王玉芹
（华东师范大学 中国现代城市研究中心，上海 200062）
摘要：1997年以来,我国城市地区的行政区划调整变更频繁,突出表现在“市”建制的设置上,变化的原因多出于经济发展以及政府主导型的城市化进程加快的需要。文章全面梳理了1997年以来我国城市行政区划调整的过程,并分析其所产生的影响。总的来看,这一时期城市行政区划的调整对我国经济、社会和政治文明的发展和进步,对城市化进程的推进,对城市管理，都起到了一定的促进作用；但仍然存在一些问题。
关键词：城市；行政区划调整；变化；影响
Abstract: Since 1997,the administrative division of cities in China is being adjusted frequently , esp. the urbanized areas , and the reasons are mainly out of the demands of government -leading urbanization and the development of economic.. This article studies the process of adjustment of administrative divisions in our cities since 1997, and analyze what it has affected. Generally speaking, the adjustment of city administrative division has had great effect on the development of economy , society and political civilization and on the urbanization.and on cities’ administration. Meanwhile , there exists some serious problems.
Keyword: cities ；adjustment of administrative division ；change ；effect
1997年以来，我国城市高速发展，城市化水平提高很快。但城市经济社会的迅速发展和城市化进程的加快对现行的城市行政区划设置提出了新的任务和要求，旧有的城市行政区划已成为城市进一步发展的约束。因此，有必要对城市地区的行政区划进行调整，使之能适应经济发展的需要，促进城市的发展。
1 关于城市行政区划问题的研究综述
行政区划是国家权力的空间或者地域的分割和配置，包括地域范围、等级层次及行政中心的划分等。行政区划是国家结构的一种基本组织形式，是中央政府统治和管理全国各地的一个有效手段，是事关国家政治、经济、社会发展全局的重大战略问题。近年来，我国对城市地区的行政区划进行了频繁的调整，以使其适应经济发展的需要。
随着我国行政区划调整的频繁与行政区划研究的日益深入，行政区划调整的研究在国内正引起越来越多学者的关注，尤其是在行政区划调整的理论研究领域，已经有不少学者对其进行了研究。自1997年以来，有很多学者对中国的行政区划调整内容进行了研究。据粗略的分析，主要可分为行政区划调整的理论研究和行政区划调整的专项研究。
国内学者对行政区划的理论研究比较深入，也比较全面。谢元鲁（2000）总结了中国历代政区制度变迁的特点。他认为，中国历代政区制度在二千年左右的历史变迁与发展中，形成了自己独有的特点，即历代政区的变迁呈现继承性与变革性的共存，设置政区的等级和密度受人口、形势、经济影响很大，县级基层政区较为稳定而一、二级政区变动较为频繁，边疆政区设置受民族因素强烈影响而出现与内地政区的差异。李刚（2001）从历史的角度论述了新中国成立以来的行政区划的变革。汪宇明（2001）对中国城市地区行政区划体制的改革进行了研究。他首先研究了城市地区的行政区划体制，以及城市地区的行政区划的矛盾，接着指出了城市地区行政体制改革应遵循的原则，以及改革的重点，即创新城市地区行政区划管理的法律制度，协调市制与省制、县制等广域型政区的关系，改革与创新城市地区行政等级制度与通名制度，建构城市地区之间的协调管理机制。戴君良（2001）对市领导县体制进行了研究，他主张适当划小省份，逐步撤销地级管理层，乡镇逐步向基层自治转变，最终形成省→县(市)二级制的地方行政体制。汪宇明（2002）再次对城市地区的行政区划体制进行了研究。他指出，中国的城市化发展很快，崛起了大批建制市，但中国的城市绝大多数是城乡合治型的广域型行政区，城市建制与行政隶属关系转型过程中存在一系列矛盾和问题。因此，中国城市行政区划管理体制需要创新，以促进中国城乡社会结构转型，全面提高城市化质量和水平。陈雄，李植斌（2003）分析了城市化中行政体制改革与行政区划调整的必要性及面临的问题。他指出，中国行政体制改革面临许多问题，其中比较突出的就有城市型政区的改革与调整问题。刘君德（2004）对中国转型期凸现的“行政区经济”现象分析，指出必须对行政区划进行调整，打破行政区划对经济发展的约束。王英津（2005）分析了市管县体制的利与弊。市管县体制实施了20多年，有其积极的功效，但也有很多消极影响。他认为，市管县体制的未来改革思路是在缩省的基础上将其取消，但目前尚不具备取消的条件；将来可以通过一定的过渡机制，按照稳中求进、由点到面等原则逐步加以改革。罗震东（2005）认为分权化改革推动了中国地方行政区划的变革，撤县(市)设区与扩权强县成为当前中国行政区划实践的两个主要方向。肖金成（2005）对我国行政区划体制改革也进行了研究，提出了中国省，城市以及县行政区划的改革思路。刘君德（2006）指出必须学习贯彻十六届五中全会精神，推进我国行政区划体制改革健康发展。他认为减少层次、合理幅度、规范功能是我国政区改革的总方向；中国的政区制度应当回归《宪法》确立的省县主体结构；从中国的国情出发，建立城市政区新模式；新的城市政区体系是近期政区改革的重点。李晓杰（2006）从历史的角度分析了当代行政区划层级与幅员改革的必然性。马彦琳中国城市型政区的发展趋势是以“城乡分治”为指导思想，逐步取消“市管县”体制。而且还需改革设市模式。
在进行行政区划理论研究的同时，也有不少学者对行政区划调整中的专项进行研究。有的把其他国家或地区的行政区划调整的模式和先进经验介绍到国内，有的就某一区域或具体的城市展开研究，有的对行政区划调整产生的某方面的影响进行研究，出现了不少研究成果。冯春萍（1999）对伦敦、巴黎、东京三大国际经济中心城市行政区划组织和管理模式进行了详细的评述，希望能为上海城市的规划管理提供借鉴。在某个具体的区域研究方面，汪宇明，刘君德，戴君良（2000）对上海大都市区行政区划体制进行了研究。他们认为，上海是中国面积最小的直辖市，受政区空间与行政区划体制的制约，发展面临一系列的矛盾。解决行政区划矛盾的政策性思路一是内部改革，充分发挥现有政区空间的潜力；二是以上海为中心，建立长江三角洲地区城市联合政府，在长江三角洲地区范围内解决国际大都市的政区空间问题，以便形成上海创建国际大都市的区域互补优势。在行政区划调整产生的影响方面，赵红红等（2002）对行政区划调整后的城市滨水区开发进行了分析。刘君德，陈占彪（2003）对长江三角洲地区的行政区划体制进行了详细的分析，认为目前的行政区划格局造成了长三角的区域分割和行政壁垒，打破行政区域对长江三角洲经济一体化的严重制约和束缚是十分必要和急迫的。因此要科学合理地划分行政区，提出了长三角地区行政区划的模式。周婕，邓飞（2004）分析了行政区划调整对大城市边缘地带发展的影响，魏立华，阎小培（2004）详细地研究了珠江三角洲地区城市化过程中城市规划和行政区划的关系，谢涤湘等（2004）则研究了“撤县(市)设区”的行政区划调整对提高城市竞争力的影响。范今朝（2004）对1979年以来浙江省的行政区划调整变更进行了梳理，总结出了浙江行政区划调整的原因及所产生的作用，并对中国未来的行政区划走向进行分析，提出了一些改革的政策建议。施镇平（2005）对解放以来的上海行政区划调整进行了梳理，分析了行政区划调整后上海城乡关系的变动，陈忠祥，李莉（2005）研究了行政区划变动对宁夏中北部城市群结构变化的影响。龚敏，洪木妹（2006）对厦门与漳州两地经济增长进行了分析，提出缩小这两地经济增长差距的一种有效方式就是靠政府力量推动行政区划调整完成厦漳合并，促进中心城市的建设发展。吕宪军，王梅（2006）分析了南京市的行政区划调整特别是行政级别调整对城市扩张造成的影响。陈钊（2006）认为行政区划调整对区域经济发展有一定的影响，他以四川地级行政区划调整为例分析了这种影响。操世元（2006）研究了长三角地区一体化过程中存在的行政壁垒。他指出，要打破行政壁垒，必须注意弱化行政区划观念，建立共同的市场规则，克服不同地区政策和体制的落差，挖掘地域共同的文化资源。
2 1997年以来我国城市行政区划调整状况
行政区划是国家行政管理制度的空间安排，是国家权益的地方配置。行政区划调整变更的内容按具体情况可以分为以下6类[21]：建制变更；行政区域界线变更；行政机关驻地迁移；隶属关系变更；行政等级变更；更名和命名。在实际工作中，一个地方一次行政区划变更，可能只涉及上述6类中的一项，也可能涉及几项。
截至1996年12月底，中国的行政区域划分为：第一级：31个省级单位――3直辖市、23省、5自治区；第二级：335个地级单位――218地级市、79地区,30自治州、8盟；第三级：2858个县级单位――717市辖区、445县级市、1522县、118自治县、49旗、3自治旗、3特区、1林区[29]。1997年以来，随着中国经济的发展，我国的行政区划调整比较频繁，这主要是为了适应城市经济发展的需要。总体来看，我国的行政区划调整虽然频繁，但是省级行政区划相对稳定。1997年，设立了重庆直辖市，撤销了原重庆市，这是我国省级行政区划调整的一个较大变动。1997年，我国收回了香港，建立了香港特别行政区；1999年又收回了澳门，建立了澳门特别行政区。1999年以后，我国省级政区就包括4个直辖市，23个省，5个自治区，2个特别行政区。本文主要谈论的是城市行政区划调整，因此，省级政区之中，除了4个直辖市之外，其余将省略不谈。
1997年至今短短10余年的时间，我国的行政区划调整变更相当频繁，前述6类情形均有涉及，但突出表现在城市化地区和“市”建制的设置上，尤以建制变更最为突出，影响也最大，故下面的分析主要以此展开。建制变更各级政区均普遍出现，包括地市级、县(市、区)级和乡镇(街道)级等。现将县级以上政区调整状况列表说明如下。
表1 1997以来我国县级以上行政区划调整情况（单位：个）
Tab.1 Adjustment of division of administrative areas in china
since 1997(above “county”lovel)
地级 县级
地级市 地区 自治州 盟 合计 市辖区 县级市 县 自治县 旗 自治旗 特区 林区 合计
1996 218 79 30 8 335 717 445 1522 118 49 3 3 1 2858
1997 222 72 30 8 332 727 442 1520 117 49 3 3 1 2862
1998 227 66 30 8 331 737 437 1516 117 49 3 3 1 2863
1999 236 58 30 7 331 749 427 1510 117 49 3 2 1 2858
2000 259 37 30 7 333 787 400 1503 116 49 3 2 1 2861
2001 265 32 30 5 332 808 393 1489 116 49 3 2 1 2861
2002 275 22 30 5 332 830 381 1478 116 49 3 2 1 2860
2003 282 18 30 3 333 845 374 1470 117 49 3 2 1 2861
2004 283 17 30 3 333 852 374 1464 117 49 3 2 1 2862
2005 283 17 30 3 333 852 374 1464 117 49 3 2 1 2862
2006
*资料来源：中华人民共和国行政区划简册，1997－2006年整理。
从上表可以看出，我国1997年以来的城市行政区划调整，大体上经历了这样几个阶段(这里的阶段划分只具有相对意义，即该阶段占主导地位的政区调整模式，但并非仅局限于该时段；此前此后都仍有该类政区设置方式出现)。
2.1建制变更调整阶段（1997－2003年）
这一阶段，是我国经济社会发展迅速发展、城市化迅速推进的时期，而这是与行政区划及其管理体制的调整密切相关的。因此，这一阶段也是我国地级市建制增加最多，同时也是地区数量和县级市、县数量减少最多的时期。这一阶段，主要是通过同时撤销一个地区（盟）和一个县级市（或者县、自治县）来设立一个地级市。仅1997年，就撤销了7个地区和7个县级市（县、自治县），建立了7个新的地级市。如山东省撤销聊城地区和县级聊城市，设立地级聊城市；河南省撤销商丘地区和县级商丘市、商丘县，设立地级商丘市；湖南省撤销怀化地区和县级怀化市，设立地级怀化市；广西壮族自治区撤销玉林地区和县级玉林市，设立地级玉林市；撤销贺县，设立贺州市；贵州省撤销遵义地区和县级遵义市，设立地级遵义市；云南省撤销曲靖地区和县级曲靖市，设立地级曲靖市、撤销玉溪地区和县级玉溪市，设立地级玉溪市。此后每年，建制的变更调整更加频繁，每年都有一些的新的地级市建立。1996年底，我国共有地级市218个，到了2003年底，共有地级市282个。7年我国新增了64个地级市，平均每年增加9个。1997年至2003年期间，每年增长的地级市数量都比前一年要多。如，1997年，我国增加了4个地级市，1998年增加了5个，1999年增加了9个，2000年更是增加了23个，为新中国成立以来我国地级市建制数量增加最多的一年。2000年后，地级市增长的趋势有所减缓，但数量仍有很大增长。2001年我国增加了6个地级市，2002年增加了10个，2003年增加了7个。
在这一阶段，主要的设市模式是撤销地区和县级市（县、自治县）来设立地级市。因此地级市数量增加了，地区、县级市（县、自治县）的数量都相应地减少。1996年底，我国共有地区79个，到2003年底，共有地区18个，共减少了61个，平均每年减少9个；1996年底，我国共有县级市445个，到2003年底减到了374个，共减少了71个，平均每年减少10个；同时，我国县的数量也有很大的减少，从1522个减少到2003年底的1470个，共减少了52个，平均每年减少7个。
地级市多为一个地区的中心城市、中等规模的城市，地级市下可设立市辖区。1997年至2003年，我国增加了64个地级市，因此，市辖区数量也有很大的增加，既有由原来的县级市的行政区域改设为市辖区，也有由县级市改设成一个或几个市辖区，还有由县撤销了改为市辖区等。1996年底，我国有市辖区717个，2003年底就增加到了845个，共增加了128个，平均每年增加18个。同时，我国县的数量由1996年底的1552个减少到了2003年底的1470个，共减少了82个，平均每年减少14个。这些被撤销的县大多被建成了市辖区（也有一些县升级为县级市）。例如，1997年以后，上海撤县建区的步伐不断加快。1997年，撤消金山县，与原石化地区合并成立新的金山区；1998年，松江县撤县建区；1999年，青浦县撤县建区；2001年，南汇、奉贤两县同时撤县建区等。另外，在大量设立市辖区的同时，我国也有一些市辖区被合并，如，2000年上海市合并了黄浦区和南市区，成立了新的黄浦区；也有一些市辖区被撤销，如2003年福建省撤销厦门市鼓浪屿区和开元区，将其行政区域划归厦门市思明区管辖等。
另外，也有一些城市撤区设县，如1997年江西省撤销萍乡市上栗区，设立上栗县；1998年湖北省撤销荆州市江陵区，设立江陵县等。还有一些县升级为县级市，如1997年安徽省撤销了宁国县，设立县级宁国市；湖北省撤销了汉川县，设立县级汉川市等。也有撤销地级市设立市辖区的情况，如1998年云南省撤销地级东川市，设立昆明市东川区等。
2.2 城市部分行政区划调整阶段（2004－2006年）
1997年至2003年，我国行政区划调整主要表现为建制变更，这是我国行政区划比较大的调整。2004年以后，我国行政区划没有大的调整，县级以上行政区划基本稳定，行政建制数量、类别基本没有变动，只是调整一些城市的部分行政区划。这一阶段，前述六项行政区划调整类型都有涉及，但主要表现为行政机关驻地迁移、隶属关系变更、更名和命名，其余三类情况较少。这一阶段，我国只新增了一个地级市。2004年，甘肃省撤销了陇南地区和陇南县，设立了地级陇南市。同年我国增加了7个市辖区，其余的行政区域数量基本没有变动。2005年我国行政区划调整更少，成为1978年以来县级以上行政建制数量、类别唯一没有变更、调整的一年[30]。这一时期我国的行政区划已基本上适应了经济社会发展的需要，因此不会再进行大的调整。
3． 十年来城市行政区划调整的影响分析
近十年来，我国的经济、社会发展取得了巨大的成就。总的来看，我国近20年来经济、社会的迅速发展，城市化的迅速推进，是与行政区划的调整改革分不开的。城市行政区划的调整有着深远的经济与社会效应，对经济社会发展显示出了巨大的促进作用，但其中仍然存在一些问题。
3.1 促进了城市化的发展
经济基础决定上层建筑。我国的经济发展取得了巨大的成就，但我国的政治体制仍没有进行有效的改革。由于我国政治体制改革滞后于经济体制改革，因此必须对我国的行政区划进行调整。我国对行政区划进行调整，有着许多不同的发展动机，但相对而言，城市型政区的改革更多源于经济层面的发展动机。就推动经济发展而言，“城市”越来越扮演着比单纯的企业组织或其他级别的政府更为积极的“领头雁”角色。城市政府通过提供产业布局和经济规划、招商引资、提供城市基础设施和管理服务等一系列“产品”，使“城市经济”正成为一个区域经济腾飞的主要形态。因此，我国行政区划调整改革的重点在城市型政区(地级市、县级市、镇和市辖区)。为了顺应国家发展战略重点的转移和城市化发展的需要，在不同阶段，采用多种方式，尝试理顺城市型政区的管理体制，以保证和推动城市化进程。如先后采取地、市合并，市(地级市)领导县(县级市)的体制来加强和发挥区域中心城市的作用；适应大都市发展的需要而调整和增加市辖区的建制；撤并乡(镇)建镇、设立街道等以促进小城市和小城镇发展等。综观1997年以来我国发生的行政区划调整案例，除了1997年经八届全国人大五次会议批准，重庆市升格为我国第四大直辖市外，一般都是县改市、县改区或大中城市辖区内的区划调整，表现为明显的城市化趋势。而近年来上海市、杭州市和广州市的区划调整，更显示出国际化大都市或区域都市化的趋向，这大大促进了我国城市化的发展。这可以从1997年以来我国城市化的发展水平迅速提高来证实（表2）。
表2 1997年以来我国城市化发展水平
Tab.2 The level of urbanization of China since 1997
年份 1996年 1997年 1998年 1999年 2000年 2001年 2002年 2003年 2004年 2005年
城镇人口/万 37304 39449 41608 43748 45906 48064 50212 52376 54283 56212
城市化率/％ 30.48 31.91 33.35 34.78 36.22 37.66 39.09 40.53 41.76 42.99
*资料来源：中国统计年鉴2006。
*这里的城市化率采用城镇人口与全国总人口的比值。
从表2可以看出，2006年较之1996年我国的城市化水平提高了10多个百分点，其中，又恰恰在1997—2003年建制变更调整（撤地区和县级市或县改地级市）阶段，城市化水平提高最快（将近10个百分点），充分说明了两者的互动。
3.2 促进了城市经济社会的综合发展
行政区划调整是城市发展到一定阶段后的客观需要，也是政府主动运用以拓展自身经济社会发展空间的战略手段。如上海是中国面积最小的直辖市，受政区空间与行政区划体制的制约，发展面临一系列的矛盾[15]。要解决这些矛盾，就需要对其进行行政区划调整，拓展其发展空间。因此，上海市于1997年撤消金山县，与原石化地区合并成立新的金山区；1998年，松江县撤县建区；1999年，青浦县撤县建区；2001年，南汇、奉贤两县同时撤县建区；从2000年开始，上海郊区乡镇合并的工作也全面展开。经过行政区划调整，上海市的面积有显著扩大，1996年底，上海市的建成区面积为412.27平方公里，征用土地面积97.2平方公里；到了2005年底，建成区面积为819.9平方公里，征用土地面积为97.2平方公里，总面积增加了472.93平方公里，使经济社会发展空间有了很大的拓展，使上海进一步向国际大都市战略目标迈进。
行政区划调整也是城市政府为辖区内各地区和部门重新定位经济社会职能的有效途径。促进本市经济社会的综合发展，需要政府统筹配置辖区内的各种资源，最大幅度提高资源的使用效率。其中最基础的手段就是对辖区内政府部门各自的地理边界重新划定，为资源的优化组合和高效利用突破空间的限制。如2005年广州市将东山区并入越秀区，实行强强联合，大幅提高新越秀区作为大广州的商贸中心的职能和地位，而对原先两区内优质基础教育资源的重新整合，有利于提升新越秀区的社会吸引力。再如对原先单纯性的经济开发区域分别设立南沙区、萝岗区，就是为该地区增加提供社会服务和公共管理，实现单纯经济区域向综合行政区域的转型。
3.3 提高了城市管理效率，降低城市行政成本
行政区划调整是城市政府降低管理成本的重要举措。过去，在计划经济思维模式下设置的多层级政府部门，“麻雀虽小，五脏俱全”，机构与职能重叠、人浮于事的现象严重。1997年以来，我国撤销了很多县级市（县）设成市辖区，直接对市辖区进行管理。这减少了城市的行政层级，也减少了城市的行政机构和行政人员，从而就提高了城市的管理效率。政府机构和行政人员越精简，行政效率就越高，管理成本就越低，反之亦然。近年来我国一些城市撤县设区、以及对市区的合并，如2000年上海市黄浦区和南市区的合并、2004年南宁市部分城区的撤并和2005年广州市东山和芳村两区的撤并等，都将成为政府提高管理效率，降低行政成本的力举。而现代交通、通信、网络与电子行政等基础设施建设的迅速推进，为政府管理创造了便利的条件，这也将大大降低政府的行政成本。
从1997年以来经济社会的迅速发展，城市化水平的迅速提升和政治文明的进步等方面来看，总体说来，城市行政区划这一上层建筑的调整是适应了城市发展的实践的，成就也是主要的，从行政区划上解决了束缚生产力发展的体制问题，促进了地区经济的发展，特别是促进了中心城市的发展。但是，近几年来城市行政区划中也存在一些问题，在今后的行政区划调整中应该引起进一步重视。如有的地方行政区划调整的整体规划工作做得不够好，有的调整事项基本是“头痛医头、脚痛医脚”，没有从长远、从全局上去考虑某项行政区划调整。市辖区调整没有具体标准，不利于精减市辖区范围，也不利于科学合理地设置市辖区。在大城市行政区划调整中还存在个别地方追求机构升格、干部升级的问题，还有少数大中城市把调整行政区划作为解决市县矛盾或大市与小市矛盾的主要措施甚至唯一措施[31]。在今后的行政区划调整中，应该高度重视这些问题并尽量解决，不断地在实践中摸索新的模式，进行制度创新，建立一个能完全适应现实经济、社会和政治发展的需要的行政区划体制，来促进城市地区的发展。
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