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深圳社会组织发展与立法需求研究

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深圳市民间组织管理局

  深圳是中国改革开放的先锋,深圳因改革开放而兴起,因改革开放而发展。在经济领域改革的同时,深圳市也非常注重社会领域的改革。社会领域的改革开放还有可能成为深圳进一部深化改革开放的突破口。社会领域的改革对于促进经济社会的协调发展,改善民生有积极的推动作用。可以成为深圳继续引领改革开放的重要基点。深圳在社会领域的改革开放也可能为中国深化改革开放,推动经济社和社会协调发展,落实科学发展观,建立和谐社会提供经验。在确立了由民政部门负责社会组织登记管理工作并建立专业化的民间组织管理部门后,深圳市就非常重视社会组织的管理工作,并开始促进社会组织发展的政策创新。2004年深圳在全国率先进行社会组织民间化的工作,社会组织的民间化取得了良好的效果。一些发展较好的社会组织在深圳经济社会发展中发挥了良好的作用。此后,深圳市也开始向社会组织购买服务等方面的改革创新。2008年起深圳对工商经济类,社会福利类和慈善公益类组织试行由民政部门直接登记,和前述中央和地方的思路是一致的,而且迈了很大的一步。经济类、社会福利类、公益慈善类占我国社会组织的大部分,这一改革可以使大部分社会组织跨过业务主管的门槛,登记成立,取得合法身份,并以合法社会组织的身份参与公共服务和公共治理。政府在购买服务、寻找合作伙伴方面可以有更多的选择,可以化解公共服务供求不平衡的矛盾。社会公众在接受公共服务府时候也有了更多的选择。更为重要的是这样的制度安排在一定程度上可以降低公民结社的门槛,可以使宪法所保障的公民结社自由抽象肯定具体否定的尴尬局面有一定程度的缓解。深圳的改革创新,为制定一部统领社会组织领域的基本性的法律创造了条件。同时深圳的经济社会发展以及社会组织的发展也要求制定一部基本性的法律,明确社会组织的权利义务,规范社会组织的发展。

  深圳市民间组织管理局2009年按深圳市立法计划要求,启动社会组织立法的调研工作,在调研的基础上,起草深圳市社会组织法专家意见稿。委托北京大学法学院非营利组织法研究中心成立课题组,在广泛论证的基础上制定了调研计划,对国外立法例进行了总结,并结合中国实际进行了分析梳理;查阅的国内地方立法创新的的基本情况,以及深圳经济社会发展和社会领域改革的基本情况。在此基础上,课题组于2010年赴深圳进行调研,课题组与深圳各级民间组织管理机关,深圳市主要的社会组织管理机关,深圳市法制办,进行了有关立法的广泛座谈,随后又访问了深圳市有代表性的行业协会、基金会、社区民间组织,并于深圳的有关专家学者和社会组织的代表进行座谈。在综合各方面意见的基础上形成了调研报告,并对立法需求有了初步的了解,形成了本报告。

  一、深圳市社会组织的发展与管理

  (一)深圳市社会组织发展概况

  近年来,随着社会经济发展的发展,深圳市各类社会组织得到了较快发展,表现为“发展迅速、数量众多、门类齐全、覆盖广泛”。2000年深圳市社会组织仅为968家,2008年底已经达到3343家,平均每年增长速度达30.7%,其中社会团体的平均增长率为16.1%,民办非企业单位的平均增长率高达54.7%。截至2010年12月底,深圳市登记的社会组织4110家,其中社会团体1662家,民办非企业单位2441家,基金会7家。每万人拥有社会组织数量为4.1个,远高于全国每万人拥有2.7个社会组织的整体水平。社工机构和社会服务机构从无到有,分别登记注册了36家和101家。如此众多的社会组织活跃在社会生活的方方面面,以自身的行动诠释着社会的活力,张扬着正义、善良、参与、多元和平等的精神。2009年民政部与深圳市在社会组织领域制度创新的“部市协议”签订后,深圳市有权开展基金会登记管理。在此指导下,深圳市已登记了2家非公募基金会。今后,调整基金会准入门槛、加强对基金会登记管理将成为深圳社会组织管理的重点工作内容之一。

  目前,深圳市登记的1452家社会团体已涵盖了工商服务业、科学研究、教育、社会服务、文化、体育、卫生、生态环境等各个领域。在全市登记的2120家民办非企业单位中,教育类占74%,社会服务类占11.5%,科学研究类和文化分别都占4%,其余各类合计占10%左右。近年来,为了进一步发挥社会组织在社会发展中的作用,深圳市重点培育社会生活和公共服务急需的工商经济类、公益慈善类、社会福利类社会组织,不断完善社会组织结构。深圳市社会组织目前已经涵盖了各行各业以及生活的各个领域,基本形成了一个门类齐全、层次不同、覆盖广泛的社会组织体系,成为推动经济和社会发展的一支重要力量。

  (二)深圳社会组织在社会发展中的作用

  社会组织是现代社会管理的主体,它们有效地弥补了政府和市场的缺陷,在完善市场经济体制、推动经济发展、扩大公民有序参与、提高公共服务水平、保障和改善民生、建设和谐社会等方面发挥着不可替代的作用,其重要性日益突出,并且为越来越多的人们所认可。深圳不同类型的社会组织,各司其职,担当了推动公共参与、提供公共服务、促进社会公益和扩大社会就业的重大功能。

  1、有序推动公共参与,和谐建构公民社会

  2、积极提供公共服务,弥补政府功能不足

  3、广泛从事公益活动,促进公益事业发展

  4、大力提供就业岗位,扩大社会就业数量

  (三)深圳社会组织发展面临的问题

  1、社会组织自身的问题

  (1)社会组织发展不足,与社会经济发展程度不相符

  (2)内部治理结构不完善

  (3)产权财产关系不清晰

  (4)透明度和公信力不足

  (5)专业化程度比较低

  (6)社会组织的认可度不高

  2、社会组织制度建设方面的问题

  (1)法律法规不健全

  (2)社会组织的管理体制需要理顺,管理力量需要加强

  二、深圳社会组织的立法条件

  经过30年的改革开放,我国已经进入深化经济、政治、文化和社会等各个领域改革的新阶段,进入社会主义现代化建设的关键时期。为此,国家明确提出在发展经济的基础上,更加注重社会建设和社会管理,推进社会管理体制改革,扩大公共服务,促进社会公平正义。其中,社会组织的地位和作用日益受到重视,党的十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干问题的重大决议》特别凸显了对社会组织的政策态度,提出“健全社会组织,增强服务社会功能。坚持培育发展和管理监督并重,完善培育扶持和依法管理社会组织的政策”。在这一大背景之下,深圳在社会建设和社会管理方面进行了一系列开拓性、探索性工作,并取得了令人瞩目的成绩。要把这些改革成果巩固下来,以推进社会管理体制改革的深化,并产生长期稳定的可持续发展效应,需要及时以法律的形式将其确定下来。

  根据《第七届全国人民代表大会第二次会议关于国务院提请审议授权深圳市制定深圳经济特区法规和规章的议案的决定》,深圳市人民代表大会及其常务委员会有权根据具体情况和实际需要,遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则,制定法规,在深圳经济特区实施,并报全国人民代表大会常务委员会、国务院和广东省人民代表大会常务委员会备案;授权深圳市人民政府制定规章并在深圳经济特区组织实施。2000年颁布的《中华人民共和国立法法》,在立法权中不仅保留了经济特区的授权立法权,还赋予经济特区所在地的市以较大市的立法权,深圳立法权再次得到肯定。在深圳发展的历史上,充分发挥特区立法权优势制定有关法律,不仅为推动特区发展起到了巨大的历史推动作用,而且为全国性立法提供了有益的经验。如1993年,深圳先后制定并实施了股份有限公司条例、有限责任公司条例等,这些条例为1993年国家制定《公司法》提供了立法试验;1995年出台的律师条例,在律师体制、律师行业管理、律师提前介入案件等方面,为1995年的《律师法》和1997年《刑事诉讼法》的修订,提供宝贵的经验。还有1995年出台的《深圳经济特区公民无偿献血及血液管理条例》,1998年出台《政府采购条例》,1999年出台的《行业协会条例》都是相关领域具有开创意义的地方性法规。随着国家社会管理体制改革的进一步深化,珠江三角洲地区改革发展规划的出台以及深圳自身的经济、政治、文化和社会方面的发展,深圳特区的立法契机再次出现,制定一部规范社会组织的地方性法规不仅必须,而且可行。

  (一)深圳深入改革发展的大环境为社会组织立法提供了政治基础

  1.《纲要》的出台为深圳社会组织立法指明了方向

  2.“部市协议”为深圳社会组织立法划定了基本框架

  3.《方案》的提出为深圳社会组织立法提供了直接的依据

  4. 深圳行政管理体制改革为深圳社会组织立法提供了现实的动力

  (二)深圳的改革发展为社会组织立法做好了充分准备

  深圳社会组织的管理制度的改革一直在持续进行,实践证明这些改革措施富有成效,为深圳社会组织发展提供了良好的制度环境,为全国民政工作创造了许多宝贵的经验。深圳社会组织的管理制度的改革措施已覆盖社会组织发展的关键问题,为启动深圳社会组织立法奠定了基础。

  1.通过制度促进社会组织的“民间化”发展(2004年—2008年)

  2.社会组织登记管理体制深入改革(2008— )

  (三)深圳社会组织立法的示范效应为社会组织立法提供了广泛的社会基础

  深圳社会组织立法具备良好的外部环境和内部环境,并且社会组织管理体制问题经过扎扎实实地推进已经基本上理顺,深圳社会组织立法具有可行性。同时,依法治国理念的深入、国家社会管理体制改革的推进以及深圳社会组织的发展都迫切需要深圳制定一部统一的社会组织方面的法律规范,深圳社会组织立法势在必行。

  1.依法治国理念的深入要求把地方制度创新纳入立法轨道

  2.全国社会管理体制改革的推进迫切需要地方试点的立法经验

  3.深圳社会组织的发展壮大为社会组织立法提供内在契机

  三、新的立法需要解决的问题

  我国目前尚无对非营利组织 基础规范进行统一立法的地方立法,深圳市行将拟定的《非营利组织条例》无疑是全国范围内的一次创举,一次大胆的制度变革和创新。从立法位阶上来看,深圳市的地方性法规系由地方人大通过,效力等级仅次于国务院颁布的行政法规。所以深圳市的非营利组织条例有望改变现有关于非营利组织的法律框架存在的一些缺陷和问题,并为全国层面的非营利组织法的制定探索出一条新的道路。

  (一)立法目的和宗旨

  法律不仅仅是规则,使得法律有效的条件之一是法律所反映的价值是否与社会对法律调整对象的普遍看法和需求一致。我们此次起草深圳市非营利组织条例,就是想及时回应非营利组织发展的现实社会需求,根据深圳市目前社会经济发展现状和非营利组织发展状况及立法需求,拟定出适合深圳市实际情况并符合非营利组织发展态势的地方性法规。

  深圳非营利组织条例的立法目的和宗旨是:体现政治文明与社会和谐理念,保护公民结社自由,规范非营利组织的健康发展,规范政府行为,促进社会公益事业。

  (二)立法模式选择

  对于非营利组织立法的形式,目前的诸多争议集中于两个问题,第一个问题是针对不同的组织类型单独立法,优先在政治不敏感的慈善领域、行业协会领域、社区社会组织、农村社会组织单独立法,稳步推进,在条件成熟的时候,再制定统一的立法。第二个问题是随着物权法的颁布,民法典的制定也将进入议事日程,作为民事主体一类的非营利组织,应当在民法典中作出规定。此外还有人认为,目前宪法有关结社自由的规定尚待落实,因此目前有关非营利组织的立法,无论分散立法还是统一立法,单独立法还是进入民法典,突破的可能性都不大,因此目前有关非营利组织的法律制度的重点是贯彻基金会条例的实施,加紧社团条例、民非条例的修订的出台,将现有法律提供的空间用足用好,学界和政府应当把力量用到推动有关非营利组织公共政策的制定与执行方面。

  另外一个值得重视的主张是非营利组织属于社会领域,社会领域内的活动地域、文化特点更强,推动各个地方根据自己的特点制定地方性的非营利组织法、通过法律制度的竞争推动制度的优化和非营利组织社会环境的改善。这些说法是有道理的,一定程度上可以说是对我国立法现状的自然反应。对于这些主张,课题组进行了认真的思考并在研究关非营利组织的国外立法例,认真分析现有涉及非营利组织立法和地方性法规、政策的基础上,提出统一立法的主张。

  首先,统一立法。经过改革开放三十年的立法实践,中国立法已经逐步走出了头痛医头,脚痛医脚的小农经济时代,进入了系统立法和整体立法的时代。就非营利领域的立法而言,尽管目前结社法还没有出台,但目前有关非营利组织的观念和制度已经有了很大的改善,国外的立法和地方立法已经提供了充足的借鉴经验,相关的研究也对非营利组织的立法提供了支持,有关非营利组织发展的路向日渐清晰,制定统一法律的条件已经成熟。分散立法的好处自不待言,但弊端也不容忽视,分散立法最集中的问题可能有二:其一,分散立法可能使非营利组织目前迫切需要合法性的问题被遮蔽。目前社会组织最需要法律的领域并不是如有关学者和政府官员所主张的行业协会等领域,而恰好是许多草根领域,这些组织由于双重管理制度、由于过高的法人登记门槛、由于取消了非法人社团的合法地位而无法成立。当我们把公民的结社自由问题,非营利组织合法地位问题转换为行业协会的立法问题,慈善立法问题、社区类社会组织问题、农村社会组织的问题,公民的结社需求和非营利组织法律地位会不会被遮蔽?其次,分散立法加大了法律宣传、实施、协调、执行的成本,使许多共同性问题被分散化,对规范管理也是非常不利的。目前存在的政策法规不统一,也与分散立法有关。当然统一立法并不否定分散立法,在统一制定非营利组织法的前提下,如果个别类型的非营利组织的因为自身的特殊性需要法律来规范,在非营利组织的原则规定下制定第三级的法律也是可以的。许多非营利组织活动领域的特定问题,如对慈善事业的促进、公益认证的程序等制定特殊的程序也是可以的。统一立法更为集中的好处在于其可能是一个技术化解政治的途径,将公民的结社自由问题转换为非营利组织的设立问题,将公民的有序参与与公民通过非营利组织的参与结合起来,将政府对政治性社团的控制与非营利组织的监管结社起来,可以一定程度上化解结社领域中的问题,开启一条由治道变革推动政道变革的路径。目前需要警惕的是,在我国由于改革的成果被利益集团所瓜分,有时渐进改革、分类改革往往成为某些特殊利益集团对抗改革、维护自身特权的借口,渐进渐渐演化为不进,因此下大力气进行某一个领域政策的整体推进有时可能成本和阻力更小。

  其次,单独立法。非营利组织法属于民事特别法,表现形式上可以在民法典中规定,也可以单独立法。从非营利立法发展路径来看,二战以前非营利组织的规模较小、介入公共生活得的程度低,对公共生活的影响程度不大,各国有关非营利组织一般都只是在民法作出原则性规定,民法有关社团法人、财团法人、民事主体的治理、合同等相关规定,以及司法判例、习惯法基本上可以规范非营组织。但二战以后,随着全球社团革命,非营利组织数量大增,财产规模扩大,介入公共生活程度加深,西方国家行政改革后,政府和社会对非营利组织期待较高,这些问题使得对非营利组织单独立法成为必要,因此各国纷纷制定了民法典之外的非营利法规。至于是社团法人和财团法人法制定分立还是统一的法律,各国根据自己的国情和立法实践有不同的选择。我国非营利组织立法基本上也应当遵循这一路径,在这一路径下统一立法。

  域外经验也只是给我们提供了借鉴的可能性,最终我们选择何种模式,还得从问题本身出发,找出符合深圳市立法现状的最佳方案。从我国目前立法现状来看,宪法、行政法规、特别法已经具备,只欠缺规制非营利组织的基本法律规范,就非营利组织的法律主体地位、权利义务、财产关系、治理结构作出规定,对非营利法人(包括社团法人和财团法人)的基本问题作出应有的回应。深圳非营利组织条例的法律对策是:以宪法所保障的公民结社权和财产权为依据,制定非营利组织条例作为地方法规,建立完备和谐的非营利组织法律体系。而在具体立法模式的选择上,在肯定公法人与私法人的分野之后,以非营利法人作为法律规制的重要对象,当然法律也不应忽视以非法人组织和公益信托形式出现的非营利组织。考虑到社团法人与财团法人之间的明显差别之后,在立法中应该注意对两者进行不同的规定。

  (三)非营利组织条例的主要内容

  拟将起草的非营利组织条例包括(但是不限于)以下内容:立法宗旨和目的的精确表述;非营利组织条例调整对象;非营利组织条例的体系和结构;非营利组织设立和登记的基本原则和相关程序;非营利组织的财产关系;非营利组织治理结构;非营利组织的分立和合并;非营利组织的鼓励措施;非营利组织监管制度;非营利组织法律救助途径。现就几个主要问题略述意见。

  1.管理体制

  综合考量世界各国的非营利组织管理,可以发现存在两种基本的逻辑和两种基本的进路:权利本位或自由的逻辑,义务本位或管制的逻辑;行为的进路和组织的进路。权利本位和自由的逻辑建立在自然法的自然权利观念和人民主权的观念之上。认为公民权利是政府权力的根源,公民个人权利和自由对于政府权力具有先在的意义。没有代表公民意志的法律的禁止,公民即有权自主从事任何事情,只要不违反法律的规定或损害他人的权利和自由。按照这样的逻辑,政府对公民的结社活动总体上持放任态度,认为它属于意思自治和契约自由的领域,不加干涉。政府对非营利组织在资格准入,具体组织方式方面也没有多少限制。但是非营利组织一旦由私人自主领域,进入公共活动领域,比如要募集资金,那么就要取得某种形式的许可,并且要符合相应的条件。要取得法人资格,就应当符合法人成立的条件,并履行法人登记手续。要享受税收优惠,那么也应当符合一定的条件,并履行相应的程序。没有法人资格的组织具有合法的地位,会员个人承担责任。在这样的逻辑之下,对非营利组织管理采取的是行为的进路,也即,视非营利组织行为和个人行为无异,根据行为的性质,而不是根据组织的性质来确定行为的责任。通常所说的“追惩制”就是这样的进路。 欧盟国家,美国基本上是遵循这样的思路。管制的逻辑建立在功利主义和实证法理念之上。按照实证法的观念,公民权利来源于法律的授予,没有授权的行为即为禁止的行为,应当予以禁止。根据这样的观念,政府对组织资格的获得,组织的形式、组织的宗旨进行规定,没有得到政府许可的非营利组织就是非法非营利组织。管制逻辑之下,非营利组织管理的进路就是一种组织的进路,政府垄断组织合法性的资源,设置非营利组织准入的门槛,控制、导引非营利组织的发展。通常所说的“预防制”大体上就是这样的进路。对非营利组织进行管制的另外一个理论基础是全能国家观念。全能国家对国家安排社会生活的能力充满自信,确信国家可以合理安排社会生活,自然也可以安排社团和非政府组织事务。在这样观念指导下,国家不但计划经济,而且计划社会。社会主义国家大体上就是这种进路。亚洲其他国家也基本上采取这样的进路,但其是出于管制的逻辑。

  不论是对非营利组织发展采取何种态度,政府对社团管理大体上采取两种模式,综合统筹管理模式和目的事业管理模式。

  综合统筹管理模式是指不论社团的组织形式和活动宗旨与活动范围,由一个或几个统一的部门来管理社团的管理模式。从目前来看,世界上大部分国家采取的是这样的模式。在种模式下,社团的法人登记和社团年度报告、社团审计事务、对社团的监督可能由一个政府部门来进行,或者可能由几个政府部门进行,但是这些部门都面向所有的社团。至于是一个部门还是几个部门,是中央统一管理,还是地方分别管理,不同国家有不同的做法。以美国为例,社团的税收管理是由联邦税务部门统一管理的,而且有严格的条件。社团主体资格的取得和年度报告、审计以及监督则由各州自行规定,是实行许可制还是准则制,各州并不相同。一般来讲州的司法厅是社团组织的登记和监督机构。新加坡的社团管理是由内务部的社团注册官员来负责的。英国的慈善组织则由慈善委员会来统一管理,慈善委员会是一个综合性质的机构,具有一定程度的立法、管理和司法权,制定非营利事业的政策法规、管理慈善机构,对慈善机构的违法行为进行处罚。加拿大的社团管理则由政府几个部门分别进行,社团的法人登记和注销,年度活动的报告由商业部来管理,协调政府与社团关系,给社团拨付活动经费由内务部来管理,税务由税务局来管理。

  综合统筹管理在总体上把非营利组织与营利组织同等对待,认为它们都是公民自主活动的产物,只是宗旨和活动方式有所不同而已,因而没有必要设置独立的管理机构。只是非营利组织从事非营利活动,享受免税待遇,需要特别的监督和审计。这些国家对于非法人非营利组织采取的是放任立场,非法人非营利组织可以合法活动,但是它们不能够公开募集资金和享受税收优惠。社团的类型多样,数量众多,国家一个或几个部门很难进行有效的控制,因而这种管理形式与自由的逻辑和行为的进路是合拍的。为了限制社团的非法活动,规范而严格的会计和审计制度以及透明、多元的监督制度在一定程度上起到了事半功倍的效果。政府管理的同时社会组织的自律也是非营利事业健康发展的重要保证。在这些国家中存在民间的对社团进行评估和评价的机构,对该国的社团或某一类社团织进行评价,引导公众的慈善捐助。以美国为例,纽约的名为“慈善信息署”的团体收集了全国400多个大的非营利组织的全部资料,并建立了一套评价体系,每年对这些团体进行评估,将其结果向社会公布。另外一个非营利组织“基金会中心”将全美3万多家基金会的资料收集到电脑网络中,供公众付费查询。 非营利组织的活动领域,同样存在着市场效应,通过评估和公开的信息披露,不但可以规范非营利组织的活动,而且还可以推动非营利组织优胜劣汰。此外非营利组织是公民自我组织形式,通过非营利组织的自我约束、相互约束,规范非营利组织活动,与非营利组织自身的行动逻辑是一致的。

  目的事业管理模式是根据非营利组织的宗旨和活动范围差异,由对应的政府部门来管理非营利组织的活动的管理模式。日本、韩国、中国的台湾是这种模式的典型代表。日本在民法典之外有1946年制定的《宗教组织法》、1948年制定的《消费合作社法》、1949年制定的《私立学校法》、1950年制定的《医疗组织法》等法律来规范社团和其他社会组织,相关政府部门的负责人和地方行政首长都有权批准社会组织的成立,并通过相应的政府部门来管理、监督社会组织的活动。尽管1998年制定的《特定非营利活动促进法》规定非营利活动法人的主管机关、人员是其主事务所所在地的地方首长和经济企划厅的厅长,但是根据目的事业管理的模式并没有改变。在韩国,任何一个政府部门都可能是一个注册机构,非营利组织根据特征和宗旨,选择相应的部门申请登记注册。从目前来看,非营利组织的主管机关主要是农业、渔业部、环境保护部、健康与福利部、商业部、文化体育部、教育部,这些部门管理的非营利组织占整个登记在册的非营利组织的87%左右 。中国的台湾地区的管理模式与前两个国家基本相同,政府的业务主管机关是非营利组织的管理机关,法院是非营利组织的登记机关。

  从管理的内容来看,主管机关的管理范围主要包括:主体资格的审核、法人变更的审批、年度审查和监督等内容。从管制的角度看,目的事业管理比统筹综合管理更合理一些。社会组织的类型多样,数量庞大,单一的部门管理必然的后果是以管理为初衷,以放任为结果。目的事业管理还能在一定程度上克服信息不对称的问题。但是多头的管理部门的标准不统一,或者相互争夺与推委也会使社会组织无所适从。如韩国出现的问题是:“没有规范政府机构决定是否批准一个机构成为法人的方法。而且不同的政府部门之间的登记要求不同,甚至大相径庭。尽管《民法典》中有总体原则和要求,但每个政府部门都有不同的审批标准。例如,一些部门注重于机构的财务,另一些部门则强调机构宗旨的公益性质。” 台湾的问题是:“民法仅有原则性的规定,而各个监督准则或要点,内容繁简不一,标准宽松有别。” “管理非营利组织的多样法规导致了混乱,并阻碍了强大的非营利部门的建立。因为这些法规未能明确规定基金会的对口管理部门,所以基金会申请人往往不清楚应向哪个部门提交申请。……在一些情况下,基金会己获得了管理部门的组建许可,但其登记申请却被地方法院拒绝。” 统一的标准和明确的管辖对于采取目的事业模式的国家是非常重要的,日本1998年制定的《特定非营利组织促进法》也大体上有这样的初衷。但是即使是标准统一了,管辖明确了,有些组织可能依然找不到管理机关,这是因为,在有限政府的格局下,社会组织的范围远远超越政府部门的范围。社会组织存在的领域正是正式的公共权力无法介入或者介入成本过高的领域。也许政府可以指定某一政府机关主管那些找不到主管机关的社会组织,但是也难以克服争夺或推委,政府和民间、政府机关之间会对于谁作为主管机关、谁的意见有最终的决定作用发生争议,。如果这个补充机关管理过宽,又会走向统筹综合管理。我们会看到,如果要管理的话,统筹综合管理是一种无奈和不得已的选择,一定程度的管理和大部分的放任是一个不得不承认的结果。

  需要指出的是自由的逻辑与统筹综合管理,管制的逻辑与目的事业管理并不存在对应关系。泰国和新加坡都是统筹综合管理,但是它们管理非营利组织的逻辑是管制逻辑而不是自由逻辑。新加坡还是世界上对非营利组织管制最严厉的国家。

  2.财产关系

  非营利组织的主要特征是必须遵守“不分配限制”,即不得向控制企业的人员分配利润……剩余利润不在分配之列,所有的剩余收益都必须留在非营利组织内部,用于支持组织从事其章程所规定的业务。 我国非营利组织的政府主管部门在2000年《中国民间组织管理工作报告:进程与展望》用几乎类似的语言表达了对“非营利性”的看法,即不以营利为目的,资产及所得,任何成员不得私分,注销后的剩余财产应交给同类非营利组织,或者用于社会公益事业。 “不分配限制”是非营利组织财产法律关系的浓缩表达。

  我国非营利组织财产制度的构建也呈现出性质逐渐明朗,规则逐渐清晰的脉络。一者,对于非营利组织的非营利性逐渐界定清晰,并为法规所固定。例如《社会团体登记管理条例》第29条中规定:“社会团体的经费、以及开展章程规定的活动按照国家有关规定所取得的合法收入,必需用于章程规定的业务活动,不得在会员中进行分配。”《基金会管理条例》第27条、《民办非企业单位登记管理暂行规定》第21条也有类似规定。另外,《基金会管理条例》第33条还明确规定,基金会注销后的剩余财产应当按照章程的规定用于公益目的;无法按照章程规定处理的,由登记管理机关组织捐赠给与该基金会性质、宗旨相同的社会公益组织,并向社会公告。二者,对于非营利组织财产的具体管理规则,也逐渐得以确立,以2004年的《基金会管理条例》为典范。深圳市非营利组织条例将进一步对这些规定予以细化,并制定相配套的制度和措施。

  3.治理结构

  法学意义上的非营利组织治理结构涉及到对其意思机关、决策及执行机关和监察机关的全面指导以及依照法律和章程的规定对这些机关进行权利、义务和责任的界定和合法性审查,即对非营利组织的内部运行机制作全面的界定,使其内部能够达到一种互相制约和平衡的机制。非营利组织的治理结构应该包括非营利法人内部的组织机构设置以及组织机构的运行规范两方面:首先是指通过其内部的权力机关(社员总会)、经营决策和执行管理机关(理事会)和监察机关(监事会)之间形成权责明确、相互制约、协调运转和科学决策的一整套依照法律、法规和法人章程等规定予以制度化的统一机制;同时要接受外在的监督,包括来自捐赠者和受益人,还有公共利益的代表者——政府的监督。简而言之,非营利组织的治理结构就是法人内部权力进行合理分配,使法人内部各机关权责分明、形成互相协调、互相制衡的关系,同时要向各方利益相关者负责,接受外来监督,以保证非营利组织运行平稳、健康,使各方利益(包括成员、理事、监事、债权人、受益人)得到平衡和保护,最终实现非营利组织的宗旨。 法人机关的设置,首先要注意到社团法人与财团法人之间的差异。对于社团法人而言,应该具备意思机关、执行管理机关和监督机关。同时考虑到财团法人特殊性设置必要的规则。这些在条文草案中将都有充分体现。(本文有删减)

  


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