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关于农村公益祠堂建设的探索与思考

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——以山东省济阳县为例

  

济南市民政局、中共济南市委政策研究室联合课题组

  深化殡葬改革、倡树殡葬新风,是推进社会主义精神文明建设的客观要求,也是加强和创新社会管理服务、保障和改善民生的重要内容。近年来,随着改革开放和社会主义市场经济深入发展,城乡基层社会管理服务也遇到了一些新情况、新问题。在农村殡葬方面,突出表现为一些地方“土葬”现象回潮,举办葬礼互相攀比、“薄养厚葬”之风抬头,葬礼格调低下、充满迷信色彩,等等,给新形势下农村殡葬工作带来了冲击和挑战。山东省济阳县紧密结合当地实际,在农村探索开展公益祠堂建设,进一步深化农村殡葬改革,推进了社会主义新农村建设。最近,我们通过深入调研,并结合济阳县的探索与实践,对推进农村公益祠堂建设以及加强和改进新时期农村殡葬工作进行了一些探讨和思考。

  一、正确认识和分析农村殡葬工作面临的新情况新问题

  据统计,济阳县共有人口53.9万,每年死亡人数约4000人左右,平均年死亡率为7‰。由于城乡文明程度和经济发展程度不一,城市逝者骨灰基本上安放在殡仪馆和公墓,而农村逝者骨灰95%以上被丧户带回土葬。由此带来的后果是土地资源严重浪费,农民负担加重,陈规陋习卷土重来,甚至引发不稳定因素。

  (一)思想观念陈旧落后。我国推行火葬已经50多年,火葬这一丧葬方式已经逐渐被接受。但在广大大农村,对逝者骨灰普遍采用的处置方式依然是传统的土葬。认为只有将骨灰埋入土中死者才能真正安息。调查显示,90%以上的农村群众存在“入土为安”的认识,即便是逝者火化后也要将骨灰土葬起来,“二次装棺再葬”的现象十分普遍。从丧葬文化的角度来看,这种观念传承了数千年,已经成为一部分人根深蒂固的丧葬观念,彻底消除需要一段很长的时间。

  (二)乱埋乱葬现象突出。在大部分乡村都未建立公益性墓地,导致农村零星乱葬滥埋、修大坟、扩建坟墓现象比较突出,田间地头、荒山林地、河堤两侧甚至公路两旁随处可见坟墓,“青山白化”现象日益严重,火灾频频发生,生态环境遭到严重的破坏。之所以出现这种情况,主要是很多农民认为在自家的田间、耕地或是祖坟山建坟,完全是自己的私事,别人无权干涉,以至造成土地资源的滥用和浪费。2010年,济阳县农村实际死亡约4000人,以土葬平均每个墓穴占地6平方米计算,用于殡葬的土地就达24000平方米(约合36亩)。目前,济阳县尚留坟头24万个,总计占地达3000多亩。另外,乱埋乱葬还需要消耗大量木材,按每个棺木消耗木材0.45立方米计算,2010年就消耗木材1800立方米。

  (三)浪费现象较为严重。厚葬是我国农村丧葬民俗的“主流”。在办丧事时村民之间互相攀比,许多人把办丧事当成了炫耀财富、权力、地位、家庭势力和社会关系的机会,不再刻意地追求节俭、便利。在葬礼中,一般都要备置棺木、请乐器、购纸扎、准备丧服、请客等,程序繁杂,场面“浩大”,成为不可忽视的经济负担。值得注意的是,这种心理影响了更多的农民,即使他们自身经济实力不够,也会千方百计甚至举债举办隆重的葬礼,否则就被人认为“丢面子”、对逝者不尊重。在这种普遍的社会心理影响下,丧礼的功能严重异化了,失去了其严肃性和承载人们寄托哀思的作用。在济阳县,农村采取土葬,丧户一次大致花费在3000至5000元左右,部分在7000元以上。一些丧户因大办丧事负债累累,甚至重新陷入贫困。

  (四)封建迷信风气盛行。各地操办丧事虽呈现出地域特点,但封建迷信风气盛行却是一个共性。丧户都要在家停尸守灵,有的火化后还要守灵,搞二次出丧,摆路祭、摔丧盆、磕头跪拜、披麻戴孝、烧纸化钱,出殡时场面甚是“壮观”,乐队吹吹打打,结队慢行摆车阵,燃放鞭炮撒纸钱,送殡队伍少则几十人,多则上百人。同时,在给死者陪葬纸牛、纸马、摇钱树的同时,新潮的“别墅”、“轿车”、“彩电”等应有尽有,格低趋于低俗化。这与建设社会主义新农村“乡风文明”的要求格格不入。

  (五)矛盾纠纷相对较多。在进行“二次装棺再葬”的过程中,很多丧户为图方便,往往将亲人骨灰埋葬于自家所分田地中。在田地调整时,因农民迷信动祖坟就是动风水,会影响子孙后代,常常因为“平坟”事件造成街坊邻里不和。在举办丧礼时,因为需要投入较多资金,兄弟姐妹之间也容易因为经济支出产生分歧,甚至引起较大的矛盾纠纷。

  农村殡葬中存在的一系列问题,是多方面因素共同作用的结果,除了千百年来的丧葬文化传承、社会价值观念和心理的变化、其他地方的“带动”作用等影响,还与一些地方对农村殡葬工作重视程度不够、管理不到位等因素有关。有关部门工作重点主要集中在火化率上,而对逝者骨灰安放问题不够重视、措施不够,为农民提供的丧葬公共服务产品严重不足、品质较低、便利性不够。有的县公有经营性公墓仅1至2处,且价格较高,与农民的经济条件、承受能力不符,从地理位置上看也十分不便。

  二、建设农村公益祠堂是加强和改进新时期农村丧葬工作的有益探索

  济阳县农村公益祠堂建设始于2008年,是在建设社会主义新农村的大背景下提出的。经过近年来的探索与实践,已显示出旺盛的生命力,为深化农村殡葬改革、加强和改进新时期农村丧葬工作提供了有益的借鉴和启示。

  (一)提出建设农村公益祠堂的背景。济阳县辖8镇、2个街道,853个村(居),总人口53.9万,其中农村人口超过70%。在农村普遍存在着“披麻戴孝”、“烧纸钱”、“入棺材”、“留坟头”等落后的丧葬习俗。在开展社会主义新农村建设过程中,济阳县了解到,广大农村普遍存在丧事活动讲排场比阔气、铺张浪费现象严重,葬礼费用成为沉重经济负担,葬礼程序繁琐、格调低下、充斥着迷信色彩等问题,必须采取有效措施加以整治。

  为了深化农村殡葬改革,2008年济阳县出台了《关于进一步加强殡葬管理的通知》,2009年又印发了《关于在全县深入开展“革除丧葬陋习、倡树文明新风”活动的实施意见》,提出了建设农村公益祠堂的思路。2009年以来,各级共投入500多万元建设公益祠堂,全县已建成36处,在建和计划建设122处,惠及农村逝者3万多人。同时,建立完善了公益祠堂管理办法、年检制度等一系列规章制度。从实践的情况来看,公益祠堂占地小,对土地的需求有限,维护费用较低,可循环使用,且距离群众较近,方便群众祭祀。建立公益祠堂不仅可以解决长期以来农村骨灰安葬和处置的问题,也可使群众逐步形成科学、文明、健康的丧葬方式,受到了广大农民的普遍欢迎。

  (二)建设农村公益祠堂的主要做法。农村公益祠堂是一个新生事物。济阳县将农村公益祠堂建设纳入政府整体工作,统筹规划安排,统一组织实施,取得了良好的成效。

  1、政府规划引导。按照城乡公共服务均等化的要求,坚持城区公益祠堂和农村公益祠堂建设并重,将农村公益祠堂建设作为农村公共服务的重要内容,纳入全县国民经济和社会发展总体规划。2011年,把农村公益祠堂建设工作列为民生工作的“九件实事”之一,再建20处农村公益祠堂。同时,与新农村建设总体规划相结合,由县级财政安排专项建设资金,保障必要的建设用地,统筹安排,统一组织实施。2011年起,将用3至6年时间完成200个祠堂建设任务,祠堂建设规模按每年6‰的自然死亡率所需加以安排,房屋面积按每千人100平方米确定,每个祠堂根据村庄人口数量设计1000至3000个格位,实现公益祠堂覆盖全县所有行政村。

  2、坚持试点先行。选择部分经济基础较好的行政村(居)作为试点,按照“便民、经济、适用”的原则,先行建设公益祠堂,并及时总结经验加以推广,让其他村学习借鉴。如太平镇前石村在建设公益祠堂工作中行动迅速,采取县民政局奖一块、乡镇补助一块、村集体自筹一块的办法,投入资金20万元,利用半年多时间就把公益祠堂建设起来。全村寄存在祠堂的骨灰盒达268个,其中有100个是将原先土葬的骨灰盒起出寄存的,起到了良好的典型示范作用。在试点村的影响带动下,许多村(居)在尊重村民意愿的前提下,根据人口密度、交通状况、设施配套和群众接受程度,认真选址布点,实现了分批推进、齐头并进。

  3、投入资金支持。把公益祠堂列入年度财政预算,对行政村落实建设公益祠堂实行“以奖代补”政策,给予一定补助,扶持和引导农村公益祠堂健康有序发展。对按照规划要求建立公益祠堂的村(居)给予一定经济奖励,对自愿建公益祠堂的村民组同样给予经济奖励;对多个自然村合建一个公益祠堂的,每增加一个自然村,增加奖励5000元;对以行政村为单位建公益祠堂的奖励1万元;免收基础设施建设所有收费,同时对自愿将逝者骨灰放入祠堂的免收一切费用。这些优惠政策的制定实施,极大地调动了广大农民群众主动参与的积极性,实现了公益祠堂建设由行政推动向多方配合共同运作的转变。

  4、广泛宣传教育。农村公益祠堂是一个新生事物,让农民普遍接受,需要做深入细致的大量工作。济阳县从改变农民思想观念、营造文明新风入手,利用报纸、电台、电视台等新闻媒体,大力宣传建立公益祠堂的重要性和必要性,在社会上引起强烈反响,为深入推广农村公益祠堂营造了良好的社会环境。各乡镇结合农村和农民的实际,通过广播和戏曲节目等群众喜闻乐见的形式,深入宣传和推广公益祠堂的好处,最大限度地争取了群众的理解支持和参与。同时,充分发挥红白事理事会的作用,把文明节俭办丧事纳入村规民约,引导群众摒弃陈规陋习,树立文明祭祀新风。各村一般在公益祠堂使用前,组织召开村民大会统一意见,订立村规民约,统一规范丧葬和安放事宜,形成全村团拜先人等文明节俭的丧葬风俗。

  5、规范管理服务。农村公益祠堂建成后,如何管理好、服务好,如何不断提高骨灰存放率,是公益祠堂生存和发展的关键所在。对此,济阳县先后出台了《济阳县公益祠堂管理办法》、《济阳县村级公益祠堂年检制度》、《祠堂管理制度》、《祠堂管理人员职责》、《骨灰寄存协议》等一系列规章制度。对已经建成的祠堂,加强规范管理,确定固定管理人员。全县农村公益祠堂都是以自然村为单位建立的,实行村内自我管理制度。由村两委组织专人或由志愿服务人员看护管理,主要负责祠堂周边的安全、绿化、环卫等工作,每月给予300元至600元的看护费。加强绿化、美化,使骨灰堂环境幽雅、肃穆、庄重。建立室内保洁制度,定期消毒、开窗通风等。

  (三)农村公益祠堂建设的基本成效。济阳县的实践证明,开展农村祠堂建设能够有效节约土地资源,减轻农民负担,树立文明新风,从而进一步助推社会主义新农村的建设和发展。

  1、节约土地资源。在农村建设一处公益祠堂,一般只需占地3至5亩。推行骨灰安放公益祠堂,较好地改变了数千年来农村无序、随意安葬状态,化解了死人与活人“争资源、争地盘”的矛盾,有效地遏制了乱埋滥葬行为。济阳县太平镇闫桥村过去因为土葬占地影响了瓜菜大棚发展,通过投资建设公益祠堂,还田40余亩,增加瓜菜大棚28个,使每个村民一亩地多收入3000至4000元。不仅保护了生态环境,节约了土地资源,而且促进了当地农村经济的发展。济阳县完成祠堂建设的47个行政村,累计节约耕地500多亩。

  2、减轻农民负担。按照原来的习俗和做法,农村丧户办丧事一般需要多支出3500元左右,并且容易出现因为丧葬费用分担问题,导致夫妻吵架、兄妹之间反目成仇的现象。推行公益祠堂后,每人比原来平均节约2000多元,家里人多的办理一件丧事,兄妹均摊几百元钱就能将丧事办完,全县一年可节省殡葬费用800多万元。既减轻了农民负担,又减少了矛盾纠纷,促进了社会和谐。另外,推行公益祠堂前,丧事一般大操大办三天。现在,葬礼提倡在祠堂内举行,程序倡导简单、文明,不仅节省了丧户大量时间和精力,而且破除了大操大办,封建迷信等陈规陋习,对于帮助群众转变丧葬观念,树立绿色文明节俭新风起到了积极作用。

  3、助推新农村和农村社区建设。社会主义新农村建设的目标要求,就是“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。推进农村公益祠堂建设,与社会主义新农村建设的目标要求一致,是推动社会主义新农村建设的重要载体和有力抓手。推进农村社区建设,要求政府公共服务向农村延伸,逐步实现城乡公共服务均等化。农村公益祠堂建设作为政府推进的一项基本公共服务,较好地适应了农村经济社会发展和农民群众实际需要,丰富和深化了新农村建设和农村社区建设的内涵,对于加强和创新农村基层社会管理服务,更好地保障和改善民生具有积极的意义。

  三、农村公益祠堂建设中存在的问题亟待认真研究解决

  从整体上来看,济阳县农村公益祠堂建设还处在起步阶段,在实际工作中也面临一些实际问题和制约因素,需要引起足够重视,并采取有效措施予以解决。

  (一)建设资金短缺。公益祠堂建设具有严格的要求,需要防火、防盗、防潮等,建设一座祠堂仅基础费用就要20万元以上。建成后日常管理维护需要专人负责,也需要一定费用。近年来,济阳县经济社会发展很快,但一些村经济实力仍相对不足。实行农村税费改革后,各地乡镇级财政转移支付资金非常有限,难以兴办更多的公益事业,建设资金成为制约这项工作的主要原因。济阳县目前采取的村集体经济投入为主、政府投入和社会捐赠为辅的资金筹集模式,在经济基础薄弱的村就勉为其难。而越是经济基础薄弱的村,农民群众对公益祠堂建设的要求就越高、建设难度就越大。。如该县崔寨镇,共有69个村庄,有能力完成建设任务不超过5个。在这种情况下,就需要政府有重点地给予财力支持,帮助他们建设管理。

  (二)认识不到位。认识到位与否,在一定程度上决定了建设进度。有的村干部对建设公益祠堂重要性紧迫性的认识不到位,工作积极性主动性不高,缺乏大局意识和长远眼光,这在很大程度上影响和制约了这项工作的开展。事实证明,凡是村党员干部认识到位、态度积极的,祠堂建设就会比较顺利;反之,则进展缓慢。与该县村落的整体数量相比,目前建设总量较小,且多数处在起步阶段,散埋乱葬等现象仍然比较突出。

  (三)建设标准不统一。农村公益性祠堂建设是一项基础工程,需要统一规划、统筹进行。但一些地方公益祠堂的建设标准不一、档次不同。这主要与其经济实力和基础管理等因素有关。在建设过程中,靠近县城驻地、有村集体收入的村,祠堂建设标准较高;而地处偏远、无村集体收入、财力有限的则标准较低。因此,政府部门应在选址、设计、布局等方面进行统一规划,并建立健全工作程序、工作标准,推进公益祠堂建设制度化、规范化。

  (四)与农村社区建设步调不尽一致。济阳县在新农村建设和农村社区建设中,将一些邻近的农村合并为一个农村社区。农村群众由原来散居在各村的村民成为同一个社区的居民。而公益祠堂往往是村“两委”筹资兴建,属村集体财产,一般只为本村村民提供骨灰存放服务。原村落合并为一个农村社区后,公益祠堂如何统一建设、如何协调服务,是一个亟待解决的重要问题。

  四、加快推进农村公益祠堂建设必须坚持科学务实多措并举

  实践表明,建设农村公益祠堂,适应农村发展新要求和农民群众新期盼。面对新的形势和任务,加快推进农村公益祠堂建设,必须切实强化组织领导,坚持统筹协调,规范管理,进一步加大投入力度,健全落实保障措施,确保这项工作顺利推进,取得扎扎实实的成效。

  (一)坚持政策推动。农村公益祠堂建设涉及多个部门,是一项综合性社会系统工程,需要民政、财政、国土、林业、文体、综治、公安等部门和单位共同参与实施,形成整体工作合力。地方政府及职能部门应将农村公益祠堂建设纳入新农村建设的整体发展规划之中,作为乡镇和村干部的工作重点和综合考核的重要内容,切实加强政策引导和扶持力度,促进这项工作落到实处。在财力上,应在坚持村集体投入和鼓励企业、业户和个人捐资兴建的同时,将有关资金保障列入财政预算,予以财力保障。对于经济基础薄弱的村,更要加大资金保障力度,切实解决困扰公益性祠堂建设的资金难题。

  (二)强化宣传教育。一方面,要加强宣传引导,大力宣传深化殡葬改革、弘扬殡葬新风,推进农村精神文明建设的重要意义,使广大农民群众了解和认识建设公益祠堂的意义所在,在思想上行动上积极主动地支持和参与这项工作,为加快公益祠堂建设进程创造良好条件。另一方面,要帮助引导农民群众积极转变思想观念。结合推进殡葬改革工作,充分利用各种新闻媒体广泛进行宣传引导,利用农民身边的典型事例“现身说法”,使公益祠堂能够被广大群众普遍接受,进一步形成文明节俭、健康向上的殡葬文化和社会新风。同时,对于不听劝阻,仍然乱埋乱葬的丧户,要按照有关规定,及时进行批评教育。

  (三)搞好规划设计。对农村公益祠堂建设,一是要综合考虑当地宗教信仰、风俗习惯、经济条件等诸多因素,以村办为主,对人口聚集、距离乡镇较近的村,可以以乡镇为单位进行建设。二是搞好规划设计,按照科学化、规范化、园林化的要求,对祠堂进行统一设计,做到设施完备、功能齐全、服务优质。三是要充分听取民意。坚持从农村实际出发,贴近农民、贴近生活,认真听取群众的意见和建议,对于公益祠堂建设选址、格位数量、资金投入等,要及时召开村民会议或村民代表会议,由村民民主讨论协商解决。对于工程进度、日常管理等信息,要通过村务公开栏等及时向村民公开。

  (四)完善基础管理。要落实监管责任。以乡镇和民政部门为主体,加强对农村公益祠堂建设的组织实施和监管,建立完善的管理体系和服务网络,在允许保留特色的同时确保整体质量和档次。要整合利用公益祠堂建设资源,特别是对多村合并为农村社区的,要由乡镇牵头组织调度,科学安排使用好各种建设资源。要定期或不定期对工作人员进行教育培训,增强他们在安全管理、丧葬服务等方面的素质和能力,着力打造群众满意的农村基层民政工作队伍。要坚持社会公益性原则,积极为农民群众提供各种优质服务,坚决杜绝以建设公益祠堂为名强行向农民收取费用和向寄存骨灰的村民收取管理费服务费等不良现象,努力让广大农民在加强和创新农村基层社会管理服务、推动民政工作科学发展中得到更多实惠。(本文有删减)


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