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社会管理视野中的民政工作走向研究

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南京市民政局 陈学荣

  本决策咨询报告,从社会管理的理念入手,深刻阐述目前社会管理现状、出现的新情况新问题以及创新之策,并以此为宏观背景,深入分析民政工作在新型社会管理格局中地位和职能作用发挥,并指出在新的历史条件下,民正工作将在“最兜底”的社会保障、“最基层”的社会管理、“最贴近”的社会服务、“最直接”的基层民主建设等方面进一步彰显职能,在新的社会管理格局中发挥好基层基础作用。

  一、社会建设、社会管理的概念和内涵

  (一)社会

  按照有关文献解释,“社会”这个词源自拉丁语socialis,中世纪“社会”等同于“政治”。18、19世纪后,社会与政治(国家)、经济分开,成为独立的领域。“社会”一词的使用特别与早期资本主义工业化产生的社会后果和问题联系在一起。同时产生的新词语有社会运动、社会组织、社会革命、社会公正、社会福利政策、社会福利国家、社会法等。援用“社会”一词在于表达人们对社会平衡和团结的要求,不公正被称为是“非社会的”。

  因此,对“社会”一词可以有这么几个理解:

  第一,社会是指在市场经济基础上的工业化过程中,社会逐渐被约定俗成为指以人为主体;是与政治活动、经济活动等相区别,在国家(政府)与市场以外体现整理利益的活动领域;是以公正为导向,与只追求个人利益的市场成为对立统一的范畴。

  第二,社会主要包括五个组成部分:个人、非营利性社团组织、结社与公众與论、社会自治和社会运动。

  第三,社会应该是由上述五个部分组成的独立的领域,而不是作为依附性的领域,现代化的历程造就了独立的社会领域;在历史转型阶段,中国社会建设的目标之一就是将过去依附于国家或政府的社会培育成独立的领域。

  (二)社会建设

  从现代化历程来看,人们对社会建设的认识,是与在资本主义工业化的发展过程中大量的、爆炸型的问题的出现相联系的,例如工业化所带来的贫困问题;同时,对社会建设的认识也是社会主义理论的基础,是历史进步的起点。在西方国家的社会建设是在尖锐复杂的现代性矛盾中发展的,经历了一个从不自觉到自觉地过程,这一进程有四个标志性议题,即社会主要阶级的谅解与和解、以公正为旗帜的社会进步运动和公民权利的确立、合作主义政治框架的建立、社会组织的发展。

  相比较之下,中国在和谐社会建设中所面对的问题,既有工业化进程中遇到的普遍性社会建设议题,但更必须探索自己的社会建设理论,尤其需要面对一些新的挑战,例如:怎样看待和对付阶层的分化?如何确立既代表社会主义方向,同时又是社会建设所以赖以支持的核心价值观?能否公民的权利,是我们的国家制度建立在更完整的公民权利的基础上?能否通过非政府组织、非盈利组织的发展来提高社会的组织程度,在更大程度上满足社会对公共服务的需求?政府如何加快公共管理的制度建设?在和谐社会建设中执政党依靠谁来进行,等等。

  因此,我国的社会建设就是指为了建设成为一个成熟的现代化国家,实现各领域共同进步与和谐发展,执政党和政府、企事业单位、各类社会组织以及广大人民群众等各类主体广泛参与的,在社会领域进行的各项建设活动,既包括各项社会事业和社会福利的发展,还包括公共服务提供、公共事务治理、社会安全建设,以及推进社会各阶层融合工作。

  中国社会建设是实现现代化的一个必然构成部分,也是一项随着经济发展必然出现的历史性任务。对中国来说,在社会主义现代化过程中走向市场经济的改革是一个伟大的历史进步,那么在这个基础上推进社会建设是一个更大的历史进步。它不仅要求经济的发展,而且要求让全体人民都能分享这种发展的成果,能为更自由的发展获得更多的条件。

  (三)社会管理

  在当代中国历史转型发展中,以经济体制改革为中心的第一次转型开创了“经济建设时代”,以社会管理体制为中心的转型开创了“社会建设时代”,标志着中国社会历史转型走向更深层次的战略选择,体现了对现代化进程更成熟的认识和把握。

  在社会建设背景下,社会管理有广义和狭义两种理解。

  广义的社会管理指政府和社会组织为促进社会系统协调运转,对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程,包括政府社会管理、社会自我管理、社会自治管理、非营利组织管理甚至家庭生计管理。狭义的社会管理仅指政府社会管理,是政府通过整合社会资源,动员社会力量,为增进公共利益,依法对社会事务实施的组织化活动。

  我们所研究探讨的,是狭义的社会管理,即政府社会管理,其主要特点是:

  (1)对家庭、社会团体与社会自治所不能解决的社会事务的管理,这些社会事务涉及社会整体的公共利益、需要依靠国家权力与政府权威加以解决。

  (2)必须由政府管理的社会事务构成政府社会管理的主要内容:保障公民权利、维护社会秩序、协调社会利益、实施社会政策、管理社会组织、提供社会安全网、解决社会危机。

  (3)政府社会管理的核心是社会政策,社会政策是政府干预社会的主要手段和基本措施,它决定了政府的其他社会管理手段。社会政策的核心是福利国家或福利社会政策。马歇尔在1965年出版的《社会政策》一书中提出,社会政策是通过政府供给的对公民福利有直接结果的政策,其核心由社会保险、公共救助、健康和福利服务、住房政策等组成。

  社会管理和社会建设是局部和整体、基础建设和全局统筹的关系。社会管理和社会建设相互依赖,互为依存,它们有共同的目标就是推动社会的和谐发展。社会管理是社会建设的重要内容和手段,没有良好的社会管理,社会建设的目标就无法实现;社会建设是社会管理的指引和统帅,没有各项社会建设的强力推进,社会管理将失去体制基础、工作基础和群众基础。

  在新形势下,加强和创新社会管理已经成为新时期社会建设中的重要目标之一,我国社会管理水平的提高取决于社会管理体制改革的程度,积极推进“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局,是目前我国社会管理工作重点。

  二、社会管理的现状与问题

  (一)近年来社会管理的基本形势

  近年来,我国加大社会事业投入,注重加强和改善民生,建立健全社会保障体系,大力推行社会安全建设,加大社会面的管控,建立了科学有效的矛盾排查调处机制和利益诉求表达机制,社会管理的形势总体良好。突出表现在:

  1、社会事业投入不断增加,学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居目标逐步实现,社会运行总体良好。

  2、覆盖城乡的社会保障体系建设取得突破性进展,人民群众的社会保障水平逐步提高,社会心理相对健康。城镇职工基本养老保险实现省级统筹,实施养老保险关系跨省转移接。

  3.深入推进社会安全治理和法治建设,社会安全机制保障机制进一步完善,社会安全形势良好。

  4.建立了科学有效的矛盾排查调处机制和利益诉求表达机制,有效化解人民内部矛盾,公众情绪趋于平稳。

  (二)社会管理面临的新情况、新问题

  我国的社会管理虽然总体上运行良好,但仍然存在许多不可忽视的问题,突出表现在:

  1.社会管理总体上滞后于经济社会发展的形势需求。

  2.社会安全网建设仍需要进一步完善,社会保障水平还偏低。

  3.社会转型时期,社会矛盾呈现多样化和多发态势,原有的社会管理模式、方式方法还不能充分应对。

  4.我国社会组织形态发生了重大变化,但政府社会管理方式尚不能适应社会组织形态变迁的要求。在计划经济体制下,我国社会管理的基本方式是单位所有制、街居制和严密的户籍管理制度。

  5.我国社会结构的重大变化,迫切要求政府加大对社会利益结构的协调力度,建立有利于社会持续稳定发展的利益结构和利益关系。

  6.我国政府与社会关系的重大变化,要求尽快改变以政府为唯一中心的“单中心”治理结构,建立政府与其他公共管理主体共同管理社会事务的“多中心”治理结构。

  (三)社会管理创新之策

  社会管理的目标在于实现社会的良治,其根本手段是通过调整利益关系、回应社会诉求,有效化解社会矛盾和社会问题,维护社会公正和秩序。政府实施社会管理,必须积极动员社会力量,充分整合各类社会资源,实现公共利益的最大化。在改革推进改革的过程中,要适应新形势、新特点的变化,应当做到“四项转变”、强化“三种机制”,抓好八个方面的重点工作。

  第一,适应新形势、新特点,必须实现社会管理“四项转变”。

  第二,适应新形势、新特点,社会管理必须着力强化“三种机制”。

  第三,适应新情况、新特点,必须切实抓好八项重点工作。

  三、民政工作与社会管理的规律性关联

  民政工作是我国政府一项基础性工作,肩负着扶贫济弱、缓解社会矛盾、维护社会公平、推进民主法制建设的重要职责。在以往政治建设和经济建设阶段,民政工作尽管无时无刻都为社会有序运转和人民正常生活给予极为基础性的支持,但也始终处于政府工作的边缘,但是民政工作的性质却一直不自觉地履行社会构建的功能。在社会管理日益走向政府工作中心并日益获得自觉的今天,民政工作的基础性和核心作用获得了新的认识。

  (一)民政职能和政府社会管理职能同质性的理论分析

  (二)民政工作是社会政策的主要承担和实施主体

  四、民政工作改进与创新的总体性思考

  社会建设和社会管理形势下,民政工作要适应中央关于加强和创新社会管理的要求,立足当前,着眼未来,立足民政,跳出民政,把民政工作自觉放到社会管理的大背景下去谋划;坚持民政为民的价值取向,遵循新时期的社会发展规律,与时俱进,科学布局,改革创新,用科学的手段和方法开展工作,满足人民群众对民政工作和民政事务的新要求。

  (一)应对社会管理复杂性特点,做好民政职能总体分析设计工作。

  社会管理创新是一个以国家治理和行政管理体制改革为自变量的实践过程。

  首先,可以用“转型发展—民主治理—机制创新—和谐有序”的宏观框架,作为完善社会管理背景下民政工作职能趋向选择依据。

  其次,“转型发展—民主治理—机制创新—和谐有序”宏观框架,最终需要落实在“管什么—谁来管—怎么管—管的效果”的民政行政管理体制中,这就为民政职能建构提供了改进和创新的具体目标。

  三是在服务型政府推进中,加大民政行政管理体制机制的改革。民政行政管理体制改革是构建大民政职能的基础,改革的方向主要有:

  (二)应对社会管理规律性特点,民政要做好政策规划先行工作。

  在当代中国,社会管理并不是新生事物。在人们的概念里,中国的集权式低度分化社会的最大特征,莫过于全能政府对社会的方方面面进行严格的管制。但是,把社会管理作为单独的政策提出来,并把这一政策提高到这样一个政策高度,至少在改革开放以来还属首次,中国各个省市纷纷成立了社会管理创新领导小组来细化和落实新的政策。因此,社会管理及其创新背景下的民政工作走势之一,是要做好政策规划工作。

  社会管理作为政府一项重要职能,其核心是要制定一套完善的社会政策,政府社会管理做什么和不做什么,主要体现在社会政策的选择和规划中。长期以来,民政工作担负着履行社会政策执行和落实的职能,与民政工作有关的社会政策多大70、80项,构成了民政工作的一个庞大的政策领域或体系,但这些政策目标是否适应社会管理及其创新的要求?是否积极适应了社会建设和发展的需要?相关政策是否可以进一步修改完善,政策之间整体性关系怎样进一步协调?这是需要首先加以解决的重要问题,没有一套理念先进、目标更新的社会政策,民政工作的改进和创新就失去了根据。为此,应该更具社会管理和社会建设的规律和特点,完善以下几方面的政策评估、审查和在规划工作。

  一是与社会管理目标有关的政策,主要是社会秩序政策。

  二是完善社会治理结构的政策,主要是为社会自治组织的法定地位进行定位,克服过去从名词概念到功能都比较含糊的状态。

  三是完善适度普惠性社会政策。这一政策的目标,是推动社会福利制度由“补缺型”向“适度普惠型”转变。

  (三)应对社会管理时代性特点,做好治理工具创新工作。

  一是充分培育自愿性工具。自愿性工具包括家庭与社区,志愿者组织、市场等,核心特征是它很少或几乎没有政府干预,它是在自愿的基础上完成预定任务。   

  二是审慎使用强制工具。强制性工具以管制为主,直接作用于目标个人或社会组织,在响应措施时只有很小的或没有自由裁量的余地。但强制性工具的使用需要谨慎对待,一般适用于解决制度秩序的问题。社会管理创新隐含的意图之一,就是怎样将过去放大使用的强制性手段软化,过于依赖公共权力的强制性,也就失去了创新的动力。

  三是提高使用混合性工具的能力。混合行工具兼具自愿性工具和强制性工具的特征。混合型工具允许政府将最终决定权留给私人部门的同时,可以不同程度地介入非政府部门的决策形成过程,包括信息与劝解、补贴、产权拍卖、征税与用户收费。

  自我国行政许可制度改革以来,民政部门通过放松和重构管制制度,在服务于民、再造管理流程上取得了很大进步,但面对社会管理的挑战,继续探讨治理工具的选择和运用,成为一项能力提升的基础性工作。

  五、体现政府社会管理要求的地方民政工作选择

  1、进一步发挥民政部门在社会管理中的基层管理作用。

  民政部门要积极适应社会结构的新变化,不断创新社会管理理念思路、体制机制和方法手段,努力实现社会管理由管制型向服务型转变。

  (1)充分发挥社区管理的重要作用。

  (2)建立健全党组织领导的充满活力的基层群众自治机制。

  (3)充分释放社会组织等“第三部门”的管理能量。

  2、进一步发挥民政部门在社会保障中的基础保障作用。

  (1)不断完善新型社会救助保障体系。

  (2)推动社会福利制度由“补缺型”向“适度普惠型”转变。

  (3)加快推进社会福利事业社会化进程。探索建立多元化的社会福利服务供给模式,制定鼓励社会资本兴办社会福利机构的优惠政策,积极探索研究制定“民办公助”、“公办民营”实施办法,扩大社会力量对社会事业的参与面。

  3、进一步发挥民政部门在社会服务中的基本服务作用。

  (1)加强民政公共服务设施建设。

  (2)进一步推动民政公共服务均等化。

  (3)努力形成民政事业的多元投入机制。

  4、加强社会工作专业人才队伍建设。

  方针路线确定后,干部是决定性的因素。加强和创新社会管理,需要大量的社会工作人才。现代意义的社会工作,是运用专业知识、理论和方法,协调社会关系、预防和解决社会问题、促进社会公正的专门职业。社会工作是一项新生事物,它是伴随社会管理需求的加强而逐步发展的。在发达国家,社会工作者(简称社工)不仅是一个普遍认同的专业化社会职业,更是决定国家社会管理和公共服务水准的一个重要因素。民政工作要自觉服务社会管理工作全局,必须建设一支数量宏大、结构合理的社会工作者队伍。

  (1)要不断提升领导者社会管理水平。

  (2)要积极推行社会管理工作专业化。

  (3)要努力造就一支合格的民政工作者队伍。

  5、推动民政工作传统民政向现代民政转变。

  民政工作要适应加强和创新社会管理的新形势、新要求,必须坚持以科学发展观为指导,从全局和战略的高度来思考民政、谋划民政,认真总结改革开放以来民政事业发展的成功经验,积极探索新形势下民政工作的内在规律,进一步理清工作思路。在加强和创新社会管理的前提下,民政由传统向现代的转化,必须注重开拓创新、体现开放包容,积极适应时代要求,总体说来要主动做到“七个转变”、“四项坚持”。

  “七个转变”即民政基本作用将逐步由解决基本民生问题向致力改善民生转变,服务领域由特定群体向社会公众拓展,布局安排由注重发挥单项优势向更加注重整体谋划、合力推进转变,施政行为在规范化的同时向法制化迈进,管理方式将逐步由行政管理为主向行政监管转变,可用资源将逐步由松散多元向规模效益集结,工作力量将逐步由行政力量为主向行政力量、专业力量、社会力量三位一体扩充。

  “四项坚持”即,始终坚持围绕中心、服务大局的基本要求。要根据各个时期的中心任务,找准民政工作的结合点、切入点,着力解决好党委政府高度重视、社会普遍关注的突出问题。民生是执政之基。民政部门充分发挥主动性、创造性,针对可能出现的新情况、新问题,及时研究制定保障困难群众基本生活的政策措施,积极配合有关部门规划实施好保障民生的重大工程,切实发挥好民政部门应有的作用。始终坚持以民为本、为民解困的根本宗旨。民政部门的主要服务对象是困难群体。人民群众遇到生产生活方面的困难,要找的第一个部门是民政部门,要找的第一个干部是民政干部。这就要求民政部门和广大民政工作者始终牢记全心全意为人民服务的宗旨,时刻把人民群众的安危冷暖放在心上,千方百计为人民群众排忧解难,认真履行好党和政府赋予的职责。凡是涉及群众切身利益和实际困难的事情,都要带着感情、带着责任抓好落实,真正做到民有所想、我有所为,民有所盼、我有所办,使民政部门真正成为党和政府联系群众、服务群众的桥梁和纽带。始终坚持与时俱进、开拓创新的时代精神。新形势下,民政部门的业务范围、职能作用和工作重点发生了深刻变化。只有坚持与时俱进、开拓创新,使民政工作始终体现时代性、把握规律性、富有创造性,才能适应新的形势、新的要求。目前,各地正在开展深入学习实践科学发展观活动,要紧密联系民政工作实际,对照科学发展观要求,着力转变不适应不符合科学发展观的思想观念,着力解决影响和制约科学发展的突出问题,大力推动民政工作体制机制、法规政策、管理理念和工作方式的创新,努力开创民政事业发展的新局面。始终坚持统筹兼顾、协调推进的科学方法。要坚持城乡民政事业发展相统筹,按照城乡经济社会发展一体化的要求,在继续推进城市民政事业发展的同时,更多地扶持和加强农村民政工作,切实做到城乡并重、协调发展;在提升经济发达地区民政工作水平的同时,更加重视支持经济欠发达地区民政工作;推动民政事业发展与经济社会发展水平相适应,既要不断满足人民群众的需求,又要实事求是、量力而行,推动民政事业持续健康发展。(本文有删减)

  


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