社会福利水平是一个社会和谐程度的重要标志，完善的社会福利体系是一个国家社会文明与进步的象征之一。建国以来，特别是改革开放以来，中国的社会福利事业取得了长足进步，但社会福利事业管理依然存在许多问题，一些社会弱势群体还没有充分享受到改革开放所取得的成果。进一步改革社会福利事业管理，是构建社会主义和谐社会的必然要求，也是落实科学发展观的必然要求。

　　一、社会福利事业管理改革的理论依据

　　无论是国外还是国内，对社会福利的理解都存在不同观点，在理论界不同学科的理解也不尽相同。 而且不同国家和地区、不同民族、不同政党对于社会福利的内涵、功能、性质理解也存在差异。 对社会福利理论演变过程分析就可以发现，社会福利概念与理论是根据现实情况的变化而不断发展的，社会福利事业管理必须进行动态改革。

　　在国内，一般认为社会福利是专为社会弱者或特殊人群服务的，为其提供基本的生活保障。比较典型的定义有：

　　“民政部门主管的社会福利，工作内容大致包括社会福利事业、残疾人就业和社区服务。主要是对孤老残幼等有特殊困难的社会成员实行基本的生活保障，它是我国社会保障制度的一个组成部分”。

　　“对比之下，在中国，社会福利的内涵是独特的，‘福利’这个名词与生活待遇和救济相提并论，特别指与支援有特殊困难的群体相关的工作和服务。一般来说，社会福利属于民政部门的职责范围。”

　　对应于西方学者的观点，中国理解的社会福利属于剩余性社会福利。西方学者一般从广义和狭义两个方面，对社会福利的理解有剩余性、制度性、发展性三个层次。” 这三个层次的理解应该说是层层递进的，反映了人们对社会福利理解的深化，因而也从理论上指明了社会福利事业管理改革的方向。

　　——剩余性社会福利

　　狭义的社会福利是指，在社会活动中由公共组织或志愿组织为那些不能依靠自己的资源来满足需要的个人和家庭提供的、非赢利性的产品和服务。这种狭义的理解即是剩余性社会福利观点。这种观点假定，在一般情况下，家庭和市场是满足个人需要的基本渠道。但在一些特殊情况下，例如个人年老、疾病缠身、发生大范围区域的经济萧条或者发生家庭危机导致家庭解体，家庭与市场这两个基本渠道不能在维持个人需要方面正常发挥作用，此时便需要作为满足个人需要的第三种机制的社会福利制度介入。这种社会福利制度往往被视为家庭和市场的支持系统，起到防止意外的作用。当社会的通常制度(家庭、市场)重新正常运作之后，社会福利制度就会撤回。可见，这种福利制度具有暂时性、替代性特征，往往被看作带有“施舍”或“慈善”的性质。

　　这种社会福利观点认为，社会全部活动可分为两大类：以赢利为目的的市场活动和以提供福利为目的的对市场的干预活动。所有非市场活动都属于社会福利活动。 马丁(Madin)和查尔德(Zald)指出：“我们的社会福利的定义相对来说有排斥性，社会福利的目的在于使有需要的人们获得社会和个人的最低水平的保障”。

　　——制度性社会福利

　　从制度的角度来看，无论是不同国家，还是同一国家在不同时期，社会福利制度虽然存在差别，但有一点是共同的，即都是政府或社会为了满足其社会成员的特定需要而作出的反应或形成的一套以帮助需要的人为目的的制度性安排。人的活动总难免会遇到自然或社会风险，因而需要能防范这些风险的制度安排。 由此可见，社会福利不是只有在家庭和市场不能满足个人需求时才介入的，而是现代社会结构中必需的、常规化的、长期性的安排，是一种不同于自由市场和家庭的再分配机制。该观点把社会福利的对象从特殊的弱势群体(如穷人、病人、残疾人等)扩展到社会中的所有公民，从“被保护者”或“非正常人”扩展到“普通人”，从而实现了从选择性社会福利(selective welfare)到普遍性社会福利(universal welfare)的转变。社会福利的接受者不再被视为社会弱者，社会福利也不再只带有仁慈或施舍的“善行”性质，而往往被视为公民的一项正当的普惠性的社会权利。相对来说，制度性社会福利所提供的福利水平要比剩余性的高。

　　——发展性社会福利

　　一般认为，社会福利是工业化与城市化的产物，是现代社会对贫困等社会问题的制度性回应，基本功能是通过满足变迁中的社会需要与人类需要，缓解社会冲突与解决社会问题，改善生活质量与提高福利水平。但发展性社会福利观点更强调社会福利的发展功能。

　　发展性社会福利的观点来自卡恩和罗曼尼斯克因。他们指出，即使制度性社会福利的观点也把社会福利作为防止或矫正社会问题的制度。然而发展性社会福利则是要求社会建立起一套旨在提高人们的生活质量和满足人类发展需要的福利制度，而不仅仅是去解决社会问题。 这是从更广泛的意义上来理解社会福利。

　　发展性社会福利认为社会福利发展的主要目的包括：通过提高全民生活水平来提高人的福利、确保社会正义及公平分配国家的财富、通过人力资源培养尽可能提高人们的健康和教育水平等。发展性社会福利观点的出现，标志着对于社会福利的理解进入到了一个新的阶段。

　　尽管在西方工业社会内部关于社会福利发展有着不同的目标导向，但总体看来，随着工业化程度的提高，整个社会日益走向社会福利的制度化。罗曼尼斯克因认为社会福利的发展是从慈善走向公平，中间经过三个阶段：私人善行阶段、社会保障和社会规划阶段、福利社会阶段。” 社会福利有一个明显的发展过程，即从剩余性社会福利向制度性社会福利逐渐转变。

　　由上述理论分析可知，虽然中国目前采取的是剩余性社会福利观点，但向制度社会福利或发展性社会福利转变是一个未来方向。在这种转变过程中，社会福利事业管理的改革是不可避免的。

　　二、社会福利事业管理改革的现实依据

　　改革开放以来，中国社会福利制度逐步进行改革，社会福利的保障范围、享受待遇的条件和待遇标准、福利资金的筹措等方面都有了较大的发展和完善，并在促进经济发展与稳定社会等方面发挥了积极的作用。与此同时，我们也应看到，目前中国的市场经济体制已经初步建立，社会福利制度中还有一些不能适应完善社会主义市场经济体制的方面，改革并完善社会福利事业管理是一项艰巨的任务。

　　中国社会福利事业管理中存在较多问题，这些问题的存在决定了社会福利事业管理改革的必然性。有学者认为，中国社会福利事业管理存在的主要问题有：管理机构的多重性、管理服务的低层性、管理水平的滞后性等。 也有学者认为，当前的社会福利制度的主要缺陷包括：(1)职工或农村集体福利本质上是单位、团体福利而不是社会福利，福利设施的举办和福利项目、补贴的安排是由各单位在国家统一规定下自行操办，在福利水平的决定上有一定的自主性，因此各单位之间由于性质和经济状况不同，福利待遇标准具有较大差异，由此还带来了职工对企事业单位的依附性；(2)单位举办福利项目和设施面对本单位服务，形成封闭式的“大而全”、“小而全”，不合理的重复设置设施，效率不高：(3)国家包办的特殊社会福利，总体上资金不足，基本上是低水平运行，机构数量少、规模小，服务水平低，难以满足福利对象的需要。” 我国社会福利事业管理的主要职能部门虽然是民政部门，但职能较为分散，下面从机构设置与民政系统内部两个方面分析社会福利事业管理存在的突出问题。

　　首先，从管理机构设置来看，涉及社会福利事业管理的部门众多，包括民政、财政、劳动、组织、人事、卫生、司法、总政、总后、工会、妇联、残联等。社会福利事业管理分割，例如社会救助，民政部门主管城乡社会救助，劳动部门则管理企业职工的失业救助，卫生部门负责医疗救助。又如社会福利，城市职工的福利待遇山劳动部门管理，基层工会具体实施；国家干部的福利待遇由组织和人事部门管理，干部所在单位具体组织实施。在这众多的管理机构中，民政部门是我国现行主要的社会福利行政部门，不过它远未承担社会福利行政工作的全部。

　　其次，从民政系统内部来看，存在着政事不分、管办不分、政企不分以及政府与市场中介组织不分，导致政府职能定位不准，社会管理不到位，公共服务水平不高。以北京市民政局为例，该局所属事业单位多达100多家，这些单位类型不一、功能繁杂，既有代行政府职能的事业单位，也有承担社会公共服务职能的事业单位；既有经营开发型的事业单位，还有集行政、公共服务和经营开发于一体的混合型事业单位。对这些单位的管理，延续了计划经济体制下形成的集人财物于一体相对集中和统一管理的模式，已经严重影响了民政部门全面履行政府职能，影响了公共服务水平的提升

　　三、中国社会福利事业管理改革的方向

　　社会福利事业管理改革涉及到社会经济生活的方方面面，不可能孤立地进行，而且，由于这方面的问题比较多且十分复杂，改革任务较为艰巨，因而，许多地方采取了试点的办法。

　　从国家体制改革的总体趋势来看，目前中国已经初步建立了社会主义市场经济体制，未来的主要任务是如何完善这一体制，其中，明确政府作用的有限领域与重点是进一步完善社会主义市场经济体制的关键。社会福利事业改革的方向应该是明确政府管理部门的作用领域，逐步实现管办分离、政企分开、政事分开。

　　就广义的社会福利工作改革与发展而言，有些学者提出了较好的思路，即按照建立社会主义市场经济体制的要求，改革完善福利事业单位的管理体制和运行机制，巩固提高社会福利的管理水平，实施标准化管理制度，坚持社会化的发展方向，形成国家、集体、个人共同参与的格局，逐步建立起以社区服务为主体，社会福利事业单位为骨干，家庭保障为基础的社会福利服务体系。 有有学者提出了改革的基本原则：第一，以人为本。第二，与经济水平相适应。第三，要强调政府主导，社会参与。第四，体制改革和制度创新。 在学者呼吁我国的社会福利应该社会化，具体包括服务对象的公众化、福利资源的社会化、社会福利事业管理的社会化、服务设施的社会化以及服务队伍的社会化。 由于制度性与发展性社会福利是国家现代化的重要标志之一，中国社会福利由剩余性社会向全面、制度化社会福利发展是一个不可避免的趋势，社会福利事业管理改革宜将重点放在如下几个方面：

　　第一，进一步转变政府职能，形成社会福利的专业化管理。改变过去直接办直接管理社会福利事业的模式，政府主管部门应该将主要精力集中于制定相关政策和发展规划，从具体事务性管理转到用政策法规管理，从行政隶属管理转到行业管理，从直接管理转变为间接管理。政府在社会福利事业管理中的主要职责是统筹规划、政策引导、宏观调控、服务协调和检查监督。因此，应该将不属于政府管理的职能交给专门的机构统一管理。这种机构应该是社会福利事业管理的专业机构。民政部门办的福利院、敬老院、殡仪馆、公墓等社会福利机构等，应该在这种专业机构的统一管理下，采取改组、改造、改制的办法，逐步社会、市场化，为政府和社会生产优质的公共服务物品。社会福利管理机构应有用人的自主权，这种机构的人员应该经过严格的专业训练并拥有专业的社会福利管理与服务的素质。最近，许多地方开展了改革试点工作，如2006年12月25日，“北京市社会福利事务管理中心”宣布成立。按照已经确定的方案，该中心将原隶属于市民政局的大部分剥离了行政管理职能的事业单位囊括其中，统一行使公共服务职能。其中，原有的社会福利管理处和殡葬管理处，是市民政局下属两个事业单位，通过改制，将原来一直“混合”承担的行政管理职能剥离出来，单独设立两个内设机构，纳入市民政局行政序列。而原有的公共服务职能部分，直接纳入新成立的福利中心。挂牌后的福利中心的目标是将具有公共服务职能的企、事业单位都纳入旗下，以便进行资源整合。目前它拥有原福利管理处和殡葬管理处所属所有企事业单位、北京市老年社区筹建办以及民政工业总公司。这一改革将7000多名职工(相当于整个民政局在职员工的四分之三)全部划入福利中心。这一改革要取得成功，除要处理好改革后职工与管理者的利益关系外，还需要进行有针对性的社会福利工作者的培养和培训。

　　第二，完善社会福利制度。按照科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，社会福利社会化必然会成为社会福利事业改革发展的主要方向，而社会福利事业改革的最终目标是建立以社会福利社会化为主体的新的社会福利制度。只有建立完善的社会福利制度，社会福利才能从计划经济时代民政部门内部的“事业”地位，上升到市场经济时代整个国家的“制度”地位。

　　第三，社会福利事业管理法制化。社会福利的社会化、制度化需要立法的保障。无论是对享受社会福利的社会大众而言，还是对社会福利的管理与提供者而言，需要专门的法律规范以保障各方权益。市场经济的迅速发展，对社会福利制度中不适应的情况表现出强烈的改革要求，逐步完善不适应市场经济发展要求的福利制度，是摆在立法者面前的一项严峻而艰巨的任务。” 从发达国家的实践来看，制定专门的法律十分必要。 我国在社会福利立法方面还十分落后，加快社会福利立法是保证我国社会福利事业管理改革取得成功的一个关键。

　　四、结 论

　　无论是从理论的角度来看，还是从社会福利事业管理的现实来看，中国社会福利事业管理改革都具有一定的必然性。从单纯针对社会弱势群体，到建立制度性与发展性社会福利，是中国社会福利发展的方向，是落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的必然要求。为了适应这种转变，中国许多地方开展了社会福利事业改革的试点工作。社会福利事业管理本身的改革是一个制度创新，需要在管理、制度与立法三个方面努力，具体而言，应该重点注重三个方面的工作：进一步转变政府职能，形成社会福利的专业化管理、完善社会福利制度以及社会福利事业管理法制化。

　　（北京市民政局副局长、北京市社会福利事务管理中心主任）

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