开、透明及社会监管机制建设,特别是审查资格关必须避免一言堂,避免幕后操作。第三要尽快构建社会信用制度体系,且有关机构和部门能共享这一信用体系的信息和资源,使失信者承担起失信的代价,对涉及官员进行必要的行政问责,对当事人进行经济处罚。甚至可以借鉴美国、加拿大和我国香港地区对于福利欺诈可以判处监禁的重罪的模式,对于骗保的个人或家庭用刑法来惩治。

  (三)操作程序阳光化,加强民主监督

  低保工作涉及到低保家庭的切身利益,关系着党和政府为民谋利的形象。要让群众满意,政放心,就必须强化社会监督,坚持透明公开的原则。为避免低保工作中出现“人情低保”、“关系低保”等,徐州市民政局大力实行“阳光操作”,强化民主监督机制。坚持实行城乡低保“三公开”制度,对申请低保的条件、操作程序、政策法规等公开上墙,对审批的低保对象实行“三公榜”, 社区(村)评议公示、街道办(乡镇)评审公示、民政局审核公示,从源头上杜绝不符合条件的对象纳入低保范围;同时高度重视低保工作中的群众信访举报,建立健全了低保信访制度。设立了举报电话和举报信箱,成立了“举报事件应急处理小组”,随时接受群众对低保工作的情况举报,对群众来信来访做到件件有登记、处理有结果。对反映工作中存在问题的,在规定时间内作出调查处理意见;对上级机关和领导批办的群众举报问题及时安排调查核实,并将处理意见和核实情况及时进行反馈,做到了“件件有着落,事事有回音”。

  (四)相关部门联动化,实现资源共享

  低保动态管理涉及到被保障家庭的收入、户籍、家庭成员工作情况和家庭资产等众多要素,要建立和完善低保工作动态管理机制,纯粹地依靠单一的管理机构必然带来管理投入总量大和单位投入量小的尴尬局面。为做好这项工作,我们需要逐步摸索,积极整合民政、建设、财政、社保、工商、税务、物价等部门资源,实行资源信息共享,为申请低保对象的收入核查工作以及为适时适地的动态调整低保补助标准提供有力保障。同时要加强与相关部门的交流与合作,提高低保户再就业能力。一是加强就业培训管理。充分利用培训基地,组织有劳动能力的低保对象进行劳动技能培训,根据低保对象的年龄、文化程度、身体状况的不同,根据市场需要,因人而异地开展多种类型、多种形式的培训,提高其市场竞争力。二是拓宽低保对象就业渠道,根据低保对象的实际情况,建成一套便民、高效、务实的小额贷款制度。为低保对象自主创业提供资金支持。三是通过扩大社会服务领域,丰富服务内容,增加服务设施。通过兴办家政服务中心、老年服务中心、便民利民服务网点等符合市场需求的服务项目,为有劳动能力的低保对象广开就业门路。 

  (五)工作人员专业化,保障服务质量

  最低生活保障管理和服务工作是一个专业性很强的工作,很多国家需要由获得了社会工作、心理学、社会政策等专业文凭的专业人士组成的工作小组来从事这项工作。从目前来看,相当一部分的工作人员都是非社会服务类专业人士,这样一来使得工作人员在工作中难免与低保对象和其他相关的居民产生冲突。工作人员缺乏对城市贫困问题产生的社会原因的认识,以及在工作中缺乏专业社会工作(不是指一般意义上的社会工作)的知识和方法,出现冲突也是情理之中的,他们不可能为低保对象提供很好的专业性服务。所以必须加大对专业社会工作人员的引进,以保证低保工作的顺利有效开展。

  (六)低保工作制度化,促进政策实施

  考核、评估低保工作是从行政角度推动低保制度全面实施的重要手段。如果没有一套科学、统一的评估指标体系,就有可能造成对低保工作考核的失误。建议尽快开发建立一套多层次、可操作、适用性强的低保工作评估指标体系,从制度建设、工作规程、监督检查等多个方面对基层低保制度实施情况进行评估。同时,应建立低保工作评估与低保工作人员个人业绩挂钩机制,促进低保制度的全面落实。

  (七)运行模式社会化,发动全民力量

  社会组织的广泛参与是城乡低保工作健康发展的重要基础。这里的社会组织不仅指基层群众性自治组织—社区居民委员会(或村民委员会),还包括慈善类公益组织,比如红十字会、慈善基金会、慈善超市等。慈善类公益组织可以吸收大量具有社会工作职业水平资质的人员加入,为城市贫困人群提供心理、技术、人际关系等多层次的社会救助服务。建议政府应制定鼓励和引导慈善类公益组织发展的规划和政策,比如用备案制代替审批制等,为慈善类公益组织介入城市低保工作创造更为宽松的制度环境。同时,应抓紧研究制定政府购买服务的标准、程序和方法,不断探索积累政府购买服务的试点经验。

  (八)财政投入机制化,确保资金到位

  首先是配套资金。市、县(区)两级财政要进一步加大财政投入,按照应承担的比例优先安排低保配套资金,科学制定与调整城乡低保标准,使其与当地经济社会发展水平相适应。从国家层面制定城乡低保标准制定与调整指导性意见,结合各地按统一要求并结合当地实际,并与本省的补助标准相对接,科学、准确测定当地城乡低保标准,同时与物价水平、最低工资标准等重要民生指标建立联动机制,适时进行调整,确保城乡低保标准与当地居民人均可支配收入呈良性正比增长,让群众不断分享改革发展的新成果。同时确保低保金及时、足额发放;各级财政、民政部门要建立城乡低保资金专项补助资金管理方法和绩效考核机制,进一步规范城乡低保补助资金管理,提高资金使用效率。其次是工作经费,各地要按照低保对象每人每年的工作经费标准足额落实专门的低保工作经费,并配套必要的工作,解决有钱办事的问题。与此同时要保证资金安全运行。监察、财政、审计等部门要联合对低保资金管理使用进行审计、督查,防止和杜绝贪污、挤占、挪用低保资金等违纪问题发生。(本文有删减)

   

  


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