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中国福利彩票的社会福利效果研究

来源:   时间:

 

郭一娟

机械工业经济管理研究院

 

摘要:中国福利彩票发行以来,筹集公益金过千亿,已成为我国发展社会福利事业的重要支柱。虽然目前福利彩票的总销量一直保持稳定增长,但当前福利彩票的公益金筹集和使用机制却处于低效率运行状态,特别是公益金分配结构不尽合理、使用效率不够高,影响了福利彩票社会福利效果的最大化。本文从社会保障学的视角,深入分析影响社会福利效果的各因素,旨在对当前福利彩票发行机制和公益金分配机制做一个客观的、系统的、深刻的剖析。

 

关键词:福利彩票  社会福利   公益金

 

中图分类号:C916  文献标识码:A  文章编号:1004-0730200910-0125-1

 

中国福利彩票发行20多年来,始终坚持“扶老、助残、救孤、济困”的宗旨,通过销售福利彩票所筹集的社会福利基金已经成为发展我国社会福利事业的重要经济支柱。它“来自社会,服务社会,取之于民,用之于民”,成为传统的慈善性捐助在新形势下的继承和发展。20多年来,中国福利彩票业的发展经历了一个由弱到强、由小到大不断完善、不断发展的过程。在这个过程中,彩票的法律制度建设不断健全,公益金的使用管理逐步规范,福利彩票在支持中国社会福利事业中的作用日益重要。但是,与此同时,福利彩票业的迅速发展也带来一些新的急需解决的问题,比如彩票公益金分配结构及使用效率不尽理想,这些问题导致了福利彩票的社会福利效果始终不能最大程度地发挥。

 

200971日起施行的《彩票管理条例》中明确指出:“彩票是指国家为筹集社会公益金,促进社会公益事业发展而特许发行、依法销售,自然人自愿购买,并按照特定规则获得中奖机会的凭证。彩票不返还本金、不计付利息。”为了突出本文的研究对象———福利彩票,本文将福利彩票定义为:中国福利彩票是指为了筹集社会福利公益金而由民政部发行的印有号码、图形或文字供人们自愿购买并按特定规则取得中奖权利的凭证,是为民众提供的一种机会均等、公平竞争的娱乐性游戏。该定义反映了福利彩票的五层含义:一是发行彩票的目的是为了筹集社会资金用于发展社会福利事业;二是福利彩票由国家指定的部门———民政部发行;三是购买福利彩票完全出于彩民自愿;四是彩票能够给彩民带来娱乐;五是福利彩票能够给彩民带来获奖机会,并且在这种机会面前人人平等。

 

一、福利彩票之社会福利效果的分析与评价

 

(一)福利彩票公益金筹集数量分析评价彩票公益金,是指经国务院批准,从彩票销售

额中按比例提取的专项资金。从理论上来讲,公益金筹集总量越多,产生的社会福利效果越大;反之,如果公益金筹集的数量很少,只能资助很少的项目,扶助很少的人群,其带来的福利效果自然会减小。公益金筹集总量是由彩票销售总量和公益金提取比例决定的。一方面,福利彩票的销售总量直接决定了公益金的数量。另一方面,从福利彩票资金的结构来看,公益金、返奖奖金、发行成本三部分的结构,尤其是公益金的提取比例也是影响公益金数量的主要因素。

 

1.福利彩票销售量持续增长,但人均销量依然很低

 

福利彩票从1987年发行以来取得了举世瞩目的成绩,销售总量从1739.5万元增长到603.5亿元(2008年),增长了近3549倍,所筹集的公益金从855万元增长到173.52亿元(2008年),增长了1927倍。从总量上来看,从1987年到2008年年底,福利彩票共筹集公益金1137.9亿元。国际彩票协会数据显示,2005年,我国彩票销售总量跃居世界第五名,其中福利彩票销售量为411.2亿元,占当年彩票销售总量的57.6%。从各省福利彩票销售量占全国发行量的比重来看,销售量与该省人口、经济发展状况有直接关系。例如山东福利彩票销售59.27亿元,占全国发行量的9.4%,广东销售量为57.21亿元,占全国发行量的9.1%;而西部地区由于人口数量少,经济欠发达,销售量比东部地区要少很多,如西藏、青海、宁夏等地区,销售量比重还不到1%。然而,我国的人均彩票销售量在世界销量前十名国家中位居最后,每人每年平均花8.9美元购买彩票,还不到希腊人均销量(455.2美元)的2%。通过比较发现,虽然我国彩票在销售总量上一直保持快速增长,但从人均销量上看,与国外相比相差甚远。但这也说明了福利彩票的市场潜力仍然很大,可以将其作为一种持久的、稳定的福利资金筹集渠道。首先,我国人口众多,存在众多潜在彩民。从我国人均购买彩票的支出情况来看,福利彩票还有很大的发展空间和潜力。其次,国民经济发展迅速,居民可支配收入增多。福利彩票的销售量从宏观上来看要受到我国整体经济运行的影响,经济运行良好,经济增长速度快,人们的可支配收入就越多,购买彩票的机率就会越高。反之,人们的可支配收入少,购买彩票的机率就低一些。近年来,我国经济呈持续稳定发展态势,居民可支配收入逐年增多,为福利彩票的发展奠定了坚实的经济基础,如图1所示。第三,中国的电信、网络平台技术已经可以满足发展新型投注方式的需要。福利彩票销售系统目前基本实现了全热线,并且于2006年在全国推行“中福在线”视频彩票。中国彩票销售技术及设备升级方面的巨大市场潜力由此显现出来。最后,人们对福利彩票的需求增多。一方面,福利彩票的公益性吸引了更多的群众购买福利彩票。伴随着福利彩票公益性宣传的加强,越来越多的人想以此方式表达自己的爱心。另一方面,福利彩票的娱乐性更强,吸引了更多的人们参与其中。此外,也有更多的人怀着对美好未来的憧憬,购买希望,同时也奉献爱心。

 

通过以上几点,我们可以看出,中国福利彩票的发展前景是令人鼓舞的,中国彩票发展潜力巨大。这个巨大发展潜力的开发,需要不断学习国际先进的技术和营销理念,逐步推进机制改革,促进福利彩票的健康、可持续发展。

 

2.公益金提取、返奖比例适当,发行成本比例偏高配收入情况[4]  单位:元

 

彩票发行资金即销售收入分为返奖奖金、发行费用即发行成本、公益金三大部分,这三部分为此消彼长的关系,并且共同影响公益金筹集总量。首先,公益金提取比例直接影响公益金数量;其次,返奖比例影响彩票销售量,进而影响公益金数量;第三,发行成本制约着前两者的比例,它的高低决定了福利彩票的发行效率。目前我国大多数种类的福利彩票的资金结构是:公益金提取比例为35%,返奖比例50%,发行成本15%。另外,网点即开型福利彩票和中福在线这两类彩票的资金结构是:20%为彩票公益金,65%用于返奖,15%是发行成本。

 

从公益金的提取比例来看,不同的国家和地区会有所不同。比如希腊和日本提取比例就比较高,分别达到40%41.2%;而德国只有17.1%。通过整理这些数据计算出目前部分国家和地区彩票公益金提取比例的百分位数是28%75分位数是36.5%25分位数是23.5%。从国际经验来看,75%的国际和地区彩票公益金提取比例要低于36.5%,高于23.5%。中国的公益金提取比例正好选择了一个比中位数偏高的比例,实践证明这个比例能够起到较好的筹集资金的作用。回顾我国福利彩票的发展进程,福利彩票公益金提取比例的改变伴随着福利彩票的成长与发展。在彩票发行初期,民政部将公益金占彩票收入的比例确定为50%[4];在成本一定的情况下,过高的公益金提取比例会导致返奖比例的降低,从而影响人们购买福利彩票的积极性。1988年,将其下调为45%1989年又下调到40%1990年~2001年,国务院规定公益金分配比例上限为30%[5];为了保证公益金的数量,从200211日起,彩票公益金提取比例调整为35%[6],目前只有网点即开型彩票和中福在线两种彩票的公益金比例为20%

 

通常情况下,返奖比例的高低对彩票销售量有决定性影响:返奖比例越高,对扩大发行量越有利。目前世界大多数国家和地区的彩票返奖比例在50%左右。我们国家的大多数福利彩票种类的返奖比例是50%,从销售量持续增长的情况看,这个比例能够达到一定的激励效果,也符合国际趋势。

 

因此,要想提高发行量和公益金数量,就要在保证一定返奖比例的同时,最大限度地降低发行成本,提高公益金分配比例。从掌握的16个国家和地区彩票的发行费用数据来看,发行费用最低的是澳大利亚和中国香港地区,只有6%。经计算,世界部分国家和地区彩票发行成本所占彩票资金比例的百分位数为12%25分位数是10%。我国彩票的发行费用是15%,正好是75分位数,即75%的国家和地区的彩票发行成本要低于我国,这说明我国彩票的发行成本在世界上是较高的,也说明在控制发行成本的基础上,我国公益金提取比例和返奖比例还有上升的空间。

 

(二)福利彩票公益金分配结构分析评价

 

1.我国彩票公益金分配结构如果把公益金总量比做一块蛋糕,那么怎么分这块蛋糕,就是公益金分配的问题。扶老、助残、救孤、济困、赈灾、助学、优抚、环保、社会保障等这些福利项目都需要公益金的资助,然而福利彩票公益金的数量是有限的,怎样分配才能达到福利效果的最大化呢?

 

为促进社会公益事业统筹协调发展,经国务院批准,我国从2005年起,对彩票公益金分配政策做出了调整[7],从“部门分配”政策调整为“中央与地方按比例分配”政策。彩票公益金在中央与地方之间,按55的比例分配。中央集中的彩票公益金,在社会保障基金、专项公益金、民政部和国家体育总局之间,按60%30%5%5%的比例分配。地方留成的彩票公益金,将福利彩票和体育彩票分开核算,坚持按彩票发行宗旨使用,由省级人民政府财政部门和民政、体育部门研究确定分配原则。以2007年为例,全国共筹集彩票公益金342.77亿元(包括福利彩票和体育彩票),按照55的分配比例,中央与地方各分配彩票公益金171.39亿元。根据以上政策,2007年发行销售彩票筹集的彩票公益金,中央集中和地方留成各为171.39亿元。中央集中的彩票公益金中,分配给全国社会保障基金理事会102.83亿元,列入全国社会保障基金预算,用于补充全国社会保障基金。这一部分资金约占彩票公益金总量的30%。分配给中央专项彩票公益金51.41亿元,用于国务院批准的社会公益事业。专项彩票公益金按照“当年筹集、隔年使用”原则,2007年安排中央专项彩票公益金收入66.21亿元,其中,2006年筹集的中央专项彩票公益金41.64亿元,历年累计结余24.57亿元,安排支出41.05亿元,收支相抵,结余25.16亿元。具体支出安排情况如下:(12008年北京奥运会17.32亿元;(2)红十字事业2.70亿元;(3)残疾人事业5.03亿元;(4)农村医疗救助8.00亿元;5)城市医疗救助5.00亿元;(6)教育助学3.00亿元。[8]分配给民政部8.57亿元,安排用于资助为老年人、残疾人、孤儿和有特殊困难的人群服务的社会福利设施建设和受助对象直接受益的项目。

 

2.现行分配结构不尽合理,限制福彩的福利效果最大化

 

在公益金分配政策上,“十五”期间曾有过两次调整,即从部门分配政策调整为基数加增量分配政策,后又调整为中央与地方按比例分配政策,初步形成彩票公益金与彩票市场良性互动的发展机制。在分配政策调整的同时,公益金使用领域从原有的民政福利和体育事业,逐步扩展到青少年学生校外活动场所建设、2008年北京奥运会、红十字人道主义救助事业、残疾人事业、城乡医疗救助等领域,救助对象的范围逐渐拓宽,城乡分配也日渐公平,进一步体现了国家发行彩票筹集公益资金的目的,促进了全国社会公益事业的统筹发展。从上文关于公益金使用情况的统计数据来看,我国筹集的彩票公益金为我国福利事业的发展做出了突出的贡献。但深入分析发现这种分配方式存在一个突出的问题———30%的彩票公益金投放到全国社会保障基金用来防范未来人口老龄化加剧的风险,难解目前我国举办福利事业时捉襟见肘的“燃眉之急”。这种分配结构很大程度上影响了福利彩票的社会福利效果。

 

据统计,从2002年开始,纳入全国社会保障基金的公益金数目不断增多。据全国社会保障基金理事会理事长项怀诚介绍,截至2006年底,全国社会保障基金资产总规模已经达到2828亿元,其中包括249亿元彩票公益金,约占到总规模的8.8%。本文认为将大部分彩票公益金用于补充社会保障基金的方式不符合福利彩票发行的初衷。福利彩票发行的宗旨是“扶老、助残、救孤、济困”,即团结社会各界热心社会福利事业的人士,发扬社会人道主义精神,筹集社会福利资金,兴办残疾人、老年人、孤儿等福利事业和帮助有困难的人,重点在于解决当前的社会福利问题。而全国社会保障基金主要用于弥补今后人口老龄化高峰时期的社会保障需要。而且社会保障基金有中央财政预算拨款、国有股减持划入资金、投资收益、股权资产等多种资金来源。随着人口老龄化的加剧,虽然我国社会保障基金需要很大,然而彩票公益金的数量是极为有限的,如果把有限的资源投放到巨大的缺口中,公益金的意义难以体现。并且从补充社会保障基金的性质来看,它属于国家战略储备基金,如果将大部分公益金投放到未来,就会违背福利彩票扶危济困的目标,造成资源的浪费。与此同时,我国尚有大批就业无着、生活无着的残疾人,庞大的社会低收入者,贫困山区的失学儿童等这些急需社会给予救助的群体。我国发行福利彩票的初衷就是要筹集资金帮助弱势群体,解决最迫切的社会问题,但现行的分配制度在体现福利彩票的公益性方面大打折扣,影响了社会福利效果。

 

在美国,虽然也有将彩票公益金用于消防员养老金、教师退休金费用的,但这些费用是用于支付现在的退休老人的,而非为了抵御将来的人口老龄化风险。并且,将彩票公益金用于支付养老金的现象也只是在个别的州(只有印第安纳州)出现,该费用占公益金总量的比例也不高。目前世界大多数国家的做法是将公益金投入到教育、体育、贫困救助、历史遗产的保护、卫生、环保、慈善机构、残疾人、社区服务等领域。这些受资助的项目总体来看都是当前急需资金支持的领域,因为筹集的公益金有限,只有最大限度地应用到最迫切需要的地方才能使它产生的效益最大化。本文认为我国将大部分资金投入到补充社会保障基金的做法有待商榷。

 

(三)福利彩票公益金使用效果分析研究

 

1.公益金投放效果显著

 

2007年我国民政费用支出中,社会福利费87.6亿元;2008103.1亿元。[9]这两年福利彩票筹集公益金的数额分别是217亿元和211.4亿元。这两组数据说明福利彩票所筹集的公益金明显大于全国民政费用中的社会福利费用支出,并且在其他福利事业中比如优抚、助学、环保等方面也做出了突出的贡献。2008年全国民政系统彩票公益金共支出119.5亿元,资助项目用于福利类收养性单位45.2亿元,用于优抚类收养性单位3.7亿元,用于优抚安置单位1.3亿元,用于救助类单位7.2亿元,用于社区服务单位7.3亿元,用于殡葬类单位2.6亿元,用于专项资助12.2亿元,用于其他项目22.4亿元。[10]如图2

 

 

福利彩票公益金主要通过资助项目的方式支持全国福利事业和公益事业的发展,所资助的项目分为非设施类与设施类两个部分。到2008年,福利彩票公益金非设施类项目总体受益对象达到30多万人,设施类资助总数已超过10万个。[11]民政部所分配的资金按照“扶老、助残、救孤、济困”的宗旨,为我国福利事业发展提供经济支持。从建设社区老年福利服务设施的“星光计划”和农村五保供养服务设施建设的“霞光计划”到实施儿童福利机构建设的“蓝天计划”;从为数万名荣誉伤残军人换装假肢、轮椅和相应辅助设施而开展的“优抚年”活动到针对“非典”疫情而启动的“非典疫情资助项目”;从为艾滋病致孤儿提供供养、医疗、康复和教育等一系列关怀服务到为多名残疾孤儿做康复手术的“明天计划”;从资助西藏自治区社会福利机构的新建和改造及社会服务设施的购置到专项支持三峡库区社会福利机构的迁建项目;再从1998年抗洪救灾、到为2008年雪灾和汶川地震发行的赈灾彩票,等等。实践证明,福利彩票的发行带动了社会力量对社会福利事业的投入,取得了良好的社会效益,为保障困难群体的基本生活权益、改善福利对象的生活待遇、构建和谐社会做出了重要的贡献。以“霞光计划”[12]为例,目前已投入部本级福利彩票公益金2亿元,地方配套18亿元,完成农村五保供养服务设施新建和改扩建项目1056[13];此外,其他的资助项目也都取得了显著成效,如“星光计划”[14]、“明天计划”[15]、“蓝天计划”[16]等,为实现全社会“老有所养、残有所助、幼有所依、弱有所济”的目标提供了资金保障。这些成绩充分说明了福利彩票在我国物质文明和精神文明建设中发挥了十分重要的作用。

 

2.公益金使用效率有待提高在分析公益金使用效率方面,我们主要从公益金投放率以及公益金投放过程两方面着手。目前个别地方福利彩票公益金当年投放率不高,出现了大量的资金结余,导致资源浪费。以浙江省为例,2004年全省有37%的县市区当年投放率未达到70%,当年投放率在50%以下的县市区占32%。有19%的县市区2004年公益金累计结余500万以上,其中个别县市区公益金结余上千万。[17]公益金的投放过程实际上是社会福利传输的过程,是指政府的社会政策资金如何转化为一定的服务方式而传递到受益者。按照美国社会政策学家吉尔伯特的观点,传统的传输模式中,政府处于主导地位,从资金筹集到资金分配,整个传输机制都是官僚主义模式。这样的机制运行起来,可以充分发挥福利的公平性原则,但是由于政府体系中的层级权力、部门利益成为政策运行的重要动力,导致福利传输过程中的低效率。这种低效率可以形象地称之为:“官僚主义迷宫”。在我国现行的彩票管理体制和公益金分配机制下,福利彩票公益金在使用过程中也会不可避免地陷入“迷宫”———一些福利项目的经费在这种自上而下的分配方式中被一层一层地削减,造成了大部分资金用在了项目的运行和管理上,而真正使用到受助群体上的资金却很少。影响福利彩票社会福利效果的因素是多方面的,公益金筹集、分配和使用这些因素对于福利效果的作用是直接的,明显的。但除此以外,福利彩票的管理体制、彩民状况对福利彩票的社会福利效果也有很大影响,其影响是深刻的、隐藏的。

 

(四)福利彩票管理体制分析研究

 

19877月发行以来,我国彩票管理体制不断完善,目前中国福利彩票的管理体制由国务院、财政部和民政部构成。国务院行使的主要是发行审批权,财政部门负责全国的彩票监督管理工作,民政部门全国的福利彩票管理工作。民政部门依法设立的福利彩票发行机构负责全国的福利彩票发行和组织销售工作。这种管理体制在福利彩票发行初期体现了很大的优势。但随着中国彩票业的日益发展壮大和市场作用的深入,这种体制的种种不适应性逐渐显现出来。

 

第一,现行体制下,福利彩票的监管实际上是由民政部来实施,本质上是一种自我监管。因为国务院虽然规定财政部是彩票的监管部门,但财政部与民政部是平行的监管机构,这样“行政部门监管行政部门”式的监管作用和效果就十分有限了。由于缺乏统一和专业化的监管机构和有效的监管体制,在彩票发行过程中出现的徇私舞弊案件也就在所难免了。例如200111月河南卢氏县“更换摇奖机案”、2002年广西南宁的“盗打彩票案”、20042月份发生的福利彩票双色球事件、20043月份西安体彩宝马案等彩票业丑闻的不断出现,充分暴露了目前我国彩票发行体制的弊端和市场监管的缺位。人们不禁对彩票的公信力产生严重的质疑:“究竟是谁在操纵彩票?”

 

第二,彩票资金的管理不规范、透明度不高。表面上看,国家制度上规定彩票资金实行收支两条线的办法,确保资金专款专户。但实际上,由于缺乏严格的管制和法律规范,有的地方政府把彩票公益金视为本部门的收入,自行安排使用;福利彩票公益金的使用也没有建立规范的预算、审计、报告制度;其分配和使用过程透明度不高,挤占挪用彩票资金的现象时有发生,违背了福利彩票发行的初衷,影响了我国福利彩票的公信力,也造成了群众对政府的不满意、不信任。

 

(五)彩民的福利效用分析研究

 

彩民已成为社会的新兴群体,目前人数在不断增多。我国彩民大致可分为娱乐型、爱心型和博彩型三种类型。福利彩票发行的初衷是将有偿的奖励(利己)与无偿的捐赠(利他)相结合来筹集资金帮助困难群体。但是部分彩民在购彩时怀有急切求富的心理,希望自己通过购买彩票能一夜暴富,将购买彩票视同于赌博,他们一开始就冲着万元大奖而来,深陷其中,结果十有八九愿望落空导致心理愈发失衡,从而患上彩票综合症,引发行为失控,造成对家庭和社会的伤害,甚至成为社会救济对象。例如,一名重庆男子臆想自己中了1亿元大奖,一时兴奋发疯,把两个儿子扔到楼下致一死一伤,自己跳楼自尽。[18]原江苏省常州市委党校行政处处长邢国平在看到其他人购买彩票中奖的新闻后,将彩票看成了发财的捷径,从此开始疯狂地购买彩票,从每期投入几百元加码到几千元。在花光了家里的积蓄后,他开始挪用公款、行使诈骗来购买彩票,最终被判处无期徒刑。[19]

 

另外一方面,当前个别省市为了提高彩票销售量,将发行对象倾向于中低收入群体,特别是农村低收入群体。例如,内蒙古巴盟磴口县是一个城镇人口只有2.9万人口的贫困小县,在200178月就销售了即开型福利彩票60万元,人均购买20多元。这一“成绩”居然还作为样板大加宣传,这样不但不可能实现促进社会福利效果增加的主观愿望,反而在客观上有增加社会成本的倾向。据了解,我国彩民队伍中中低收入者尤其是流动人口占了很大比例,他们本应该受到社会公益事业和保障体系的惠顾,却成了以彩票销售支持公益事业发展的主力军。也有数据显示,目前我国的彩民结构中工薪阶层占到了彩民总量的40%,农村进城务工人员为28%,离退休人员为12%,而中高收入人群仅占20%[20]这就使得彩票发行的目标与实际状况存在一定的冲突。如果从这些低收入彩民购买彩票形成的公益金中抽取部分用于全民的福利建设,那么高收入人群的受益实际上是享受了穷人收入的一种再分配,就会出现一种“劫贫济富”的现象。从经济学角度来看,发行福利彩票应该是一种“帕累托改进”行为,即一部分人(彩民)的福利没有改变,另一部分人(福利项目受助者)的福利效应增加。但是彩民结构中中低收入者占主体的现象实际上违背了彩票发行的初衷,如果我们坚信穷人的1元钱的效用高于富人1元钱的效用,即一部分人(不买彩票的富人)的福利没有改变,而另一部分人(购买彩票的穷人)的福利减少,那么当前这种“劫贫济富”的分配带来的就不是“帕累托改进”。这个问题是在每个发行彩票的国家普遍存在的问题,也引起了学术界和政治界的广泛关注。

 

二、提升福利彩票的社会福利效果的政策建议

 

20多年来,中国福利彩票事业获得了令人瞩目的发展。在这个过程中,福利彩票的法规制度建设不断健全,公益金的使用管理逐步规范,福利彩票在支持中国社会福利事业中的作用日益重要。可以说,中国福利彩票的发展是中国社会福利事业进行社会化改革的成功典范,其经验和教训都值得反复研究与借鉴。本节将在前文分析的基础上,围绕着提升福利彩票之社会福利效果提出以下政策建议。

 

(一)促进福利彩票事业开源节流发行福利彩票的最终目的是为了筹集促进社会福利事业发展的基金,为实现社会福利效果奠定经济基础。为了扩大福利彩票公益金的数量需要从开源和节流两个方面着手。开源是指增加福利彩票的销售量,扩大彩民队伍;节流是指控制彩票发行费用,降低管理成本。

 

1.扩大彩民群体,增加人均购买量第一,加强福利彩票营销管理。彩票业作为一个新兴的产业,在社会信息化快速发展和竞争日趋激烈的形势下,要赢得竞争优势,就必须能够正确地分析市场需求的现状和趋势,制定科学的营销计划,合理有效地配置资源,加强市场营销管理。由于彩民的人数、购买力、购买欲望都在不断变化,彩票市场会出现不同的需求状况,福利彩票市场营销管理的任务就是要在不同的需求状况下采取相应的营销对策,以刺激、创造、适应及影响彩民的需求。

 

第二,借助福利彩票公益性的特点,唤醒公众的社会责任感,倡导更多群众参与其中,为社会弱势群体奉献爱心。

 

第三,不断丰富福利彩票形式,借助先进的电脑技术和信息技术,创新彩票品种,增强福利彩票的娱乐性,满足广大彩民的需求,提高人均购买量。

 

2.控制福利彩票发行和管理成本首先,减少福利彩票经营的成本开支,最有效的方法就是实现彩票发行的规模效应。通常情况下,发行量大,发行费用比例相对较低,因此可以逐渐放开彩票发行的区域划分,鼓励各省联合发行彩票,扩大发行规模,降低发行成本。还可以利用电脑网络发行彩票,控制人力成本。也可以在发行过程中的某些环节比如彩票的印制工作通过竞标的方式引入竞争机制,鼓励企业提供质优价廉的产品,从而降低发行费用。

 

其次,进行彩票管理机构改革,提升管理人员管理水平,提高管理效率,减少行政费用开支。

 

(二)调整彩票公益金分配结构

 

福利彩票发行的目的是为了筹集社会闲散资金对社会上急需帮助的人进行资助。全国社会保障基金是一项长远而浩大的工程,彩票公益金非常有限,如果把大部分公益金用于补充全国社会保障基金,相当于大量的公益金结余,造成资源浪费。与此同时,由于社会变迁速度加快,收入差距越来越显著,社会上的弱势群体相对来说并没有减少。因此,在福利彩票资金收入尚不充裕的时候,本文认为不宜将有限的资金用于补充社会保障基金。

 

鉴于此,笔者提出一个重新建立公益金分配机制的构想。在现行中央与地方55分配比例不变的基础上,地方留成的资金民政与体育分开,相关部门根据各自的发行宗旨确定使用范围;中央集中的资金可以分为社会保险、社会福利、社会救济、体育事业、教育事业、环保事业、文艺事业等七大部分,各部分确定不同的提取比例和浮动系数,确保各部分资金能够与当年彩票销售量增长同步。这七个部分不是均分,而是根据其需求和资助方式而定。这种分配方式的特点是:

 

第一,彩票公益金投放范围更广泛,受益人群更多。将教育、环保和文艺也纳入到彩票公益金的分配体系中来,均衡各领域的发展,体现彩票的公益性。社会保险、社会救济、社会福利是我国社会保障制度的三大主要内容。这样分配就可以分散公益金在社会保障方面的支出,同时又保证了各部分能够得到公益金的支持。

 

第二,符合“部门彩票”向“国家彩票”变革的趋势。借鉴世界上彩票业发达国家的发展经验,可以判断今后我国彩票业的发展趋势是将福利彩票与体育彩票合并为国家彩票,同时取消民政部、国家体育总局在彩票发行和管理中的权力。新的分配结构下,把全国的福利事业看成一个整体,不再区分民政系统和体育系统在公益金使用上的差别,使彩票筹集的公益金的分配和使用更加强调社会化和共享性。

 

第三,确定公益金分配浮动系数,实现部分增长与整体增长的同步。每年,在分配公益金时,先按照事先规定的比例进行分配;再按照浮动系数,将以上分配的结余部分进行再分配。如果公益金仍有结余,可用于举办临时的资助项目或进行积累,但资金结余不能超过公益金收入总额的30%

 

(三)提高福利彩票公益金的管理和使用效率

 

1.提高福利彩票公益金管理的透明度

 

提高彩票公益金分配及管理工作的透明度,保证彩票资金的有效使用,防止彩票发行销售出现违法、违规行为,既有助于促进彩票业健康发展,也有助于提升彩民的信心。提高彩票资金管理的透明度应做到:(一)健全彩票资金管理的财务体系,做好资助计划、内部控制、跟踪核算、财务分析等方面的工作。(二)建立彩票资金使用的申请与审计制度,确保资金不被挪用和挤占。(三)发挥社会舆论监督的作用,通过报纸、网络、电视、广播等方式及时向公众报道彩票资金的使用情况,增大资金使用的透明度。可以借鉴英国的经验,建立彩票基金分配管理委员会,专门管理福利彩票公益金的投放和使用,同时有专门机构负责监督本委员会的工作,从内部管理到外部监督,共同提高福利彩票公益金的管理效率,实现福利效果的透明化、公开化。

 

2.提高福利彩票公益金的使用效率

 

彩票公益金的使用效率体现在两个层面:一是用对地方,即把有限的彩票资金用在最适合的地方;二是正确使用,即在彩票资金投向正确的前提下,保证资金的使用过程中不出现浪费,同时确保资助项目的后续支持;三是减少资金沉淀率,充分提高资金的利用效率;四是尽量减少资金拨付过程中的中间环节,减少行政费用支出,可以借鉴国外经验,将资金投放到民间组织或其他慈善组织和基金会,提高资金利用的专业化,避开福利传输过程中的“官僚主义迷宫”。我国公益金的使用很分散,缺乏统一调度,不利于提高公益金的利用率,而且拨付环节多,资金“内耗”多。而在其他一些国家里,为了加强彩票资金的管理,专门成立了彩票基金委员会。例如英国,彩票委员会并不负责处理任何有关彩票资金的使用和资金分配事宜,而是由彩票分配基金委员会根据监管部门制定的有关政策管理彩票资金。

 

(四)完善福利彩票管理体制

 

1.改变政出多门的现象

 

现行的管理体制不但造成了资源的浪费,也导致了政出多门、上下级沟通不顺畅、各方监管不力的现象。我们建议借鉴法国的经验,将我国彩票(包括福利彩票和体育彩票)的行政监管职能集中到财政部门,取消民政局和国家体育总局的管理和发行权;同时可以效仿美国成立诸如彩票委员会的独立监管机构来协调彩票管理机构的上下级沟通。

 

2.加快彩票管理法制进程彩票是利用人们希冀侥幸致富的心理,筹集社会闲散资金,用以发展社会事业。它是一种利弊兼容的载体,诱人的“馅饼”也可能蜕变为危险的“陷阱”———毕竟,合法的博彩与非法的赌博只有一步之遥。[21]综观世界彩票业发达的国家,无不是政府通过彩票立法形式给予彩票业认可和保护。立法的内容不但明确规定了彩票发行的宗旨、彩票收入的分配比例和适用原则,还规定了彩票业管理制度、审计和监督制度,从而确保了彩票活动的顺利进行,有效地为公益事业筹集基金,促进人民福利。从1987年至今,我国国务院、民政部、财政部等部门先后出台了福利彩票相关的法规和文件,促使我国福利彩票市场建设逐步向规范化、法制化方向迈进。但是,这些规范的层次很低,内容也往往重视彩票的前端销售过程,而福利彩票的后续监督、审计、信息披露制度被忽视。

 

200971日,《彩票管理条例》开始施行,这部行政法规系统规范了彩票管理体制、发行和销售、开奖和兑奖、资金管理以及法律责任等内容,对于规范彩票市场发展、维护彩票市场秩序、保护彩票参与者的合法权益等起到积极的促进作用,标志着我国彩票业的发展开始走上法制化的轨道。但是《彩票管理条例》仍存在一些缺陷和不足,有待完善。一方面,彩票管理体制依旧沿袭老体制,政出多门、无效监督的格局仍未改变;另一方面,关于公益金分配的细则仍不明确,公益金使用监督制度仍存在着空白。

 

(五)倡导彩民健康购彩,培育健康的彩票文化

 

1.倡导健康购彩心理,防患“彩票综合症”

 

目前我国彩票业的发展中,彩民的健康心理培育还是一个薄弱环节,与国外相比,尤其是在发达国家,由于存在更多的致富机会,人们购买彩票就相对理性;并且许多国家都专门成立了彩民心理辅导机构,有的国家还设有24小时“问题彩票帮助热线”,旨在通过这些措施来预防上瘾现象和挽救上瘾的彩民。

 

鉴于此,我国应该加强彩票宣传的公益性导向,倡导理性消费,对彩民进行科学引导。首先,福利彩票发行机关应加强公益宣传,增加福利彩票公益金使用情况的宣传,减少“彩票改变命运”的宣传,帮助彩民树立健康的博彩心理;其次,提高彩民的科学认识水平,抵制封建迷信,防止上当受骗;第三,建立彩民心理辅导支持系统,端正彩民心态,进行心理预防,帮助彩民在心理上健康成长。还可以由财政部门或彩票发行部门拨出一笔专项经费,委托团委、妇联或民政部门建立辅导机构或挂靠在社区服务站和社工服务中心,为沉迷于彩票的家庭和个人提供帮助。

 

2.避免“劫贫济富”效应,培育健康的彩票文化为了改变“劫贫济富”的现象,充分体现福利彩票的福利效果,降低彩票发行过程中产生的社会成本,可以通过调整营销结构、培育彩票文化两方面着手实施。

 

首先,调整福利彩票营销战略。中国彩民中志在中大奖的不在少数,他们把彩票当成了一种发财致富的方法,对于彩票的娱乐性并没有很高要求。要改变彩民“贫多富少”的结构,需要增强彩票的娱乐性和技术性,调整福利彩票营销战略,可以通过丰富福利彩票种类和玩法等方式吸引中高收入者加入彩民行列。同时可以用精神激励的方式倡导中高收入者通过购买彩票为社会奉献爱心。其次,培育健康的彩票文化。一个人需要灵魂,一个产业的发展也需要灵魂,彩票产业的可持续发展不能只靠发财致富的诱饵来刺激人们购买,应该打造福利彩票产业的灵魂———彩票文化。

 

一些人希望通过买彩票一夜暴富的“赌博心理”有悖于发行福利彩票的初衷,也不利于我国福利事业的持久发展。相关部门在促进彩票销量增长的同时,也应注重培育彩票“寓教于乐、重玩轻博”的健康的文化环境。

 

注释:[1]通过对《中国彩票年鉴(2006)》、《民政事业发展统计报告》(200620072008)进行整理得到以上数据。

[2]见财政部《2007年全国彩票销售情况表》。

[3]中华人民共和国国家统计局:《中国统计年鉴(2008)》,北京,中国统计出版社,2008年。

[4]民政部:《发行社会福利有奖募捐券试行办法》,1987年。

[5]民政部:《关于做好当前福利彩票发行销售工作的紧急通知》,2000年。

[6]国务院:《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》,2001年。

[7]财政部:《财政部关于调整彩票公益金分配政策的通知》。

[8]财政部:《中华人民共和国财政部公告2008年第24号》。

[9]民政部:《民政事业发展统计报告》(20072008年)。

[10]民政部:《民政事业发展统计报告》(2008年)。

[11]民政部:《中国福利彩票发行管理和福利彩票公益金使用情况报告》。

国福利彩票营销理论前沿》,北京,经济科学出版社,2007年,第62~214页。百分数、75分位数、25分位数均是由以上数据经计算得到。[25]通过整理《民政事业发展统计报告》(2007年)

[12]霞光计划”:为解决五保对象的居住和供养需中的相关数据得到该表中的数据。

[13]民政部:《中国福利彩票发行管理和福利彩票公益金使用情况报告》。

[14]星光计划:其核心内容是广泛动员社会力量参与,在街道、社区居委会和乡镇建设一大批老年人福利服务设施和活动场所,建立和完善社区老年福利服务网络,为居家养老提供支持,为社区照料提供载体,为老年人活动提供场所。

[15]明天计划:为具有手术适应症的残疾孤儿实施手术和校正康复的工程。

[16]蓝天计划:在全国大中城市建设和完善养护、教育、康复于一体的儿童福利机构。

[17]叶针禾:《加强福利彩票公益金使用管理的实践与思考》,见中国彩票年鉴编辑委员会编:《中国彩票年鉴2005》,北京,中国财政经济出版社,2007年。

[18]成功、苏永:《中国彩票业现状的实证分析及未来发展对策的研究》,《南方周末》,2006126,第A01版。

[19]郑毅:《党校处长患彩票综合症后》,http://www.chinalawedu.com2006.12.1

[20]李刚:《中国彩票业现状的实证分析及未来发展对策的研究》(博士学位论文),复旦大学,2006年。

[21]张照东:《彩票法律制度探析》,《美中法律评论》,20055月,总第二卷,第5(总第6)

[22]数据来源于陈传书、靳尔刚:《国外彩票概要》,北京,中国社会出版社,2003年。百分数、75分位数、25分位数均是根据以上数据计算得到。

[23][24]数据来源于陈传书,靳尔刚:《国外彩票概要》,北京,中国社会出版社,2003年;胡正明:《中

[25]郑备军、朱希伟:《中国彩票业效应分析》,《中国经济问题》,2000年第1期。

[26]郑功成、何祚庥、陆建化等,《郑功成何祚庥等著名专家学者谈福利彩票》,《中国社会报》,2005[26]全国社会保障基金理事会:《财政部拨入全国社会保障基金资金情况表》,全国社会保障基金理事会网站,http://www.ssf.gov.cn/web/NewsInfo.asp?NewsId=682

[27]陈传书、靳尔刚:《国外彩票概要》,北京,中国社会出版社,2003年。

 

来源:《学习与实践》 200910

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