[摘要]：未来二、三十年以后，中国将步入人口老龄化最严峻的时期，如何尽快健全老年社会服务政策，构建起一套完善的老年社会服务体系，是政府必须关注的问题。建国以来，我国出台的老年社会政策对保障老年人的生活虽然取得了一定的成效，但仍有许多不够完善的地方，目前已经难以应对老年人不断增加的社会服务需求。本文从养老金的筹集、老年社会支持网络的构建、开发式救济、老年社区照顾、独生子女家庭养老救助体系构建、加强政策落实监督管理等六方面提出了完善老年社会服务政策的对策思路。

　　[关键词] 人口老龄化 社会政策 社会服务

　　老年人社会服务政策是指“政府或其他社会组织为满足老年人在基本生活、日常照顾服务、医疗保健、维护合法权益等方面的基本需要，使老年人享有幸福愉快的晚年生活而向他们提供各种社会服务的政策”[1]。我国于1999年开始步入老龄化社会，进人21世纪后，我国60岁以上老年人口已达1 .32亿，并且以每年3.2%的速度急剧增长，2030年到2050年中国即将面对人口老龄化最严峻的时期[2]。如何保障老年人的基本生活，并为他们提供健康、娱乐和照顾服务等成为社会必须关注的问题。虽然自建国以来，我国逐渐建立了比较完善的老年人社会服务政策体系，保障老年人的基本生活和医疗服务，但由于地区间经济发展的不平衡性，东西部地区、城乡之间存在着较大的差异，使老年社会服务政策在落实中也存在很大差异。如何在这有限的十几年里健全和完善中国老年社会服务政策，是值得我们深思和注意的重要问题。

　　一、我国老年社会服务政策的发展历程

　　我国老年社会服务相关政策的出台始于建国后。在农业社会时期，我国社会养老方式主要依赖家庭，官府对老年人的专门救助很少，更不会有针对老年人的社会性服务政策。

　　建国后，我国逐步建立起了完善的城镇职工退休制度，共经历了四个阶段，分别是养老保险制度建立阶段、发展阶段、倒退阶段、恢复和改革阶段。由原来的国家统筹养老保险模式转化为社会统筹和个人帐户相结合的养老保险模式。同时在90年代初，提出了“社区建设”和“社区养老”的理念，围绕老年人在社区开展各种社会服务，并开展了“星光计划”，保证老年人参与社区事务，提供生活照顾。“十五”期间，城市以街道、社区委员会为重点，新建和改建500个老年人福利服务设施和活动场所，逐步形成市、县（区）有服务中心，乡镇（街道）有活动中心，居委会有活动站点的老年福利服务设施网络。

　　随着我国社会保障制度的逐步健全，老年社会服务政策的内容也越来越丰富，涉及的范围越来越广，覆盖了从城市退休人员到农村的贫困老人和“五保户”等不同层次的老年人；从物质生活到精神生活，在提供老年人的基本保障方面取得了巨大的进步；同时也开始意识到老年人的维权服务、精神慰藉等方面。

　　2002年2月7日第四次全国老龄工作委员会召开后，《老年人权益保障法》、《中共中央、国务院关于加强老龄工作的决定》、《中国老龄事业发展“十五”计划纲要》和《农村五保供养工作条例》等法规条例相继出台，进一步促进了老年社会政策的发展。

　　二、我国老年社会服务政策现存问题

　　需要明确的一点是，许多发达国家都是在实现工业化、现代化之后进入老龄社会的，而我国是“未富先老”，在实现现代化的过程中迈入了老龄社会，相对于今后老龄化程度的加深，我国老年社会服务政策方面仍存在着明显的不足和缺陷，主要表现在以下几方面：

　　1、 养老保障体系不健全，覆盖面窄，资金管理落后。目前，我国养老保障覆盖面还较为有限，参加养老金的人数大约是1.55亿人，占全国总人口的12%，占城镇人口的29.6%，这部分老年人主要集中在城市的国有、企事业单位的职工[2]，而个体经营者、灵活就业人员等的养老制度就很不完善。虽然我国劳动部近期也出台法规，要求用人单位必须为其职工购买养老保险，但在大多数企业和公司中，没有有效落实。农村集体经济基础薄弱，拿不出较多资金来解决老年人的生活保障问题，只有“五保户”老人能领取少量的社会救济金，绝大多数的农村老年人是不能享受养老社会保障的。

　　2、 农村大量劳动力流入城市后，农村的养老服务未能建立。随着城市化、工业化进程的加快，“父母在，不远游”的束缚已彻底打破，大量农村剩余劳动力向城市转移，这部分劳动力大多是农村青壮年劳动力，在他们离开家庭后，使农村家庭养老功能进一步弱化。作为农村养老的唯一方式，老人主要从家庭中得到经济供养、精神慰藉，即所谓的“养儿防老”，在其成年子女离开农村，流入城市后，老年人的基本生活照顾能力下降，虽然老年人可以从外出务工的子女中获得更多的经济帮助，但面对子女外出后留下的家务劳动和农业劳作，老年人的负担实际上是加重了，而老年社会服务在那里开展极少，农村留守老人的养老服务政策基本空白。

　　3、 贫困老人缺乏必要的物质生活保障，社会救助体系不完善。由于在农村社会保障还未全面建立起来，对于贫困老人而言，在其失去劳动能力之后，缺乏基本的生活来源，特别是无子女或子女很少的家庭中，家庭不能保障基本生活，很多贫困老人逐渐流入城市。由于城市中社会救助机构的不完善，无力救助这些流入城市的贫困老人，许多老人只能靠沿街乞讨或拾破烂为生。其生存状态非常恶劣，更有甚者，被城市犯罪团伙所控制，为了利用他们骗取更多的钱财，这些老年人经常受到打骂、身体上的摧残。

　　4、 独生子女家庭养老问题日益突出，相关政策亟需制定。我国自70年代实施计划生育以来，人口的规模在一定程度上得到了有效的控制，但是由此而造成的社会问题也开始出现。特别是在城市，计划生育政策实施后，许多独生子女家庭中的父母已经或即将步入老年，他们的生活照顾问题日益引起广泛的关注。“四二一”家庭的出现（四个老人，二个父母，一个孩子的家庭），使子女承担的赡养老人的责任加重。同时伴随着城市生活节奏的加快，人们奔波于家庭和工作之间，往往使年轻人或成年人力不从心，花费在老年人身上的时间和精力减少，从而使老年人面临日常照顾和精神慰藉的缺乏，即使是经济来源有保障的老年人，晚年生活质量也并不高。这说明，我国现行的老年社会政策中，缺乏有效的措施应对“四二一”家庭的养老和服务问题。

　　5、 我国老年人社区照顾发展缓慢，社区照顾未能发挥应有的作用。在进入老龄社会的发达国家，其社区照顾是相当成功的，许多老人在社区内得到满意的照顾。在我国，社区养老服务从80年代起步，经过20多年的发展已经初具规模。目前，大部分大中城市已经初步建立了设施服务、定点服务等服务形式，形成了生活照顾、医疗保健、文化娱乐、参与社会以及权益保护为主要内容的社区养老格局，但这种格局只在部分大城市，如浙江、上海、广州等省实施，在绝大多数的中小城市，社区照顾发展仍然发展非常缓慢，往往是有名无实，缺乏必要的基础设施建设和服务机构，特别是在经济不发达地区，社区照顾更是缺乏。

　　6、 针对老年人的维权服务仍不完善。我国现如今的老年社会服务政策，在实施中仍是重视老人的基本生活照顾，而有关老年人更高层次的需要，如教育、维权、就业、精神慰藉等重视的不够。近年来，在许多城镇，老年人的基础健身设施建设发展比较迅速，但其他方面的服务提供的则不多；也有许多社区有类似的服务机构，但由于不能持久，往往流于形式，而未能真正发挥其作用，无论在城市还是在农村，歧视、虐待老人的事件不断发生。由于老年人已远离主流社会，成为被现代生活边缘化的弱势群体，对于如何维护自身权益缺乏了解，也无力抗争，因此需要有专门的社会服务机构来代他们实现维权，这种机构的产生需要政府给予政策扶植。

　　三、对策分析

　　针对以上老年人社会服务政策方面存在的诸多不足和缺陷，本文认为，为了提高老年人的生活质量，完善老年人的社会服务政策，有效应对未来老龄化问题的加重，我国政府需要在以下方面做出努力：

　　1、完善养老社会保障基金的筹集、管理制度，进一步扩大养老保障的覆盖面。在城市，建立和完善以退休金为主，商业保险为辅的养老保障制度。首先要扩大退休金的覆盖范围，使在职职工都能通过自己的缴费和社会的统筹享受到养老社会保障。其次，鼓励那些具有较高需求且具有一定经济能力的老年人购买商业保险，以满足不同层次老年人的需要。同时鼓励自主就业、灵活就业人员购买养老保险；在农村，以养老保险为主，这就需要健全和完善农村养老保险基金管理，使基金管理透明化、效益化，最低限度是保证基金的不贬值，尽力使其保值或增值，以消除农民的顾虑，提高其购买养老保险的积极性。

　　2、构建老年人的社会服务支持网络。就我国目前的情况而言，老人的社会支持网络主要是：家庭、邻里、亲属、朋友或同事、社区、老年人组织等，老年人社会支持网络不仅能给老年人提供物质生活帮助，而且对于老年人的精神慰藉、维权服务等方面都发挥着积极的作用，有利与老年人之间的交流，有助于促进老年人的身心健康。所以，在社区里应尽量扩大老年人社会支持网络，鼓励邻里团结互助，鼓励老年人形成自己的组织，在老年群体中间开展互助活动，使老年人能够获取更多的社会资源。近来国内有些地方已率先开展了一些类似的活动，比如天津红桥区西于庄街为全街13个社区的128个孤寡、独居老人家庭安装了“爱心救助门铃”[3]，武汉、南京、郑州等有些城市开展了为独居老人“征女儿”的结对子活动等，拓宽了老年人的社会支持网络。

　　3、提倡开发式救济。在对贫困老人或其家庭进行救济时，要提倡开发式救济，重在帮助贫困老人或其家庭恢复自我保障能力。首先，造成老人极其家庭贫困的原因是多种多样的，应具体对待，而不能单纯使用金钱救济的方式。比如，可以鼓励和支持有劳动能力的低龄老年人从事力所能及的劳动以获得救助，而针对那些因患疾病而导致贫困的老年人，可以帮助其减免医疗费用或发动社会力量给予帮助，帮助其渡过难关，同时帮助其增加抵御风险的能力。

　　其次，提倡开发老年人力资源，使老有所为、老有所用，鼓励个人养老，促进健康老龄化、积极老龄化的实现。我们应尽量鼓励老年人参与社会生活，对于有能力、精力的低龄老年人，鼓励其为社区内的高龄老人或生活不能自理的老年人提供帮助，发挥余热。同时，立足城乡社区发展老年服务业、培育老年服务中介组织，培养专业化的为老社会服务组织。

　　4、构建独生子女家庭中的意外伤害救助和养老服务体系，增强其抵御风险的能力。独生子女家庭和其他多子女家庭相比，具有子女的唯一性、养老支持的唯一性和精神慰藉的唯一性。因此，独生子女家庭本身就是风险家庭，在其子女发生风险后，家庭的养老功能立即减弱或消失。所以，为了保障老年人的生活质量，消除其顾虑，应建立针对独生子女家庭的养老救助网络——即包括家庭、邻里、社区等多层次的养老服务体系。从社会效果看，这有利于独生子女家庭消除后顾之忧，更有利于计划生育政策在城乡间顺利、自觉的执行。构建独生子女家庭养老救助体系时，要注意到地区间的差异、城乡间的差异，国家可根据当地的经济发展水平给予适度的补贴，还应注重发挥社会救助的力量。

　　5、充分发挥老年人社区照顾的作用，形成家庭照顾和社区照顾相结合的养老模式，同时在社区中引入专业社会工作人员，提高工作的质量和效率。由于社区照顾可以充分利用社区内的资源，使老人不脱离社区直接得到救助，避免了由于住养老院而经历“再社会化”的过程，同时也具有减轻政府财政负担的优势，社区照顾将是我国老年社会服务的主要组成部分。在社区照顾中，应大力引入专业人员来为老年人提供服务，如专业的社会工作人员、医务人员、法律工作人员等，为老年人提供方便、快捷、高效的服务。

　　 6、加大对老年社会服务政策的落实和监督，切实保障老年人的生活照顾和精神慰藉等服务。政策的出台要考虑各地的实施能力，有些老年社会服务政策涉及的内容非常好，但由于和实际有一定的差距或由于缺乏有效的监督，导致在实施这些政策时，疲于应付或只是流于表面文章，只重形式，而无实际内容，这是对老年社会服务政策的极大伤害。所以政策在出台前，要考虑到地方的实际，如：东西部的差距、城乡间的差距，对于无能力实施或实施有困难的地区，政府给予一定的优惠政策，帮助其实施，而对于那些资源丰富的地区，应鼓励其帮助、支持欠发达的地区。

　　老年社会服务是现代社会服务事业的重要组成部分，其体系的建立与完善进程必须与社会实践同步。根据全国老龄委发布的《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》，21世纪的中国将是一个不可逆转的老龄社会，严峻的现实表明，“在建立满足庞大老年人群需求的为老社会服务体系方面，加快社会资源合理配置，增加为老服务设施，健全为老服务网络的压力巨大；中国政府和社会还必须付出巨大成本来调整消费结构、产业结构、社会管理体制等，以适应人口年龄结构的巨大变化。”[2]

　　因此，尽力完善老年社会服务政策应是今后我国各级政府认真关注的事务，政策的实施则需要社会各方面的积极参与和协同努力。

　　参考文献：

　　1、关信平：《社会政策概论》[M]，高等教育出版社，2004年。

　　2、《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》，全国老龄委网站（http://www.cnca.org.cn）。

　　3、人民网•天津视窗•政务—安爱心救助门铃 空巢老人享真情，2006/02/27（www.022net.com/2006/2-27/465840372354498.html）