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稳妥推进北京市社会化养老服务的十点建议

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  “北京市社会福利社会化面临的问题与对策”课题组

  

  一、确立政府在社会福利中的主导作用

  政府在社会福利领域中发挥主导作用的论点,有国际经验和本土实践的支持。考察当代西方福利国家政府角色的变化以及相关理论的进展,不难发现,政府的社会福利角色虽从过去的直接提供者变成了支持者,但政府是社会福利制度中最基础的力量这一点并没有改变。政府仍然是社会福利支出中最大的资金渠道,并对服务提供者的服务质量进行监控和评估。我国的实践也证明,改革以来,政府不断从社会福利领域中退缩责任,已经导致了诸多经济社会失衡问题,付出了巨大的社会代价。现在倡言和谐社会,某种意义上是对前一阶段政府角色缺位进行反思的结果。

  当前,亟待需要解决的问题是,一些政府部门以社会福利社会化为借口推卸社会福利责任尤其是财政投资主体的责任。其实,2000年国务院办公厅转发民政部等11部委《关于加快实现社会福利社会化的意见》(国办发[2000]19号),本意是转变政府职能,改变过去单纯依靠政府财政投资、完全由国家包办包管社会福利的状态,绝无通过市场化、产业化的方式来达到保障资金社会化,进而减轻政府财政负担的目的。《意见》明确把社会福利社会化界定为“四化”(即投资主体多元化,服务对象公众化,服务方式多样化和服务队伍专业化)就是例证。

  具体到养老服务领域,在今日之中国,服务对象公众化显得尤为紧迫和重要。一方面,目前已步入老年的亿万社会成员虽毕生贡献社会,但由于当时实行的是低工资、低消费的社会福利政策,这部分老人到退休时基本没有积累,领取的退休金也仅够维持基本生活。如果他们的养老需求完全交给市场解决,政府不给予援手,可以肯定,他们中的绝大部分人将会因无法承受现有的养老费用而被排除在社会养老行列之外。另一方面,导致老龄化程度加速和社会养老问题突出的一个关键因素是长期执行的“一孩”的计划生育国策。据了解,首批响应计划生育国策的公民目前已进入老年,日后也将会有一大批人陆续进入这一行列。然问题是,因政策引致的“四、二、一”家庭结构,使这批老人已无法享受传统多孩家庭带来的养老福利。在此种背景下,政府有责任和义务肩负起这一重任。进而言之,政府在确保国家供养的“三无、五保”老人等特困群体的养老需求外,还要面向全社会老年人服务,这既是回应人民群众的迫切需求,也是政府职责使然。

  二、全面承担起老年特困群体的福利养老责任

  福利养老是政府维护社会公正的底线。从现实需要和未来政策走势看,福利养老至少应包括以下三类老年特困群体:城市“三无”人员和农村“五保”老人(传统民政对象),享受城乡最低生活保障待遇的孤寡老人(社会底层老人)和农村计划生育奖励扶助对象(计划生育国策衍生出来的特殊人群)。若依此推算,北京市福利养老需求与现实供给之间严重脱节。以北京市为例,从福利床位需求看,如表1所示,若按第一方案 推算(低标准方案),北京市三类老年特困群体需要15905张养老床位;若按第二方案 执行(中标准方案),共需养老床位24719张。从福利床位供给看,据2004年年检资料,北京市各类养老服务机构共收住传统民政对象(包括“三无、五保”老人和孤残儿童)2989名,占全市总数的33.4%。进而言之,以2005年为基准年,按第一方案推算,北京市福利养老床位的缺口为12916张;按第二方案推算,北京市福利养老床位的缺口是21730张。

  需要指出的是,北京市老年特困群体的福利养老需求并非未来愿景,而是即时的现实压力。以北京市农村“五保”老人为例,据了解,为贯彻落实国务院新修订的《农村五保供养工作条例》,北京市各区县政府目前正在草拟落实《条例》的实施细则,并力争近期出台。如若全面施行,由政策形成的政府福利养老压力短期就会出现。这是因为,国务院新修订的《条例》的一个核心思想是由集体福利转变为国家福利,取消村级基层组织对五保对象的经济供养责任。然问题是,与全国情况类似,北京市农村五保供养制度同样存在两大问题:一是部分农村五保供养对象“应保未保”。如果按全国40%左右的“应保未保”率(2004年)推算,北京市潜在的农村“五保”老人不是小数,目前这部分人大多隐藏在农村低保制度中。二是集中供养率低。如通州区农村五保供养对象集中供养率不足半数,与浙江省高达92%的集中供养率(2005年)相比,显然过低。造成北京市农村五保供养对象集中供养率低的原因,除了农村“五保”老人入住意愿不足、基层政府组织动员工作不到位外,一个重要原因是现行农村五保供养制度设计不合理。调查反映,通州区农村五保供养对象集中供养标准为年人均6000元,村委会须承担4800元,占供养总经费八成。为了减轻经济负担,村委会要么长时段不审批新的五保老人,要么有意减少集中供养人数。如果新政策免除村级基层组织的五保供养经济责任,农村五保老人总量和集中供养人数势必会快速增长,农村“五保”老人福利养老需求也会有一个明显提升。

  

  表 3 北京市2005年福利养老床位数估计

   人数

  (人) 方案一 方案二 2004年入住老人数

   入住率 床位数 入住率 床位数

  城市“三无”人员 4554 60% 2732 80% 3643 2989

  农村“五保”对象 4382 60% 2629 80% 3506

  享受农村低保孤老 9371 30% 2811 50% 4686

  享受城市低保孤老 18553 30% 5566 50% 9277

  农村计划生育奖励扶助对象 7214 30% 2164 50% 3607

  合 计 15903 24719 2989

  注:1.城市“三无”人员和农村“五保”对象的数据源于北京市2004年年鉴。2.享受城乡低保待遇的孤老数的推算方法是:据北京市民政局统计,截止到2005年12月底,全市享受城市和农村低保待遇的人员分别为154606人和78095人。根据课题组在通州区的了解,调查时点,该区共有农村低保对象8400人,其中孤老1000余人,约占农村低保总数的12%。若以此作为经验值推算,2005年,北京市享受城乡低保待遇的人员中,孤老人数大体在27924人左右。3.农村计划生育奖励扶助对象数据源于北京市计生委2005年的统计。

  在此背景下,北京市政府要全面承担起老年特困群体的福利养老责任,显然不能一蹴而蹴,而应统筹规划,探索多元化的解决途径。

  建议一:进一步确立政府办养老服务机构福利养老的主渠道地位。一方面,确保农村特困群体尤其是“三无、五保”老人的福利养老需求,是政府办养老服务机构存在和发展的核心价值。目前在养老服务机构推行的内部管理、用人用工、分配“三项制度”改革和“公办民营”试点,目的在于转变政府职能,改变僵化的运营机制,盘活国有资产,并不意味着政府想从福利养老责任中逐渐退出。另一方面,政府办养老服务机构有潜力和能力,事实上也一直是福利养老的责任主体。据2005年年检资料,北京市政府办养老服务机构拥有床位总数18243张,基本能满足第一方案福利养老床位的需求;全市已入院的传统民政对象95%以上住养在政府办的养老服务机构。

  进一步确立政府办养老服务机构福利养老主渠道地位,至少可以产生两重政策效应:一是回归社会福利的核心价值。为提高资源有效利用,相当部分政府办养老服务机构把目光聚焦在城区离退休的社会老人,而不是创造条件解决本区域特困老人的养老需求。如果政府有意使其回归核心价值,就能大大缓解政府办养老服务机构在发展过程中普遍存在的焦虑行为和经济取向。二是解决乡镇办养老服务机构床位空置率高企的问题。据2005年年检资料,远郊区县养老服务机构的床位使用率和老人入住率仅为59.2%和53.7%,均低于全市平均水平(63.5%和57.3%)。进一步分析表明,占全市养老床位总数45.7%的乡镇办养老服务机构床位空置率高,现行体制机制是主要因素,但不是最重要的因素。真正影响乡镇办养老服务机构资源有效利用不足的因素是市场没有真正开发出来。如果乡镇办养老服务机构把本区域内的特困老人全部纳入服务视野,相信上述难题会得到有效缓解。

  建议二:赋予“公办民营”养老服务机构更多的福利养老责任。为确保“公办民营”养老服务机构的公益性质,目前政府主要采取两种监管措施:一是在委托合同中明确规定收住本地区传统民政对象的人数;二是要求社会经营者上缴一部分租金或承包费。然实地了解到,在具体操作过程中,明确把辖区内有需要的“五保、三无”老人集中供养作为生存发展目标的机构并不多。在受访的4间“公办民营”养老服务机构中,政府委托合同中明文规定须承担“五保、三无”对象集中供养任务的,仅有通州区宋庄1家。即便如此,宋庄收养的农村五保供养对象也只有15人,不到政府规定人数(40人)的半数。诚然,上述现象产生的原因很多,如辖区内有多家乡镇办养老服务机构,传统民政对象自然减员等,但问题是,一旦政府勇于承担起上述三类老年特困群体的福利养老责任,唯一的方式只能是修改政府的委托合同,到时势必引起现有“公办民营”养老服务机构的反弹。为此,政府在积极推进养老服务机构“公办民营”试点改革过程中,应用发展的眼光慎重研究政府的委托合同,确保此类养老服务机构向政府规范的方向发展,让更多的困难群众分享改革发展成果。

  赋予“公办民营”养老服务机构更多福利养老责任的第二种方式是调整监管方式,由社会经营者上缴政府租金或承包费改为资助特困老人入院住养的政府补贴。好处有两个:一是资金直接补贴到人,可以使更多特困老人有条件入住养老服务机构。二是预防社会经营者上缴费用的流失或被滥用。

  建议三:全面实施特困老人居家养老政府补贴制度。鉴于城区养老服务机构严重匮乏,发展空间有限,以及走社会化道路的要求,城区老年特困群体的福利养老主要通过发展居家养老服务加以解决。在此过程中,政府主要扮演的角色是通过财政资助帮助有需要的特困老人能够享受现有的居家养老服务。目前,西城区政府已出台了相关政策,把辖区内有需要的“三无”老人、低保孤老等特困老人全部纳入了政府补贴范围,实施效果也较为明显。政府今后的工作重点应是在总结现有经验的基础上,逐步向全市尤其是城八区推广,并把所需经费纳入到各级政府的财政预算中。

  三、努力做好居家养老服务的规划设计工作

  居家养老服务以其经济、文化、社会等特性深受广大老年人欢迎。正因如此,居家养老服务一直是中外老年人最主要的养老渠道。有资料显示,在西方国家,如美国、英国、德国、荷兰等,居家养老的老年人比例都超过90%,日本则高达96.9%。而在我国,构建“居家养老为主、机构养老为辅”的社会化的养老服务格局,已成为各地政府的普遍共识。

  由于北京市居家养老服务仍处在起步阶段,政策规划设计就显得尤为重要。鉴于国际国内经验和北京市市情,以下几方面的意见值得参考。

  1.确保全市老年人得到所需支持与照顾是居家养老服务的政策目标。当前,政府政策支持的重点应是以下三类群体:一是生活不能自理或半自理的老人。有研究显示,75岁以上生活不能自理的老人占全部不能自理的半数以上,实际上是居家养老服务的主体。二是家庭收入不足于支付社会养老费用的老人。主体是享受城乡低保待遇的老人及其边缘户。三是政策类对象,如优抚对象和具有特殊贡献的老人。

  2.把居家养老服务重点放在老年人生活照料和健康护理上。我国对老年人养老需求的界定较为全面,包括生活照料、健康护理和精神慰籍等三项内容,基本涵盖了老有所养的诸方面。受此定义的影响,北京市正在大力推进的居家养老,其服务内容主要是上述三项。这与境外或国外的情况有不同。至少在香港和英国,老年人养老需求的定义相对较窄,或者说更为实际,养老服务内容主要是提供社会照顾和健康照顾。养老需求概念的差异反映的是政策理念的不同。在境外或国外,认定养老服务对象时除注重年龄因素(如65岁及以上者)外,更多地考虑的是老年人的身体和健康状况,他们往往把服务对象定位在那些生活不能自理或半自理的老年人身上,由此提供的服务也主要是社会照顾和健康照顾。而在我国,现行政策覆盖面广、服务项目全虽是一大优势,但在具体操作中难度很大。以居家养老服务为例,目前面临的最大难题是:精神慰籍工作还没有引起足够的重视,也没有找到恰当的途径和方法来解决。为此,我们建议,在现有财力、专长等条件不足于做好精神慰籍工作的情况下,不如先集中资源用于老人的生活照料和健康护理。若果真如此,居家养老服务的对象也就应作相应的调整,重点定位在基本生活部分不能自理、尚不需要全天候照料的老年人。

  3.有劳动能力的低保对象是社区最具竞争力的服务队伍。理由有二:一是低收费、低补贴、低成本是居家养老服务的生命力所在,选择有劳动能力的低保对象充实居家养老服务队伍,有助于实现这一目标。这是因为,低保对象都享有最低生活保障津贴,选择其作为护理人员,就等于借用了政府低保政策给予的基础补贴,从而使得护理人员领到的政府补贴具有在低保津贴之上的叠加效应。较低的上岗补贴就可吸引护理人员上岗。低补贴的结果不仅直接降低了政府购买的养老服务成本,而且形成了居家老人公共服务市场的基础价格,从而对整体居家老人服务消费起到了政策引导作用。二是由于低保对象多生活在老人所在社区,护理人员直接服务成本(不发生交通等直接费用)为零或很低,社区管理难度也不高,更为重要的是,护理人员和老人容易亲近、亲密,便于情感交流。

  4.组建区域性的居家养老服务协调机构,提高资源效能。该机构功能有二:一是对申请政府补贴的老人进行生活自理能力评估,经济收入核定和特殊贡献身份审定,以使政府补贴资金切实用到最需要关爱的老人身上。二是为有需要的老人提供各种资讯,如政策答疑、护理咨商等。为使协调工作更具规范化、专业化,我们认为,引入专业社会工作者实属必要。

  四、稳妥推进养老服务机构“公办民营”试点改革

  养老服务机构“公办民营”试点改革,是我国加快实现社会福利社会化的重要举措,也是国际社会福利服务的主流趋势。然调查了解到,北京市在推进养老服务机构“公办民营”试点改革过程中,明显存在以下两种倾向:

  1.部分社会经营者追逐经济利益的行为明显。极端的表现是:养老服务机构“既不服务本地的老人,也不服务没钱的老人”。从对象选择看,“公办民营”养老服务机构主要瞄准的是市区老人而不是辖区内的老人,是收入较高且稳定可靠的老人而不是经济拮据的老人。调查显示,通州区受访的3家“公办民营”养老服务机构收住的老人,绝大部分来自城八区。从资源分布看,“公办民营”养老服务机构为了实现利益最大化,一方面个别社会经营者把机构内原有的健身室、娱乐室等设施撤销,改成老人住房,以达到增加收住数量的目的,另一方面,养老服务机构普遍采取“包房”的形式,以减少服务成本。进一步分析表明,导致部分“公办民营”养老服务机构背离福利性质、单纯追求营利、忽视困难群众需求倾向的原因主要有二:

  (1)社会经营者的资质不理想。养老行业作为一种公益性较强的行业,委托对象的爱心、责任、专长远胜于“有经营头脑”。然调查显示,受访的4家“公办民营”养老服务机构的承包人均是个人,他们原职业情况分别是:小车司机2人,个体工商户1人,个体办养老服务机构院长1人。我们无意质疑他们的身份和能力,事实上,与改革前相比,受访的“公办民营”养老服务机构的经济社会效益有了较大改善。但客观地说,“公办民营”养老服务机构目前存在的损及社会公平的行为,很大程度上与社会经营者的资质不理想有关。

  造成这种局面的因素不外乎两个:一是合格的社会经营者不容易找到。在养老服务中介组织不发达的今天,政府可委托的对象十分有限。在此背景下,政府趋向于选择有一定经济实力或经营头脑的个人,也就不足为奇。二是社会招标程序不规范。为确保委托经营者的资质,政府也倡导采取社会招标的方式。但从调查情况看,目前的社会招标存在诸多缺陷:一方面政府仍未形成一套较为成熟、规范的委托合同,造成各地、各机构之间政府限定性条款差异很大。如有的机构必须承担一定比例的福利养老责任,有的则没有此要求。政府扮演的角色模糊不清,委托对象的资质也就难以把握。另一方面,基层政府在实际操作过程中存在人为因素的干扰,使部分招标过程流于形式。据反映,“没有一定的社会关系,竞标成功率为零”和“拎着提包进来就成了个院长”情况不同程度地存在。

  (2)政府的监管手段待完善。为确保“公办民营”养老服务机构的福利性质,目前基层政府主要采取两种监管措施:一是在委托合同中明确规定收住本地区传统民政对象的人数;二是要求社会经营者上缴一部分租金或承包费。从执行效果看,成效明显,问题不少。首先,在实际操作过程中,政府合约明确规定须收住本辖区内有需要的农村五保对象和城镇“三无”老人的机构并不多。在受访的4间“公办民营”养老服务机构中,仅有通州区宋庄镇敬老院有此要求。即便如此,宋庄镇敬老院收养的农村五保对象也只有15人,不到政府规定人数(40人)的半数。其次,社会经营者上缴租金或承包费应以何种科目出现,多少为宜,如何处置,目前政府尚缺乏具体的指导性意见。

  2.基层政府普遍抱持“一包了之”的消极心态。在推进养老服务机构“公办民营”试点改革过程中,作为产权所有者的基层政府对应该如何履行职责、保障服务颇感困惑。他们普遍认为,实行“公办民营”后,养老服务机构如何经营、经营好坏是社会经营者的份内事,基层政府无须干预,“甩包袱”的心态较为明显。具体表现则是:养老服务机构“公办民营”后,基层政府不再对养老服务机构的发展提供进一步的扶持和帮助,不在后续基建上投入资金,不出面为机构协调有关事宜,只管收取社会经营者上交的利润作为分红,等等,采取类同于经济组织的改革方式,放弃了政府办养老服务机构福利服务的功能。由此导致的后果有二:一是在政府未提供足够的委托费用和行政支持的背景下,为缓解经费紧张问题,社会经营者只得千方百计开辟“增收”渠道。二是由于政府责任意识不明确,甚至过于强调减轻财政负担的目标,大大削弱了政府对“公办民营”养老服务机构实施有效监管的能力。

  要把“公办民营”模式引向健康发展轨道,可行之策有六:

  对策一:准确把握养老服务机构“公办民营”试点改革的精神实质。“公办民营”的基本精神在于政府和社会“优质互补”,即政府和社会各尽所长,各蒙其力,以有限的福利资源,扩展无限的福利效应。就养老服务机构而言,推行“公办民营”模式,目的在于转变政府职能,改变僵化的经营机制,盘活国有资产,为养老事业新的更快的发展注入生机和活力。在此过程中,政府的福利职责和财政主体地位并没有改变,改变的只是职责实现方式和资金筹措机制。当前,要着力扭转的是,政府试图以经济组织的改革方式,从福利养老责任中逐渐退出的想法和做法。

  对策二:清醒认识养老服务机构“公办民营”试点改革的阶段特征。“公办民营”模式只是推进养老服务社会化的途径之一,不是唯一途径,现阶段在部分地区也可能不是最好的模式。如,地处远郊的乡镇办养老服务机构目前并不适宜采用这一模式。如果一味强求推行,效果有限。事实上,部分受访的政府官员和养老服务机构的负责人对现行“公办民营”模式喜忧参半,甚至是忧多于喜。进而言之,“公办民营”试点改革既要考虑改革产生的巨大能量和带来的巨大动力,也要考虑与改革相配套的政策环境和外部条件,把锐意改革创新的态度与扎实稳妥的务实精神结合起来。当前,在推进这项工作中,政府切忌搞一刀切,要结合每个机构、基层政府的实际情况,确定改革还是不改革,以及如何改革等问题。

  对策三:高度重视政府委托对象的遴选工作。公开向社会招标是实现委托方式制度化和透明化的重要举措。目前的工作重点应是完善社会招标程序尤其是政府委托对象的资质审查程序。有效的措施有三:一是对委托对象的组织健全性、财务健全性、服务绩效与专业能力进行评估;二是成立政府委托项目评审委员会,人员构成除政府相关部门官员外,外聘专家、学者的人数应不低于三分之一;三是委托项目和评审结果应及时在政府网页上公布,接受社会监督。

  鉴于当前我国养老服务中介组织欠发育、部分基层政府存在人为因素干扰等问题,政府委托对象的重点应放在现有的具资质、实力强、信誉好的养老服务机构上。运作的方式是以品牌养老服务机构为龙头,开办分院,连锁经营。可预见的效果有两个:一是整合现有养老服务机构的资源,优化结构配置;二是发育养老服务集团,推进集团化运作,增强自我发展能力。至于具体委托对象,可考虑以下两类养老服务机构:一是现有的已通过ISO9001国际质量管理体系认证的养老服务机构,此类机构在服务经验、技术和品牌方面堪称一流。二是区级养老服务机构。区级养老服务机构不仅是辖区内软硬件环境较好的机构,也被政府赋予了培训、辐射等导向和示范功能。如政府培育和引导得当,能极大带动和促进区域养老服务业的健康发展。

  对策四:慎重研究政府委托合同的文本结构。委托合同是政府基本立场和努力方向的展示。政府的委托合同不一定强求统一,但受人民之托,精明“购买者”的身份在委托合同中必须充分体现。具体而言,政府的委托合同必须能有效达致以下目标:一是养老服务机构的福利性质必须确保;二是养老服务机构承担的福利养老责任必须明确;三是国有资产保值增值的责任必须保证;四是委托对象的合法权益必须得到应有的保障。

  对策五:继续加大政府财政的扶持力度。主要措施包括:对委托的服务事项,政府应根据评估标准及时提供足额的费用,不能推卸责任;对经营者收取的租金、承包费等应该合理,尽量以机构折旧费为基础,金额不能过高,避免经营者压力过大;对经营者上交的经费,要专项管理,应作为养老服务机构再建设及扩大福利服务使用;合理确定经营者的承包期,承包期不宜太短,应给经营者留出发展的时间。

  五、积极研究民间资本进入养老行业的动力和活力问题

  鼓励、扶持和吸引民间资本参与和兴办养老服务机构是推进社会福利社会化的基本方略。然调查了解到,北京市社会力量参与养老事业发展的前景并不乐观,民间资本进入难、进入后运营难的问题依然严重。突出表现在以下两个方面:

  1.社会养老服务机构发展的动力不足。突出表现在社会养老服务机构发展相对迟缓。从增幅看,2001年至2005年,北京市社会养老服务机构的数量、床位数分别由60所和7293张增加至85所和12024张,五年年均增长8%和13%。而人口规模、老龄化程度相仿的上海市,社会养老服务机构从1997年的20家发展到2005年的231家,养老总床位从1276张增加到25567张,八年年均增长132%和238%;从结构看,截至2005年底,北京市社会养老服务机构的机构数、床位数分别占全市的27.2%和39.7%。而同期的上海市,社会养老服务机构的机构数、床位数分别占全市的48.7%和51.6%。同期的天津市,其比例分别为92.3%和83.3%,均明显高于北京市。

  2.社会养老服务机构发展的活力不够。明显反映在社会养老服务机构经营业绩欠佳。有研究表明,要达到收支平衡,社会养老服务机构入住率一般需要达到70%以上。而调查显示,2001年北京市社会养老服务机构的平均入住率仅为40.6%,其中个人办养老服务机构只有27.7%。本次调查的受访机构,其平均入住率(68.3%)虽有明显提高,但仍有半数左右未达到上述水平。总体判断是:目前,北京市社会养老服务机构的经营状况是三分之一盈利,三分之一基本持平,三分之一亏损。

  导致北京市社会养老服务机构陷入发展困境的因素,主要有两个:

  一是产权不明。北京市社会养老服务机构多登记为社会非企业单位。而《社会非企业单位登记暂行条例》明确规定,任何单位和个人不得侵占、私分或者挪用社会非企业单位的资产。进而言之,社会非企业单位属于非营利性组织,其产权归社会所有、经营收入不能分红。然现实是,除个别基于信仰、独特个人经历出资兴办养老服务机构的人士外,大多数社会投资者或多或少都带有营利的目的。更何况养老服务行业的快速健康发展也有赖于民间资本的注入。应当说,政府要求社会养老服务机构注册为社会非企业单位,有其自身的逻辑。如养老服务机构存在和发展的核心价值是“养老使命”而不是“利润”。但问题是,政府现阶段优惠扶持政策均不足于维持社会养老服务机构的正常运转,更不用说可持续发展。在此背景下,社会养老服务机构基于生存和福利,采取“自负盈亏”方式营运甚至部分机构选择市场组织的道路,可谓是迫不得已。如果政府一味坚守养老服务机构的核心价值而不给予相应的政策和财政支持,社会养老服务机构的发展不容乐观。事实上,目前社会养老服务机构普遍存在的运营急功近利、投入畏首畏尾的现象正是上述问题的极端反应。

  二是融资困难。一方面,养老行业属于规模性行业,养老服务机构要步入良性运行轨道需形成一定的规模经济,而新建或改扩建基础设施需要巨额投入。即便是租借院舍,要想形成一定的规模,院舍租金也很昂贵。调查显示,租用一所能容纳150张床位的院舍,年租金约在10-20万元左右。另一方面,社会养老服务机构多是在居民楼、幼儿园、工厂等设施基础上改造而成的,完善服务功能(如增置更新设施设备等)需要一定的资金。一般来说,社会养老服务机构解决资金短缺问题的途径有三条,即自有资金、亲友借款和银行信贷。由于前期资金投入(主要是房租、基本建设/设施设备改造)较大,在利用前两项融资方式上,养老服务机构基本上尽其所有,机构未来滚动发展最现实的融资方式只有银行信贷。银行信贷需有质押物,而养老服务机构现有的房屋、土地、设备是其最大的资产。然《北京市养老服务机构管理办法》规定:“养老服务机构不得以该机构的房屋、土地、设备等作其他用途的抵押。”这一政策排除了养老服务机构以房屋等作抵押向银行贷款的可能。在举债无门的情况之下,大多数社会养老服务机构凸现资金运转问题,经营陷入困境。

  综上所述,解决社会养老服务机构融资难、产权界定不清的问题,事关民间资本进入养老行业的动力和活力,事关社会福利社会化的发展进程,政府应给予高度重视。借鉴国际经验和国内其他省市的政策实践,以下政策措施较具有激励效应。

  建议一:产权处置方案。第一、非营利性的社会养老服务机构在核准执业许可之日起5年内其产权按照“谁出资、谁所有”的原则界定。第二、非营利性的社会养老服务机构5年后自愿继续保留非营利性性质的,其产权按如下方式界定:养老服务机构资产小于或等于原始投入的,举办者按原始投入比例所有;养老服务机构资产大于原始投入的,原始投入部分按举办者的原始投入比例所有;超过(增值)部分(包括受赠部分)属于养老服务机构法人所有。第三、非营利性的社会养老服务机构产权转让时的资产处置:5年内转让,其转让所得无论是否增值,均按举办者的原始投入比例所有;5年后转让,如养老服务机构资产小于或等于原始投入的,举办者按原始投入比例所有;养老服务机构的资产大于原始投入的,原始投入部分按举办者的原始投入比例所有,超过(增值)部分(包括受赠部分)的40%归原始投入者按比例所有,60%原则上以捐赠的形式,纳入政府养老事业发展专项基金,用于对发展公益性养老事业的投入。

  对策二:财政资助政策。第一、政府对社会养老服务机构给予一次性开办补贴。形式有两种:一是对用房自建、提供一定规模养老床位的(如60张以上),按核定的床位数给予一次性开办经费补贴。该措施已经体现在北京市“十一五”民政事业发展规划中,有待市委市政府的审定和落实;二是对用房属租用、且租用期在一定年限以上的(如5年以上),按核定的床位数分年限给予相应的租金补贴。第二、政府对社会养老服务机构给予一定的营运补贴。方式有二:一是对已接收老年人的社会养老服务机构,按床位数和实际收养人数给予一定的运营补贴。二是对入住在社会养老服务机构的福利养老对象,政府按当地标准支付其生活、照料服务等费用。上述政策北京市民政局2005年就规划完成并已付之实施,深受社会养老服务机构的欢迎。第三:政府设立专项贷款基金。政府在鼓励金融机构按规定为社会养老服务机构提供信贷支持的同时,专门筹集一笔资金用于解决社会养老服务机构资金周转困难时银行贷款的担保。基金应根据机构不同用途规定相应的贷款额上限和最长贷款期限,并对按期还本付息机构酌情给予奖励。

  六、高度重视政府财政资助政策的导向功能

  社会办养老服务机构快速健康发展需要政府的财政支持,已成共识。事实上,北京市“民办公助”的实践探索和部分国家的发展经验都表明,建立合理的财政资助制度是促进社会办养老服务机构迅猛发展的重要诱因。当前值得探讨的问题是政府财政资助资金的支出结构与方向。如果财政资助资金瞄准的对象精准,水平适度,福利效果势必彰显。

  政府财政资助政策的本意主要有两个:一是降低社会力量进入养老服务行业的“门槛”。二是引导社会力量向政府规划的方向发展。从北京市民政局2005年出台的《资助社会力量兴办社会福利机构实施细则》和规划中的开办费补助政策看,财政资助政策的第一个目标基本实现,至于财政资助的导向功能,目前仍看不出端倪。当前亟待解决的首要问题是,政府准备把社会办养老服务机构导向哪些规划的区域或领域。从调查情况看,政府规划的方向有两个:一是鼓励社会办养老服务机构在城区的发展。二是重点发育普通档次、护理型养老服务机构。

  鼓励社会办养老服务机构在寸土寸金的城区发展,首先要面对的是远高于其它区域的前期建设投入或房舍租金,如果政府不适度调整财政资助比例,社会办养老服务机构有意进入城区养老市场的兴趣索然。目前,社会办养老服务机构密集于北京近郊区,在一定意义上很能说明问题。而鼓励社会力量兴办普通档次、护理型养老服务机构,则需要面对另一类型的问题,即护理型养老服务机构专业化程度高,人工成本也大。如果政府财政资助方式不作相应的改变,很难达到预期效果。

  总的意见是:对社会力量兴办的养老服务机构,应分级分类给予不同数额的开办费补助和营运补贴。具体建议如下:

  建议一:一次性开办费补助依社会办养老服务机构所处的区位不同而有别。如机构设置在城区、近郊区、远郊区县,符合相关设置要求(如60张床位以上),经有关部门验收合格后,分别按每床5000、4000、3000元的标准给予资助;机构租借在城区、近郊区、远郊区县,符合相关设置要求(如租用期5年以上),经有关部门验收合格后,分别按每床120、100、80元的标准分5年期限给予资助。至于区位的划分,可根据行政区划确定,也可参考土地市场价格认定。但原则是:区划必须明确具体。

  建议二:营运补贴按自理、半护理、全护理三种类型设置不同的补贴标准。如机构为自理、半护理、全护理,符合相关设置要求,经有关部门验收合格后,分别按每床每月50、80、100元进行补贴。至于机构的具体类型,由政府职能部门依据一定的标准进行区分。如果此政策运行良好,有可能产生另一个政策效应:引导社会办养老服务机构分级分类,并重点向护理型养老服务机构转型。

  建议三:建立养老服务事业经费保障机制。可行的方案是:市、区县按上年度户籍人口60岁以上的老年人数,以每人100元的标准安排养老服务事业经费(不含各级政府原来对“三无、五保”老人的保障经费),列入同级年度财政预算,今后根据发展需要逐步加大对养老服务事业的投入。市政府重点支持远郊区县,适当兼顾城八区养老任务较重的区域。养老服务事业资金主要用于政府养老服务建设项目、资助社会力量兴办养老服务机构和居家养老服务组织、对特殊困难老年人提供养老补贴等。

  七、营造一个公平公正的竞争环境

  公平竞争、一视同仁,既是目前社会办养老服务机构的普遍诉求,也是政府的职责所在。调查分析表明,养老市场竞争不公平,主要表现在以下三个方面:一是政府制定的政策没有一视同仁。如政府投入多集中于公办养老服务机构,造成了公办和民办养老服务机构起点的不公平。二是政策落实有区隔。如“星光计划”、慈善捐助的雨露很少滋润社会办养老服务机构,加剧了两者事实上的发展不平等。三是政府官员或部门某些行为产生的潜在影响。在普罗大众对社会办养老服务机构印象总体不佳的大背景下,政府道义和精神上的支持和鼓励,如政府官员的探视、慰问,业务主管部门的评比奖励,被社会办养老服务机构视为向社会宣示地位进而获取民众认同的有效途径。然现实情况是,在上述诸方面,目前政府对社会办养老服务机构应当说支持和关心不够,他们对此颇有怨言。

  客观地说,随着公平公正日益成为政府执政理念,新出台的社会福利政策基本消除了明显的不公平因素。目前亟待解决的问题是政策落实过程中的歧视行为和政府一直未给予充分重视的道义和精神上的支持。

  建议一:在全市广泛开展行业评比活动。在全市广泛开展形式多样的养老服务行业评比活动,目的不仅在于提升各类养老服务机构的管理服务水平,降低民众因选择养老服务机构带来的风险,更为重要的是,透过这一常设机制,可以为社会办养老服务机构提供了一个向政府和社会充分展示自己爱心、责任和优质服务的公共平台,其激励和促进作用尤为明显。评比活动应充分考虑社会办养老服务机构的先天不足(如硬件设施相对较差等),在评比指标的设定上可适度调低机构硬件设施的分值比重,突出管理服务品质。评比结果首先在行业内公示,条件成熟后应向社会公布。

  建议二:在政府工作中注入精神和道义因素。常言道,于无声处显真情。政府官员尤其是主要领导应率先垂范,在相关活动或讲话中,应多集焦于社会力量兴办的养老服务机构,表达政府的谢意,传递政府的关心。政府职能部门要充分利用电视、报纸和互联网等宣传媒体的力量,向社会大力推介民办养老服务机构,尤其是加强对知名民办养老服务机构的宣传,逐步改变人们对养老服务机构认识上的刻板化印象;要鼓励和发动社会各界对社会办养老服务机构开展捐赠,并对捐赠人予以政策优惠。

  八、对养老服务行业实施最严格的政府监管

  国际经验表明,养老服务业是各国政府管制最严格的行业之一。之所以如此,一个重要前提是政府是社会养老产品的主要“买单者”。具体到北京市,随着政府财政资助社会力量兴办养老服务机构政策的出台和资助力度日益增强的态势,政府有条件和责任对所有养老服务的提供者(包括政府办养老服务机构)实施严格的质量监控,以提高财政资助资金的使用效率。

  1.严把行业准入关。严格行业准入是政府对养老服务机构实施有效监管的重要一环。近几年,北京市政府组织或促进制定了包括建筑设施、卫生条件、人员配备、服务质量、等级评定等养老服务行业多项地方性准入标准,大大促进了该行业向规范化、专业化、标准化方向发展。然调查了解到,标准制定与标准执行之间仍存在不小的落差。在养老服务机构现存的诸多问题中,不少是由于行业准入不严而衍生出来的。以养老服务机构建筑设施为例,有的机构选址在河滩地上,无法长远投资;有的院舍设计有问题,冬天太冷,影响老人入住;有的机构没有无障碍设施,老人一旦健康状况变化就需要转院住养。

  2.强化质量控制关。质量是企业的生命,养老服务机构也不例外。要确保养老服务机构的服务质量,政府强化对养老服务机构运营期间的评估监控是有效手段之一。事实上,许多国家设有专门的政府部门对此进行监控。

  建议一:组建专责巡察机构。该机构类似劳动部门的劳动监察大队,主要职能是:对所辖各类养老院实施现场视察,测定其是否达到最低质量运作标准;调查处理养老服务机构的投诉。视察考核内容包括食品安全,护理程序、人员配备、设施设备等涉及服务质量的诸方面,采取的方法有定期考评和可不定期抽检。对有不良记录的机构,可视情况适当增加视察次数。

  建议二:建立信息披露机制。为了提高监察效率,政府应在官方网站上定期公布各家养老服务机构最新监察的主要结果。这不仅有助于增强市场的透明度,方便消费者甄别、选择适合的养老服务机构,也有利于促进整个养老市场的自由竞争、优胜劣汰。

  3.建立有效的退出机制。在视察中,一旦发现养老机构存在严重的服务质量问题(如侵犯老年人权益等),政府应采取相应措施对其实施惩治,如罚款、限期整改、终止财政资助等。若该养老机构仍是屡犯不改,则可以取消其执业资格。

  九、培育和发展养老服务中介组织

  积极培育和发展养老服务行业的中介组织,对加快推进北京市社会福利社会化进程,意义重大。这是因为:

  第一、社会办养老服务机构迫切希望有一个属于自己的“组织”。社会投资者多是基于爱心、责任踏入养老行业的。一旦进入,他们往往发现自己处于“孤军奋战”的境地,迫切希望建立一个属于自己的“组织”。理由主要有三:一是相对于政府办养老服务机构,社会投资者在资讯、专长和资源动员能力等方面相对较弱,他们渴望互相切磋经验、学人所长。虽然业务主管部门有意为院长们提供了一些交流平台,但多局限于某一区县内,且交流时间、交流内容不固定。二是公众对社会办养老服务机构尤其是个人投资的养老服务机构缺乏基本信任,如认为个人兴办养老服务机构的唯一动机就是盈利等,严重制约了这些养老服务机构的发展。为了扭转社会的刻板印象和歧视行为,仅靠个体是无法实现的,养老服务机构期望借助集体力量来消解社会的去权行为,赢得社会各界的认同和支持。三是养老服务机构有了自己的组织,也可以优化养老行业的“小生境”。一方面可以规范行业行为,防止因机构之间协调不足引发的恶性竞争,如价格之争导致得调价困难,相互“挖墙角”导致得住养老人和护理人员不必要的流动。另一方面,可以共同应对行业自身面临的共性问题,如住养老人意外事故的处置,有效维护自身权益。

  第二、养老服务机构“公办民营”试点改革亟需有专长的中介组织参与。承包人的资质既是养老服务机构“公办民营”试点改革的关键因素,也是此项改革成功与否的最大风险源。这是因为,养老行业作为一种公益性较强的行业,承包人的爱心、责任、专长远胜于“有经营头脑”。而现实的情况是,受访的5家“公办民营”养老服务机构的承标人均是个人。我们无意质疑他们的身份和能力,事实上,与改革前相比,受访的“公办民营”养老服务机构的经济社会效益有了较大改善。然如前所示,“公办民营”养老服务机构的发展存在两大隐忧:部分社会经营者追逐经济利益的行为明显,有可能损及社会公平;社会招标干扰因素较多,有可能流于形式。导致上述问题产生的因素较为复杂,有招标程序不规范问题,有基层主要领导干预问题,但最根本的则是社会缺乏有专长的社会中介组织。如果养老服务中介组织发达,不仅能扩大发标单位甄选的范围,提高招标质量,更为重要的是,社会中介组织的非营利特征有助于确保养老服务机构的专业性、公益性方向。

  第三、发展居家养老服务的最大难题是有能力承接服务的中介组织匮乏。居家养老服务的推进方向无疑是建立社会化运行机制。然问题是,目前社会上,社会团体和产业组织虽然不少,但专门服务于老年人的社会中介组织匮乏。在此背景下,部分基层政府尝试通过建立专责队伍和依托社区养老服务机构进行辐射的办法,以求突破瓶颈。但调查结果显示,实际的效果并不理想。从一定意义上说,发展居家养老服务的过程,也是培育和发展养老服务中介组织的过程。

  培育和发展养老服务中介组织的主要责任在政府。一方面,投资于养老服务中介组织,就是投资于社会福利,投资于社会稳定和发展。另一方面,养老服务中介组织的发育,如果没有政府的支持和监督,完全通过自己的能力“自负盈亏”,很可能演变成为个人利益团体或市场组织。根据调查所掌握的情况,培育和发展以下中介组织,乃政府当务之急。

  建议一:尽早组建养老服务行业组织。具体名称可商榷,但组织形式大体有两种:一是组建全市性的行业公会。该组织为全市各类养老服务机构自愿组成的自主、自律的会员制单位,实行民主决策。好处是养老服务机构利益表达全面快捷,行业规制和集体谈判能力强等,潜在的问题是如果公会过分强调会员利益,滥用集体力量,有可能影响政府决策和公众利益,进而妨碍养老行业的健康发展。二是组建区域性的行业协会。该组织以区级养老服务机构为核心,由全区县养老服务机构自愿组成,负责人经民主选举,由区养老服务机构院长兼任,办公地点设在区级养老服务机构。好处是区级养老服务机构既是辖区内软硬件环境较好的机构,也被政府赋予了培训、辐射等导向和示范功能,一方面容易向协调机构自然衔接,另一方面可以充分履行上意下传、下情上达的双向沟通职责。缺陷是区级养老服务机构作为独立的自主经营的经济实体,具有自身的经济利益,如果再赋予它半行政的职能,在性质上容易发生冲突与矛盾。不论上述行业组织以何种面目出现,以下议题应给予优先考虑:一是制定行业守则,实行行业监督,维护行业利益,增强行业自律;二是成立老人意外事故专家鉴定委员会;三是积极研究符合国情、市情的老年人护理保险。

  建议二:重点发育居家养老社会服务团体。居家养老社会服务团体的培育和发展,较现实的途径是鼓励现有民间组织向养老服务行业转型。在北京,民间组织资源丰富。以西城区为例,据统计,西城区辖区范围现有民间组织3273个,其中在西城区登记的社会团体78个,民办非企业单位205个,备案的社会团体2371个。如此众多的组织之所以在养老服务行业表现不活跃,一个很重要的原因是缺乏资金和自主性不强。西城区调研资料显示,在受访的75个社会团体中,近三成当年活动支出为零,实际上处于名存实亡的“休眠状态”。如果政府能在政策扶持、业务指导和财政投入等方面给予适当安排,相信会有一批民间组织投身到养老服务行业。

  十、力求在落实优惠政策方面取得重大突破

  制定优惠政策,降低营运成本,吸引社会资金投入,是政府推进社会福利社会化的重要举措。调查表明,在北京市政府出台的诸多优惠政策中,未落实或落实不力、社会办养老服务机构反映强烈的主要有三项:一是水、电、燃(煤)气等公用事业优惠政策。据了解,水、电、燃(煤)气等公用事业收费是养老服务机构日常经营的最大支出项目,切实落实公用事业优惠政策无疑是政府对养老服务机构最实质的支持。目前公用事业优惠政策落实不力的主要因素在于相关部门欠缺足够的整合,说白了,就是单个养老服务机构的谈判能力不足于抗衡或制约公用事业诸部门。在双方谈判能力相距悬殊、业务主管部门(各级民政部门)又无实质强制力的情况下,制度措施最终演变成养老服务机构的个体行为,由此出现“八仙过海、各显神通”的局面并不足奇。二是划拨土地优惠政策。政策规定,社会福利机构建设用地可以采取划拨方式供地,减免土地测量费。但由于涉及国家土地使用与划拨政策调整,该项政策基本未落实。三是配套建设指标优惠政策。政策规定,新建改建居住区要配套建设社会福利设施,其征地拆迁费由承建项目开发公司负担,基本建设费由区县政府负担,产权归区县政府所有。因为没有操作性办法,民政部门实际上很难对这些指标进行监督落实。望京、回龙观等部分新兴居民区的养老服务机构成为盲点。

  解决的方案有上、中、下三策:上策是提请市委市政府出面协调,并指定强力部门督办,限期落实。中策是由“暗补”改为“明补”,即政府直接以资金的方式支持,取代现行的优惠政策形式。中策涉及资金筹集和分配,在操作层面有许多问题值得探讨。下策是组建行业协会,在强化养老服务机构集体权能的过程中,提升他们与公用事业单位谈判的影响力。

  


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