一、引言

　　我国现在正在进行和谐社会建设的伟大工程，在以前经济建设、政治建设、文化建设之后，把社会建设提到了和前三者同等重要的地位。民政事业是社会事业的重要组成部分，民政事业的发展要有民政专项资金提供保障，为了有效用好民政事业专项资金，就要通过绩效评价来考核、衡量，是否发挥了其应有的作用，从而推进民政事业的发展，进而推进整个社会事业的全面发展，在构建和谐社会建设中起到责无旁贷的作用，本文拟就新时期民政事业的发展要求、影响民政事业发展的专项资金、专项资金的绩效评价及其三者的相互关系作些浅易探索。

　　二、新时期民政事业的发展要求

　　（一）经济的发展要求社会事业同步发展

　　改革开放以来，随着我国经济建设的快速发展，综合国力的增强，社会建设取得了很大进步，社会事业也有了很大发展，城乡居民的生活水平得到了很大提高。但是，我们也必须看到，在经济快速发展的同时，由于经济转轨和社会转型导致利益群体诉求多元等因素，社会建设相对滞后，劳动就业、社会保障、收入分配、教育卫生、居民住房等多方面关系群众切身利益的社会问题仍需亟待解决。

　　胡锦涛总书记在十七大报告中特别强调，必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。这是我们党从全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会高度，从解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题出发，在社会建设方面提出的战略目标和作出的庄严承诺，就老百姓关心的问题作出了明确回应。充分体现了“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”的发展理念，成了广大民众的福祉。

　　（二）民政事业是社会事业的重要组成部分

　　国泰民安、国计民生，国家的发展计划和民生紧密结合。民生就是国民的生计和生活。从民政事业的职能角度而言，生计即我们民政对象的生存状况，社会救助、社会福利、优抚安置及社会慈善等生活水准发展状况。生活即和我们老百姓息息相关的民政社会事务，行政区划和地名管理、民间组织登记管理、基层政权和社区建设、婚姻和收养登记管理、殡葬改革等社会事业发展状况。大到国家的区划调整，小到我们每个国民的生活状况，涉及面广，由此可见，民政事业是社会事业的重要组成部分，以“以人为本，为民解困、为民服务”为宗旨，以社会工作为核心，常怀爱民之心，恪守为民之责，善谋富民之策，多办利民之事，以维护民利、解决民生、落实民权为工作宗旨。

　　近年来，随着经济的发展而带来的社会矛盾趋于多元化，民政部门所承担社会事务工作更是被看作解决社会矛盾的“安全网”、“减震器”，在维护社会稳定、保障人民群众的基本生活权益、合理调节社会分配、促进经济社会的协调和谐发展等方面发挥了重要的基础性作用。但由于我国还处在社会主义初级阶段，我国现阶段的主要矛盾依然是人民群众日益增长的物质文化需要和落后的社会生产力之间的矛盾，就民政事业发展的矛盾将是民政有限的发展资金与民政服务对象和民政社会事务日益增长的需求之间的矛盾，民政事业发展基础依然比较薄弱而且不平衡，随着经济发展而带来的民政社会问题将面临着诸多新课题、新矛盾。可见在改善民生的伟大事业中，民政事业的快速发展责无旁贷又任重道远。

　　三、涉及民政事业的专项资金

　　（一）民政事业专项资金特征

　　民政事业专项资金是指国家财政预算等用于民政事业方面的专款。具有以下特性：

　　1、涉及面广。民政事业涉及多元性、群众性、社会性的工作，民政主管部门及所属事业单位在兴办和资助社会福利事业，需要开展社会救助，烈属、牺牲病故军人家属和伤残军人需要抚恤，复员退伍军人和军队离退休干部需要安置，社会孤老、孤残、孤幼和发生自然灾害后导致人民群众生活和住房困难，需要及时进行救济，以及城市生活无着的流浪乞讨人员等多方面需要的资金；社会福利院、老年公寓、老年活动中心、救助站、军供站、军队离退休干部休养所等民政事业单位在固定资产投资、维修建设等所需要大量资金运转。显然，民政事业专项资金是民政部门和所属事业单位做好社会救助、社会福利、优抚安置等社会工作的物质基础和财力保证。

　　２、法规政策性强。专款专用，专项资金大都与困难群体、优抚群体、特殊群体的切身利益紧密相连、息息相关，各类优抚、救济对象都要严格按照政策规定标准给予抚恤、救助。尤其是救灾款、救济款、城乡居民最低生活保障经费等资金被称作“救命钱”、“高压线”，从另外一个侧面说明了民政资金的严肃性。新形势下民政对象广、资金类别多、资金量大，更要依法办事、依法行政。

　　３、社会影响面大。民政事业正全方位、多层次、宽领域地融入到经济、政治、文化、社会各个领域，在更大范围内影响着人们的生活。近年来，随着民政部门职能的增加、职责的加重，民政事业专项资金也在不断地增加。民政专项资金在保障人民群众尤其是困难群众的基本生活权益，促进社会公平，维护社会稳定等方面发挥了积极作用。因此民政专项资金支出能否合理、安全、规范、有效地使用，直接关系到广大民政对象的切身利益，影响着党和政府的形象，事关国家民政政策的落实，关系到社会的稳定和谐、国家的安全。

　　（二）民政事业专项资金来源

　　国家财政预算拨款是民政事业专项资金来源的主渠道，近年来，通过发行销售福利彩票所筹集的社会福利公益金也已经成为发展我国社会福利事业的重要来源。民政专项资金主要包括：优抚事业经费、退役士兵安置经费、军队离退休人员安置经费、救灾救济资金、社会救助资金、福利彩票公益金等。

　　（三）民政事业专项资金的管理任务越来越重

　　政府财政投入逐步向社会保障、社会救助、社会福利、公共服务基础设施等方面倾斜。作为体现政府公共管理和服务职能重要方面的民政工作，财政资金的投入也随着经济社会的稳步发展而不断增长。全社会对民政资金使用情况的关注度越来越高。随着民政事业越来越成为社会建设和公共管理的重要组成部分，民政资金与广大人民群众生产生活各方面的联系越来越密切，民政资金的运用越来越涉及到广大人民群众的切身利益，特别是民政资金政治性、政策性强，管理的救灾救济、最低生活保障、优抚安置、社会福利、福利彩票公益金、社会捐赠款等资金，都是救急救命钱，容不得半点疏忽和大意，更容不得一丝一毫的浪费。因此，政府和广大人民群众对民政资金运用在公开、公平和公正等方面的要求也不断提高，监督力度越来越大。

　　四、民政事业专项资金发挥效益要通过绩效评价体现

　　（一）民政事业专项资金绩效评价的含义

　　绩效是效率、效益和有效性的统称，它包括行为过程和行为结果两个方面。就行为过程来说，它包括投入是否满足经济性要求，过程是否合规和合理；就行为结果而言，它又包括产出与投入相比是否有效率，行为的结果是否达到预期的目标以及产生的中长期影响。

　　民政事业专项资金支出绩效评价是指各级民政部门、单位运用科学、合理的评价方法，设置、选择合适的评价指标，按照统一的评价标准和原则，对专项资金支出运行过程及其效果进行客观、公正的衡量比较和综合评判的管理行为。绩效评价应遵循“客观公正、科学规范、实事求是、突出重点”的原则，以专项资金的社会效益为出发点，按照规范的程序，采用定量与定性分析相结合的评价方法，科学准确地确定评价结果。

　　（二）民政事业专项资金为何要进行绩效评价

　　民政事业专项资金的特殊性，都决定了专项资金必须不断提高使用绩效，将各项资金用得其所，实现资金效益最大化，最大限度地保障服务对象的基本权益，满足广大人民群众的需求。专项资金既是政府履行公共管理和公共服务职能的重要物质保障，又是促进地方经济和社会事业协调、稳健发展的重要资金来源。传统财政管理都是侧重于资金量上的分配。自从推行公共财政体制改革后，财政支出的效益和效率日益受到关注，财政管理不仅要管资金分配，还要管资金的使用效果，财政的钱是如何花出去的，这些钱值不值得花、有没有达到花钱的目的，使用者要负起责任，管理者心中要有数，进而帮助政府更合理、更富成效地调整、安排预算资金。专项资金的运用状况直接关系到党和政府在人民群众心目中的形象，直接关系到广大人民群众的切身利益，直接关系到社会的稳定与和谐，更直接关系到民政部门的信誉和社会形象。提高民政事业专项资金使用效益则是进一步民政资金支出管理改革，发挥资金最大民政使用效益所面临的一项重要新课题。

　　（三）绩效评价的对象

　　基于民政事业发展的特性，绩效评价主要涉及有形和无行两个方面：

　　１、有形对象，民政事业固定资产项目。民政项目资金主要是指用于资助农村五保供养服务机构、儿童福利院、社会福利院、救助站、老年公寓、老年活动中心等社会公益事业项目的资金。通过对各个具体的固定资产投资项目的绩效评价，可以检查监督项目支出的安全性、合规性、有效性，如果没有达到预期的目标，可以发现问题的所在，分析固定资产项目投资没有达到预期目标的原因，帮助找到问题的解决方法，并对同一领域的其它相似的项目进行比较，清理交叉、重复的项目，重新有效分配资金。

　　２、无形对象，即除固定资产投资项目以外的其他专项资金支出。用于困难群体、优抚群体、特殊群体等民政对象的专项资金，主要通过社会公众，尤其是民政对象对项目支出的服务质量、服务效果进行评价，民政事业支出的分配和使用是否反映民政对象的需要，通过绩效评价检查出实际效果是否达到了预期的目标，民政对象的生活水准是否与经济社会发展同步。

　　(四)绩效评价工作的基本原则

　　1、经济性、效率性、效果性原则。即通过对专项资金支出行为及其过程的实际情况进行经济性、效率性、效果性的比较和评价分析，判断支出的行为过程和执行的业绩、效果优劣。目的是从第三者的角度，向有关利害关系人提供经济责任履行情况的信息，督促专项资金管理者改进工作，更好地履行经济责任。经济性、效率性和效果性三要素是一个有机的整体。经济性侧重于投入方面，注意节约支出；而效率性主要指投入与产出的关系，即是否以最小的投入取得一定的产出，或者以一定的投入取得最大的产出；效果性是对经济活动的产出结果与预期目标的比较。经济性是前提，效率性是过程，效果性是目的，经济性、效率性都应与效果性相一致。

　　2、定量分析与定性分析相结合的原则。以定量分析为主，定性分析为辅，定量分析建立在专项资金支出项目的财务数据采集分析上，定性分析通过对支出全面、综合因素的分析，结合评价人员的意见，与定量分析共同评价专项资金支出项目的效果，以便更加合理、准确地反映专项资金支出项目的实际绩效, 促使相关部门改进工作方式和管理办法，进一步提高专项资金绩效水平。

　　3、真实性、科学性、规范性原则。真实性是保证专项资金支出绩效评价公正、客观的基础，科学性是以专项资金项目的实际情况为主，兼顾行业、地区、国家乃至国际比较标准，将预算标准和实际相结合，普遍适用和个别选择相结合，充分考虑专项资金支出的特点和运作过程，以真实反映和衡量不同专项资金使用受益单位、人员的状况。规范性是评价行为和结果始终贯穿和反映专项资金运作的全过程，强化、规范专项资金支出项目的选项、审批、监管、审核功能， 增强专项资金分配和使用的责任制， 使绩效评价对专项资金支出和预算管理起到激励和约束作用。

　　 4、眼前利益和长远利益相结合原则。每个专项资金支出项目都有其特殊性，有的专项资金支出项目在很短时间内即可达到预期效果，如救灾救济专项资金、优抚安置专项资金、医疗救助专项资金等民政对象资金；有的专项资金支出项目则要在较长时间内达到预期效果，如用于固定资产项目专项资金，老年公寓、老年活动中心等专项资金，对于此类项目，从社会效益而言，更要具有前瞻性的眼光。由此来看，在绩效评价中，要坚持眼前利益和长远利益相结合原则。

　　（五）绩效评价具体内容

　　绩效评价具体内容即其指标体系的构建，主要通过业务指标和财务指标来具体体现：①专项资金支出的投向、分布情况；②专项资金项目组织管理水平；③专项资金使用进度、配套资金落实情况；④专项资金实际支出情况；⑤专项资金使用是否合法合规；⑥绩效目标完成情况；⑦财务管理状况；⑧为完成绩效目标采取的措施及制定的制度；⑨项目的社会效益和经济效益；⑩根据项目实际情况确定的其它评价内容。

　　（六）构建科学规范的绩效评价体系

　　由于每个评价项目都有其特殊性，要定性分析和定量分析相结合，对不同项目确定不同的指标和不同的指标权数，同时要对指标的确定要有导向和激励作用。导向作用在于具有引导评价客体（专项资金管理使用者）重视评价的内容，并努力朝评价方向发展的作用；激励作用在于评价的结果会对评价客体（专项资金管理使用者）产生巨大的影响，从而产生激励作用，使专项资金朝着设定的目标发展。因此，构建科学的评价指标体系是绩效评价工作的核心和评价目标实现的关键。

　　 1、绩效评价指标体系构建理论与方法。从当前民政使用专项资金分类框架下，绩效评价按其内容分为民政对象绩效评价和固定资产项目绩效评价，绩效评价指标通过各种手段将绩效目标转化为可操作性的具体指标。民政事业涉及面的复杂性和多重性决定了其绩效评价需要多个互相联系的指标所构成的体系来衡量，不同的指标反映了绩效的某个侧面，同时现代绩效评价不仅要求对最终的产出结果进行评价，更重要的是要对投入和转换过程进行评价，因此，绩效评价指标体系的设计在整体上需要遵从一定的逻辑关系，固定资产项目绩效评价指标体系的逻辑关系可以用“投入－产出－结果”链来分析。民政对象绩效评价指标体系也可根据其具体情况参照实行。

　　2、对于具体的评价对象，构建评价指标体系时除遵循上述“投入－产出－结果”框架体系外，还应根据项目专项资金支出范围广泛，不同领域的支出性质不同，绩效评价指标体系的构建还应结合项目专项资金支出的不同性质分别构建评价指标体系。共性指标——经济性与效率性指标，如资金使用规范率、资金到位率、资金目标实现率等；个性指标——经济性和效果性指标，不同性质的项目专项资金支出，其经济性和效率性的重要程度也不同，相应的成本效益表现和衡量也会不同；特性指标――效率性与效果性指标，如同样是老年人服务机构，老年公寓和老年活动中心在其服务宗旨上还是有差别的，对指标体系的“结果”该有不同的要求和有区别的特性评价指标体系。

　　3、上面只是从体系上完善了指标体系的构成，但在实际的专项资金支出绩效评价中，每类指标实际上还是有许多具体指标组成，这些具体的指标在不同的个体评价对象中可能千差万别。正如前面所分析的，由于专项资金支出层次不同，形式又多种多样，这样专项资金支出绩效评价的具体对象也就是多种多样。所以尽管指标还是来自于这几类，但每类指标选取对于不同的评价对象是不一样的。因此，对具体评价对象来说，指标选取在以上述体系为根据的基础上，还必须遵循一定的具体原则，才能保证绩效评价结果的科学性、准确性和可靠性以及全面性，达到预期的评价目标。一般来说，对一个具体的个体评价对象，绩效评价指标选取应坚持以下具体原则：

　　（1）指标的相关性。衡量指标要与民政事业发展要求目标有直接的联系，不能因为容易收集就使用，例如投入或产出的衡量相对容易，但如果与项目成果目标的相关性存在问题，单纯的投入指标或产出指标就不能很好地反映专项资金项目的实际影响，如某专项资金项目的社会知晓度，就要通过对不同人群的社会调查、核实，这是不容易收集资料的指标，但确是对评价对象有用的。

　　（2）指标的经济性。指标的选取要考虑实现条件及可操作性，数据的获得应符合成本效益原则，在合理成本的基础上收集信息。这就要求指标在满足评价目标的前提下要尽量精简，减少指标之间的信息重复，选定的指标应承载尽可能大的信息量，从而可以降低指标信息收集的成本。

　　（3）指标的可比性。要满足在相似目的的项目之间有共同的指标，不同个体项目之间的衡量结果可以相互比较。指标的重要性，权数的确定，要根据指标在整个体系的地位和作用进行筛选，选择最具代表性、最能反映个体评价要求的指标，同时，注意指标的兼容性问题，不要对指标进行杂乱无章的罗列，更不能对指标权数的确定凭主观想象。

　　在评价指标体系设计方面，即要体现社会发展事业的共性，也要体现民政事业发展的特性要求，在不同的民政行业、单位中更要体现其个性前景。

　　（七）绩效评价工作流程

　　民政事业专项资金支出绩效评价工作政策性强，涉及面广，业务性突出， 操作难度大。因此，必须坚持“先简后繁，先易后难，由点及面”的原则，以上级所要求支出项目绩效评价为突破口，通过试点，总结经验，逐步有序地建立“项目单位—主管部门—财政部门（上级主管部门）”等三个层次的评价类型，积极稳妥、循序渐进地推进此项工作。民政事业专项资金支出项目的绩效评价的基本程序为：①制定工作计划，确立评价对象；②组织专业小组，聘请相关人员；③设计评价方案，下达评价通知；④收集整理资料；⑤实施评价，形成评价报告；⑥做好评价总结。

　　（八）绩效评价结果的运用

　　1、舆论宣传是做好民政事业专项资金绩效评价工作的重要环节。为使广大群众和民政对象了解民政政策法规，增强民政专项资金管理使用的社会透明度，采取多种形式，大力宣传民政工作方针政策。使社会各阶层对民政工作有新的认识，看到民政工作的重要性，从而更加认识到民政事业的发展是社会事业的重要组成部分。

　　2、具体项目绩效评价完成后，项目实施单位和主管单位应分别撰写绩效评价报告。绩效评价结果分优秀、良好、合格、不合格四个等次。评价结果应及时报告同级政府和有关部门作为决策参考，送组织人事等部门作为公共管理部门绩效考核的参考，并为加强专项资金项目管理、监督提供经验。

　　3、评价结果作为财政信息库的重要组成部分，为财政预算编制、优化财政支出结构和提高支出效率提供信息支持。各级政府和财政部门、民政部门等应建立专项资金支出奖优罚劣机制，对决策科学、项目实施成效巨大的部门，给予必要的奖励；反之，则给予必要的制裁，对评价报告暴露的财政收支、工程质量等方面问题，依法进行查处。

　　 五、结语

　　民政事业、专项资金、绩效评价三者关系，如下图：

　　 民政事业 专项资金

　　绩效评价

　　（一）民政事业和专项资金之间的关系

　　民政事业的发展需要专项资金的保障，只有有了专项资金，民政事业的发展才不会是巧妇难为无米之炊。民政事业的发展促进社会事业的全民发展，为经济的发展起到保驾护航，经济的全面发展，使我们有更多的资金用于社会事业，用于民政事业的进一步发展。

　　（二）专项资金与绩效评价之间的关系

　　专项资金的所产生的社会效益、经济效益如何，是否真正为民政事业的发展起了最佳的成效，要通过绩效评价来体现。而通过绩效评价，来追踪专项资金的运行过程，为下一步的专项资金安排提供重要依据。

　　（三）民政事业与绩效评价之间的关系

　　民政事业的发展状况如何，发展到何种程度，要通过数量指标、质量指标来具体体现，绩效评价能很好的通过业务指标、财务指标来反映民政事业的发展状况。而绩效评价通过对专项资金使用状况评价进一步推动民政事业的发展。

　　因此，民政事业、专项资金、绩效评价三者存在着相辅相成的关系，是民政事业发展的“社会生态”链。我国的财政资金绩效评价工作刚起步，民政事业专项资金绩效评价处于边探索边实践阶段，相信通过几年的努力，通过民政事业专项资金绩效评价工作，会使民政事业发展再上一个新台阶。